党的坚强领导：新时代政府治理现代化的根本保证

黄跃红，郝月峰

(1.长沙理工大学 社会治理创新研究中心，湖南 长沙 410114；2.中国社会科学院大学 研究生院，北京 100732)

习近平总书记在十九届中央全面深化改革领导小组的第一次会议上指出，“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标不能变。”[1]政府是国家治理体系的核心主体，不断提高政府治理能力，是贯彻落实新时代党的基本路线、基本方略、基本政策的必然要求，也是回应人民日益增长的美好生活需要的应有之义。十九届三中全会清晰描绘了实现政府治理现代化路线图，明确提出要建设“总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”的奋斗目标[2]。决定“政府治理现代化”这一适应国家现代化总进程和国家治理现代化主导性、决定性的工程，关键在党、根本在党。必须坚定不移全面从严治党，为推进政府治理现代化提供坚强有力的政治保障。

一、中国共产党是推进政府治理现代化的领导核心

一般意义上讲，政府治理是指政府行政体系作为治理主体对社会公共事务的治理。推进政府治理现代化就是实现政府治理职能、组织结构、制度体系、运行机制、管理方式与技术的现代化[3]。在我国政治生活中，党是居于领导地位的，政府体系即是行政体系，是“党领导现代化建设，推进经济社会文化发展的治权体系，也是承接、遵循和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制”[4]。推进政府治理现代化的目的，就是通过全面深化改革完善和发展中国特色社会主义制度，使社会主义焕发出新的生机活力。因此，推进政府治理现代化的根本方向就是中国特色社会主义道路。“这里面最核心的是坚持和改善党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度，偏离了这一条，那就南辕北辙了。”[5]

(一)中国共产党总揽全局、协调各方是政府治理的领导者

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势，党是最高政治领导力量[6](P20)。全党要自觉维护党的领导的政权意识和执政意识，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位。

在理论体系方面，中国共产党将科学社会主义基本原理同中国具体实际和时代特征相结合，坚持和发展了马克思主义。习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国的马克思主义，是政府治理现代化科学的指导思想和行动指南。在组织体系方面，中国共产党从中央到基层的各级党组织，实行民主集中制的垂直化管理，保证了整个组织的高度集中、行动一致，形成上下联动、全国“一盘棋”的组织结构。同时，坚持“党管干部原则”为政府决策与路线政策执行的贯通性提供了组织基础。这种组织架构和组织原则体现了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[6](P20)。在制度体系方面，中国特色社会主义制度作为一种调适后的“政党-国家”体系，充分发挥人民代表大会制、人民政协制、民族区域自治制、基层民主制的制度优势，依托统一战线、群众路线、协商民主、新型智库、网络监管、公民道德建设等“内嵌”机制的有效支撑，使“党所拥有的理论优势、群众优势、组织优势、思想教育等政治优势被拓延到制度系统中，并转化成为制度治理优势”[7]。在机制体系方面，领导小组机制、试点机制、督察机制等，集中体现了党治国理政及全面领导中国改革的决策能力、创新能力、执行能力。“在全面深化改革中，领导小组负责决策部署、试点担当探路摸索、督察展开实时跟进，顶层设计、基层探索、全程督促之间的相互配合日臻成熟，已形成一条改革工序的‘主轴线’。”[8]这些机制优势，成为各改革领域在不同改革阶段不断取得成功的重要保障。

概言之，领袖、政党和人民经过长期的努力，共同构建由“理论体系”“组织体系”“制度体系”和“机制体系”组成的党的领导体系。这种领导地位不是天生赋予的，而是由党代表全国人民的阶级性质与为人民谋幸福、为民族谋复兴的时代使命所决定的。

