流域生态环境协同治理国际经验及其镜鉴

罗志高，杨继瑞

(重庆工商大学 长江上游经济研究中心， 重庆 400067)

近十年以来，我国爆发了一系列流域生态环境突发事件，如2006年四川泸州电厂重大环境污染事故、2007年太湖和滇池蓝藻危机、2008年云南阳宗海砷污染事件、2010年松花江化工污染、2012年广西龙江河镉污染事件、2014年兰州水污染事件、2015年泉州死猪被抛尸水体污染事件。这些突发事件反映出我国流域生态环境危机日益严峻，水安全问题日渐突出。而我国以行政区为界的流域管理方式导致碎片化治理结构、本位主义的治理动机、各自为战的治理行动，无法形成合力，甚至导致各地区对环境资源竞相过度使用，引发了种种“公地悲剧”[1]。人类对自然的改造只能是朝着资本收益最大化的方向发展，这首先表现为资本扩张带来的对生态环境的严重破坏[2]。其中，流域作为人类文明的重要载体，环境污染尤为突出，其上、下游特征及不均衡的外部性，决定了其生态环境治理更为困难，流域环境治理、绿色发展迫切需要打破行政壁垒，破解各自为政，实施流域协同治理，从而为流域经济带高质量可持续发展提供保障，为沿岸人民美好生活提供优质生态公共产品。故本文梳理国外流域生态环境协同治理经验与教训，并根据协同治理理论构建我国流域生态环境治理的协同机制。

一、流域生态环境协同治理的源起与发展

历史上，水资源治理是国家或政府间流域协同治理发生争端的主要因素[3]，因此，水资源管理成了政府流域生态环境治理工作的重心。水资源管理呈现跨学科管理模式，需要综合考虑社会、经济、环境因素，以促进可持续发展[4]。水资源一体化管理逐渐演变为流域综合管理、流域协同治理与管理[5]。

流域作为规划与管理单位可追溯到1752年。其后，流域管理经历了以下发展阶段：单一目标的防洪、发电或灌溉阶段，双目标发展阶段，多目标发展阶段，有规划的综合发展阶段，流域一体化发展阶段[6]，全面可持续发展阶段。后两个阶段即为本文所指的流域生态环境协同治理阶段。一体化治理模式侧重上、下游规划、建设和运行管理的一体化，国家和地方利益的一体化，部门和机构之间的一体化[7]。全面可持续治理模式基于流域所有开发活动的预期寿命，综合考虑流域上游和下游、组成部分、居民、设计方、管理者如何在各个层面相互影响[8]。

流域上、中、下游之间生态环境外部性分布不均衡，流域协同治理机制最难形成[9]。跨国流域生态环境协同治理机制形成原因有4种：流域霸主原因，如约旦河、尼罗河、幼发拉底河和印度河生态环境协同治理机制形成就是由于流域霸主的推动[10]；基于流域不平衡外部性[11]、“囚徒困境”和公共产品利益原因而形成协同治理；基于生态环境共识而形成协同治理；突发事件也是促成协同治理的重要原因。Durth研究了莱茵河1986年化工厂爆炸突发事件，认为它对莱茵河协同治理机制的形成有很大的促进作用，该事件促成各国认识到莱茵河是“国际公共产品”(1)DURTH R.Grenzüberschreitende umweltprobleme und regionale integration:Zur politischen okonomie von oberlauf-unterlauf-problemen an internationalen flüssen,1996.。

二、跨国流域生态环境协同治理

公元805年到1984年，国际上共有3 600条流域水资源协议[12]， 除去航运协议外，仍然有400多条协议涉及跨国、跨行政区水资源协同治理。欧洲跨国流域最多，流域国际协同治理历史悠久。1945年至2000年，国际上共计有118条跨国流域水资源协议得以签订。当然，这些协议大部分是关于多瑙河(32条)和莱茵河(29条)的生态环境协同治理[13]。

其中，莱茵河曾经是“欧洲下水道”[14]，如今成了世界流域生态环境协同治理和可持续发展的典范。二战后，莱茵河流域协同治理采取了一系列举措，包括成立保护莱茵河国际委员会(1976年)，实施莱茵河行动计划(1978年)、莱茵河生态修复行动计划(1987年)、1992年鲑鱼行动计划、2000年欧盟水框架指令、莱茵河2020行动计划[15]。针对水质改善，莱茵河沿岸国家签署了《1976年防止莱茵河氯化物污染的波恩协议》《1976年防止莱茵河化学污染的伯恩协议》《1976年防止莱茵河热污染的波恩协议》《氯化物协议》《化学品协议》等。针对栖息地恢复，1997年莱茵河上游恢复工程、鹳计划等，1989年莱茵河生态总体规划，保护莱茵河国际委员会实施了大哈鱼2000年工程。为了建立新防洪机制，保护莱茵河国际委员会实施了有关防洪的莱茵河行动计划(1998年)、栖息地土地连接工程、泛洪区森林工程等。