(二)中国共产党具有自我革命精神是治理现代化的探索者

“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”[6](P26)“中国共产党只有探索到自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效途径”[9]，坚持马克思主义指导思想，始终保持党的先进性和纯洁性，才能真正发挥好作为领导核心的作用，才能肩负起实现伟大梦想的使命。为此，要坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，始终牢记“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石”[10](P11)。中国共产党必须坚持执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系，紧紧依靠人民创造历史伟业，把人民对美好生活的向往作为一切工作的出发点和落脚点；要坚定制度自信，走在中国特色社会主义道路上不断改革，“推动中国特色社会主义制度更加成熟定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[10](P105)；要以政治建设为统领，确保政府治理现代化的正确方向。“在坚持思想建党的同时，突出政治建党，是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个主要亮点。”[11]突出政治建党，全党必须“增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央的权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，全面“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”[6](P20-21)。

(三)中国共产党开辟中国特色社会主义伟大事业是治理现代化的实践者

中国共产党将科学社会主义基本原理同中国实际和时代特征相结合，选择了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，建立了中国特色社会主义制度，创新了中国特色社会主义文化，彰显了党根植于中国特色社会主义伟大实践的内在优势，成为引领政府治理现代化的必然选择。其一，中国共产党科学把握人类社会发展规律和社会主义建设规律，是中国特色社会主义道路的开辟者，“在不同的历史时期，总是根据人民意愿和事业发展需要，提出富有感召力的奋斗目标，团结带领人民为之奋斗”[10](P12)，为推进国家治理提供了政治保障。其二，中国共产党坚持马克思主义中国化时代化，是中国特色社会主义理论体系的创立者。改革开放之后，党的领导集体先后围绕“什么是社会主义，怎么建设社会主义”“建设一个什么样的党、怎样建设党”“实现什么样的发展、怎样发展”“坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样建设中国特色社会主义”等重大问题进行理论创新和实践探索，形成了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想。中国特色社会主义理论体系既一脉相承又与时俱进，为国家治理现代化提供了科学的指导思想和行动指南。其三，中国共产党坚持以理论创新推动制度发展，成为中国特色社会主义制度的建构者，不断改革和创新各项体制机制，不断完善社会主义根本制度和基本制度，为国家治理的科学推进提供了制度保障。其四，中国共产党坚持追求民族的科学的大众的社会主义文化，成为中国特色社会主义文化的积极引领者和践行者，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展，为国家治理现代化提供了智力支持、价值引领和不竭动力。

二、中国共产党确立了政府治理现代化的正确方向

世界社会主义运动与实践的历史经验表明，能否划清党政权限、划清政府各部门权限，能否处理好政府与市场的关系、执政党与人民及其他各党派的关系等是攸关社会主义国家命运和无产阶级政党长期执政的一个历史性课题，直接关系到职责明确、依法行政的政府治理体系目标的实现与否。改革开放40年，尤其是十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对政府与市场关系进一步进行科学定位，“中央认为对这个问题从理论上做出新的表述条件已经成熟”[10](P76)。中国共产党作为执政党，需要给人民提供四种最重要的公共产品或公共服务，即人民的集体尊严、社会稳定与秩序、人民富裕与自由、社会公平与正义[12]，努力建设人民满意的服务型、法治型政府。

首先，推进政府治理现代化核心是转变政府职能。转变政府职能，就是要以简政放权为重点，把不该由政府管理的事项逐步转移出去，推进政企分开、政资分开、政社分开，充分发挥市场配置资源的决定性作用，充分发挥公民和社会组织在社会公共管理中的积极作用；以完善政府职责体系为途径，把该由政府管理的事项切实管好，不断创新优化服务，创造便利、公平的市场环境，激发市场活力和社会创造力，推进政府治理体系现代化。这就需要党中央审时度势，在不同时期，召开全国性和专门工作会议，围绕工作重心适时调整决策部署。改革开放以来，政府治理体制改革大致可划分为七个阶段：第一阶段，1985年党的十二届四中全会首次提出转变政府职能；第二阶段，1987年党的十三大明确提出“转变职能是行政管理体制改革的关键”，1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，开始精简各级政府机构；第三阶段，1992年党的十四大提出“加快转变政府职能，根本途径是推进政企分开”，进一步加强政府职能改革，实现政企分开，为市场经济奠定基础；第四阶段，1997年党的十五大提出“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”；第五阶段，2002年党的十六大在继续转变政府经济管理职能的同时，更加注重全面履行政府职能，2003年确立了宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的基本定位；第六阶段，2008年党的十七届二中全会进一步强调，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，加快“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”[13]；第七阶段，2012年党的十八大对转变政府职能提出了更明确的要求，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[14]，不断推进政府治理改革。十八届二中全会把转变政府职能放在更加突出位置，在向市场、向社会、向地方放权方面迈出了重要步伐。由此可以看出，政府体制改革都是在党的大会上提出并逐步推进的，党成为政府治理的主导者，在政府治理中总揽全局、协调各方，发挥了统帅作用。