在拉丁美洲，玻利维亚、阿根廷和智利协同实施了流域治理，巴西、巴拉圭协同实施了流域治理，亚马逊河沿岸国家也在进行生态环境协同治理[16]，均取得了较大成果。

三、跨行政区流域生态环境协同治理探索

二战以后，发展中国家流域生态环境协同治理有所发展。1948年，印度成立了Damdar河谷协同治理机构。同年，巴西圣弗朗西斯科河谷委员会成立[17]。1953年，阿富汗成立了加尔河谷发展委员会[7]。1973年，尼日利亚建立了流域发展机构[18]。20世纪70年代，菲律宾也采用了流域发展规划与管理模式，以促进农村地区非集权化、去中心化发展[19]。

1964年以来，法国、德国、荷兰、葡萄牙、英国、西班牙等发达国家纷纷成立了流域生态环境协同保护机构，合作实施生态补偿与水资源协同污染与治理[20]。1985年，澳大利亚效仿美国特拉华河流域管理模式，建立了Murray Darling流域委员会和社区顾问委员会[21]。 1991年，新西兰用12个流域管理委员会取代了全国800多个政府机构，协同中央机构和地方当局的跨部门流域治理行动。

流域边界与行政边界往往不一致，美国因此形成了4种流域管理模式：第一种是联邦政府直接管理模式，内政部长领衔负责管理，在这种模式下，中央政府能更好地推动流域协作，但是往往局限于单一问题的解决，科罗拉多流域采取了这种模式。第二种是区域综合发展管理局模式，如田纳西河河谷管理局(TVA)，这是个行政权力集中的区域政府管理机构，它有效克服了多部门、跨部门协作不力问题，但是其治理与合作多依赖于中央政府授权。第三种是流域委员会模式，比如美国切萨皮克流域、密西西比河流域、密苏里河流域、俄亥俄河流域采取了这种管理模式，有关州根据联邦法律或州法律组建委员会，流域委员会综合管理水资源，各州平等享有投票权，每个成员有一个投票权，各州政府及民众能积极配合，商业和谐发展；但这种模式缺乏法律权威，联邦政府几乎没有发挥作用，各州往往竞相争取联邦资金。第四种是联邦—州流域管理委员会模式，特拉华河流域采取的是这种模式，其合作协议必须经过美国国会审批，各州与联邦享有平等投票权，委员会提倡礼让和共同管理，尽量减少争端。美国流域生态环境协同治理机构或委员会让各州不局限于行政区域，作为第三方管理机构，有效促进了流域生态环境治理和保护。

四、流域生态环境协同治理的主要影响因素

流域生态环境协同治理的影响因素包括外部性流动本质(上游下游vs.公共产品)，政治、社会、经济一体化程度，经济发展水平，合作范围(全面vs.具体问题)，责任制度应用，遵守协议的技术和政治监督，流域管理机构，政治承诺等。作为流域管理市场化工具，可交易排放权、税收、责任机制影响力很小，经济效率往往不是流域协同治理决策者的首要考虑因素[22]。Wolf认为，联邦或中央政府的政治承诺、国家流域协同治理法规、执行机构是流域协同治理成功与否的最主要因素[5]。

作为政府失灵的补充，生态补偿能有效取代“命令-控制”工具，保护森林[23]、保护生态以及管理流域。正如共同产权资源，其争端解决往往对集体有利而个体受损，而市场化的生态补偿能有效避免类似问题[24]。

尽管，生态服务补偿理论于几十年前就出现了[25]，但作为自然资源管理的市场工具近些年才出现。目前，流域层面的生态补偿方案主要在拉丁美洲流域实施[26-27]。这些方案都基于自然系统或人类管理下的生态系统，因而能提供环境正外部性。生态补偿方案力图把政治领域、经济社会和环境领域关联起来，而交易成本是其关键。虽然生态补偿方案建立过程复杂、成本高，且需要事先识别生态产品，然后再进行量化核算，但往往能节约社会成本[28]。例如，纽约饮用水生态补偿通过消费税节约了大量净水费用[29]。

在生态补偿方案设计中，流域水资源作为公共产品，应基于“谁污染，谁付费”经济学原则，统筹考虑政治、环境、社会、经济因素[30]。莱茵河流域生态补偿设计就综合考虑了各方因素，不仅是下游向上游补偿，而是上、下游之间的双向生态补偿[11]。

五、我国流域生态环境协同治理探索及存在的问题

在我国，府际博弈及“搭便车”是流域治理外部性的主要原因[31]。区域利益、信息不对称和缺乏激励导致地方政府很难达成合作治理[32]。流域经济带以交通干线和流域内产业等内外经济联系为纽带，与行政管辖区难免存在一定冲突[33]，应建立跨区域危机管理、合作治理机构以克服区域各自为政现象[34-35]，实现跨部门协同[36]，或建立政府主导型综合性治理模式[37]。纵向转移支付违背了“谁受益，谁付费”原则，应建立省份之间的横向转移支付机制[38]，并构建全流域生态补偿机制[39]，还应对产生外部性的企业开征流域生态建设税，使其生产成本内部化[40]。

长江经济带是我国生态环境最为脆弱的区域之一[41]，行政区之间存在利益冲突、市场分割等问题，需要借鉴莱茵河、多瑙河全流域合作治理经验[42]。珠三角地区经济发达，工业污染严重，咸潮上溯，这对珠江供水影响较大[43]，其治理主要包括防洪、水资源保护、采砂控制、滩涂利用与保护[44]。松花江流域水环境污染治理牵涉到多方利益，难以协调，不能适应流域污染综合治理要求[45]，应开展污染防治科学研究，加大松花江水质监测和科研投资，利用生物进行污染治理[46]。太湖流域沿岸多为经济发达地区，随着沿岸经济的发展，其水资源受到严重污染，湖体富营养化加剧，生态环境受到明显损害[47]。2008年，无锡首先在太湖流域全面推行“河长制”，采取了控源治污、打捞蓝藻、生态清淤、调水引流措施，取得了显著成效[48]。此后，“河长制”在全国得以广泛推行。“河长制”提高了政府治污工作的协调管理，最大程度整合了各级政府的执行力，弥补了多头治污的不足[49]，但是，“河长制”割裂了河道的自然联系[50]，同时实行“河长制”的政府领导人也会存在能力、组织、知识、信息以及责任困境[1]。

而从国际经验来看，流域合作与协同治理是大势所趋。第一，从地理分布来看，国际流域协同治理主要集中在欧洲和美国。第二，从国家分类来看，发达国家的跨行政区流域生态环境协同治理探索较多，相应研究成果也较多。其中，美国的跨行政区生态环境协同治理尝试最多，形成了4种流域生态环境协同治理模式。第三，从协同治理主要影响因素来看，政府承诺、流域协同治理机构、流域生态环境法律法规、公众与企业参与、生态环境突发事件是主要影响因素，而经济效率和生态补偿等市场治理工具并非协同治理的首要考虑因素。第四，从治理过程和流域重要性来看，流域是经济和社会的命脉，往往伴随工业化和经济快速发展而出现“先污染，后治理”“先开发，后保护”的曲折历程，目前世界各国纷纷从追求流域资源管理与开发，转向流域生态、环境、经济与社会协同、可持续发展。第五，从发展中国家角度来看，受经济社会发展水平、发展阶段制约，其流域协同治理探索不多，发展中国家生态环境协同治理尚处于初始阶段。

较之发达国家与地区，我国流域生态环境协同治理探索处于起步阶段。我国流域协同治理探索主要集中在长江流域、太湖流域和松花江流域，且多是单一目标治理和属地政府区域性治理的探索，跨行政区流域协同治理模式与机制、政府工具与市场工具相结合的探索尚不多，因而流域协同治理及其协同机制既是热点也是难点。

六、基于国际经验的我国流域生态环境治理协同机制构建

社会治理的协同理论认为，不同社会主体间需要相互配合与协作，包括地区间的协同、部门间的协同、企业与政府间的协同等。协同治理强调社会治理权威的多样性、治理主体的多元性、治理主体之间的自愿平等与协作。多元组织之间的协同有3个层次：首先，为了突破原有单一主体的结构特征，不同性质社会主体的协同通常需要形成新型组织实体，构建复合型有序结构；其次，为了达到资源整合、功能融合，实现新目标，多元组织之间还需要建立一系列制度安排，也就是保障新型复合主体运行的协同机制；最后，多元组织协同，从而产生“1+ 1> 2”的溢出效应和倍增效应。人民群众越来越表现出对以损害生态环境为代价而带来的经济增长的不满，生态环境问题已经成为人民群众普遍关心的重要问题[51]。而人民美好生活需要也包括流域美好生态环境、流域生态公共产品，所以本文根据协同治理理念以及前述国际经验，构建七大全流域协同治理机制，促进流域绿色可持续发展。