其次，推进政府治理现代化重点是提高党的执政能力。提高党的执政能力的关键在于：一方面，要增强政府自身的内部治理。政府治理具有治理政府自身的特点，“涉及到政府自身的机构部门、职位职务、人事财务、程序流程、伦理规范等方面的优化，涉及政府运行的体制机制的优化”[4]。十九届三中全会明确提出“要转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置”，就是要构建职责明确的政府治理体系，解决职能转变不到位、机构设置不科学、职责不明、效能不高等问题，提升政府治理能力，实现“打铁须先自身硬”，为推动各项事业高质量发展提供坚强有力的组织保障。因此，优化政府组织结构，改进政府运行方式和流程，增强政府的治理能力，从而政府得以全面正确履行职能，提高政府行政管理的科学性、民主性、合理化和高效化。另一方面，要不断提高党的执政本领。习近平总书记指出，“领导十三亿多人的社会主义国家，我们党既要政治过硬，也要本领高强”[6](P68)，要着力改革“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的领导制度、组织制度问题[10](P104)，兼顾制度延续与制度创新，完善和落实民主集中制的各项制度，进一步增强党治国理政的民主性和有效性；要加快建设高素质专业化干部队伍，加强基层党组织带头人队伍建设，各级党和国家机关，包括从中央到地方，到边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线的领导干部、各领域管理者都要不断提高思想政治素质、科学文化素质，不断增强“八种执政本领”，确保国家和社会各方面各领域协调发展、良性运行、稳步推进，逐步实现政府治理现代化。

第三，推进政府治理现代化根本是坚持执政为民的宗旨。中国共产党的阶级性和人民性，决定了正确定位身份、目标、立场问题，是党员干部立党为公、执政为民的重要前提和根本。诚如习近平总书记强调的，“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”[10](P61)政府作为社会管理主体，任何一项推进治理现代化的重大改革，“都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措”[15]，做到理念先进、态度科学、方法专业、标准精准，着力提升社会治理效能，增强社会治理整体性和协同性。党的十九大报告对新时代我国社会主要矛盾做出了科学判断，指出“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[11]。必须通过加强社会治理制度建设、预防和化解社会矛盾机制建设、安全发展理念和公共安全体系建设、社会治安防控体系建设和社区治理体系建设等方面，切实提高政府对社会治理的系统化、科学化、智能化、法治化水平，才能不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感，“确保社会既充满活力又和谐有序”[16](P386)。

第四，推进政府治理现代化基本方式是深化依法行政实践。“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”[6](P22-23)，是推进国家治理现代化的必然要求。在政府治理意义上，行政体系是落实依法治国方略，一体推进依法治国、依法执政、依法行政，共同建设法治国家、法治政府、法治社会的运行枢机。建设法治政府，全面推进依法行政，首先要坚持依宪执政，依宪行政。为此，全党要自觉树立和遵循宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”[6](P38-39)，真正做到依法治国造福人民。当前，社会转型进入深水区，深化依法行政实践，全面推进依法治国，必须坚持党要管党，全面从严治党。全党要坚定执行党的政治路线，尊崇党章，严格遵守“四个服从”党的政治纪律和政治规矩，警戒“七个有之”，将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法行政全过程。