(1)突破原来的主体结构特征，构建新型协同治理主体。以全流域为治理单元，搭建流域内区域合作的主要平台，或构建新型组织机构。我国也有这样的制度自信，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行“河长制”的意见》于2016年12月11日正式公布。此外，也可以借鉴美国等国家的经验，建立全流域协同治理机构或机制。例如，美国建立的若干流域协同治理模式，包括联邦政府直接管理模式、区域综合发展管理局模式、流域委员会模式、联邦—州流域管理委员会模式等；新西兰用12个流域管理委员会取代了全国800多个政府机构。类似地，我国还可以建立长江司或长江流域管理局；针对其他流域，也可以因地制宜，建立专业化流域治理委员会，上、下游政府合作治理联盟，中央—地方政府合作联盟等。

(2)流域治理的绿色发展协同机制。绿水青山就是金山银山，绿水青山就是公共产品。流域省市政府要注重流域的绿色发展与环境保护，尤其要在水库、电站、码头以及沿线产业布局、工业及生活用水排放等方面形成协同的绿色制度安排。借鉴莱茵河双向生态补偿和纽约饮用水生态补偿模式，采取财政转移、绿色发展基金、绿色发展彩票等措施进行生态补偿，弥补为绿色发展做出牺牲的上游地区或个人。

(3)流域治理的重大项目协同机制、利益分配机制。借鉴美国特拉华河州际流域项目管理模式，且通过流域治理委员会或联席会议等机制，流域省市根据比较成本及资源禀赋规律，合理布局流域重大项目，实现优势互补、错位竞争、差异发展。通过上、下游政府间的协同，避免同质化竞争，从而避免资源浪费和环境恶化。

(4)流域治理的法律和司法协同机制。欧美针对国家流域协同治理构建了专项法规，如《联邦清洁水法案》《含磷洗涤剂禁令》《水利法典》等。我国应该加强流域治理法律法规建设，设立诸如《长江法》等流域法规。同时，流域省市应该建立和完善跨行政区的法院和检察院协同机制，以避免地方保护主义对流域经济活动秩序的冲击。通过全流域司法机构处理跨行政区的环境污染与保护争端，避免各地各自为政和碎片化治理。

(5)企业参与流域治理的市场化协同机制。从影响流域协同治理因素来看，市场化工具是重要影响因素之一。根据外国普遍的“谁污染，谁付费”经济学原则，运用环境税、排放权、排污费许可权、排放权交易市场等市场化工具，促进企业的外部成本内部化；提高企业排污技术，降低其税收税率，即通过排污率越低、税率越低的激励机制来避免政府治理低效或失灵。

(6)非盈利组织和民众参与流域治理的协同机制。在欧洲莱茵河协同治理过程中，沿岸国家建立了各种非盈利组织，如流域自来水协会、野生动物保护协会、湿地保护协会等，畅通建言献策渠道，建立流域环保信息获取机制、非盈利组织和民众公益诉讼制度等。在政府失灵、市场失灵的情况下，非营利组织和民众可以起到重要的弥补作用。我国应该建立类似的非盈利组织，畅通民众参与协同治理渠道；同时，民众或非营利组织会因动力和经费不足也存在“动力失灵”，政府应对其“动力”予以培育，为其发展和参与协同治理营造良好氛围。

(7)流域治理干部和沿岸民众交流的协同机制。流域省市应该建立多元化的地方官员考核指标体系，不能将GDP作为唯一的指标，应将流域生态环境治理指标纳入考核体系，甚至采取离任流域环境审计或终身追究制；同时，应该实现流域省市干部和沿岸民众的交流或相互挂职，实现角色换位和文化认同，为流域行政区之间的协同与合作奠定坚实的人文和感情基础。因此，下游政府和民众可以更好理解上游为流域绿色发展做出的牺牲，上游人民也能更好理解下游的发展需要以及流域污染对下游的危害。

总而言之，以上七大协同治理机制以上、下游政府间，中央—地方政府间的协同为主，辅以政府—市场、政府—民众间的协同，只有构建起3个维度的协同，方能克服流域治理的碎片化和各自为政，以及“河长制”的多层级组织困境和“人治”困境。