三、中国共产党是新时代政府治理应对各种重大挑战的根本保证

当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，中国与世界的关系日益紧密，中国对世界的影响日趋增强，十九大报告明确指出我国发展仍处于重要战略机遇期。主动把握时机，积极适应变化，实现新时代党的历史使命，政府治理现代化是党和政府关键的应对之策，必然之趋。新时代坚持和完善党的领导，必须深刻认识到党依旧面临“四大危险”，经受“四大考验”。“不难看出，党在今天所面临的‘四大考验’中，改革开放是最基本、最全面的考验。”[17]因此，习近平总书记充分肯定“中国这么多年一个很成功的经验就是顺应全球化潮流，准确判断机遇，把握机遇，趋利避害”，“成为全球化进程中少数获益较多的发展中经济体”[18]的伟大成就，多次强调我们要坚定不移扩大开放，“推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展”[6](P59)。然而，以美国为核心的西方发达国家主导的全球治理体系正面临来自美国的挑战和破坏，特朗普政府实施贸易保护主义和单边主义，全球化浪潮受到严重冲击。在复杂的国际政治经济形势背景下，中国必须在党的正确领导下，勇立潮头迎挑战、破难题、补短板、防风险、担责任、谋发展、促和平、达共赢，在新时代加强政府治理，才能打好攻坚战。

(一)坚持全面从严治党是推进新时代政府治理现代化的决定因素

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向，保持战略定力，深入推进党的建设新的伟大工程。自2012年12月十八届中央政治局提出关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”以来，党中央陆续开展了以坚决反对“四风”为主题的群众路线教育、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育等，将党的建设不断向纵深推进，并持之以恒大力反腐，净化党内政治生态环境，党风政风和社会风气焕然一新，党的长期执政能力、先进性、纯洁性得到加强；同时，以“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”[10])(P67)为切入点，革新党的领导制度、干部制度、审计管理制度、考核评价制度，建立权力清单、责任清单和廉政风险清单制度、政府法律顾问制度等，完善依法决策机制，实施重大行政决策终身责任追究及责任倒查机制，党和国家监督体系不断完善，党的自我净化能力不断增强，党的执政能力和领导水平不断提高。全面从严治党永远在路上，我们党自身必须始终过硬，不断增强创新意识，始终保持忧患意识，“把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”[6](P62)，从而为推进新时代政府治理现代化提供坚强保证。

(二)激发互联网的“最大正能量”成为新时代政府治理现代化的重要内容

习近平总书记强调，“善于运用网络了解民意，开展工作，是新形势下领导干部做好工作的基本功，各级干部特别是领导干部一定要不断提高这项本领。”[16](P336)政府要增强网络执政自信，领导干部要自觉养成“互联网+”思维和全球化思维。面对新媒体(尤其是社交新媒体)的冲击，政府要建设一支政治强、业务精、作风好的强大网络队伍，“重新整合与调配传统媒体与新媒体资源，构建新媒体舆论阵地，占据新媒体应用的广阔市场，大力传播属于自己的声音”[19]，有效发挥新媒体传播优势为从严治党以及巩固党的执政根基服务。领导干部要学会通过网络走群众路线，与亿万网民互联互通，凝聚共识，形成网上网下同心圆，筑牢执政群众基础；要努力通过建立“互联网+党务”“互联网+政务”，推进党务公开、政务公开，让人民监督权力，实现全主体、全方位、全领域、全过程、全时段、全手段的“从严治党”，让权力在阳光下运行，切实改革权力的决策、执行、监督和控制方式，从而完善党的领导方式和执政方式，增强科学执政能力，自觉维护人民的根本利益。

(三)构建人类命运共同体成为新时代政府治理现代化的奋斗目标

“中国共产党是为中国人民谋幸福的政党，也是为人类进步事业而奋斗的政党。”[6](P58)中国共产党的使命和追求就是为人类做出新的更大的贡献。在实现中华民族伟大复兴中国梦的历史关节点上，在21世纪中国焕发科学社会主义强大生机活力的历史进程中，在我国日益走近世界舞台中央的历史征途上，习近平新时代中国特色社会主义思想作为“马克思主义理论创新的典范”，不仅“创造性地解决了指引中国在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的指导思想问题”[11]，而且创造性地提出了破解人类面临全球性问题的中国方案与智慧，这是实现共商共建共享人类美好未来的治世良方。十九大报告深刻阐述了人类命运共同体的丰富内涵，即“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”[6](P58-59)。为此，中国政府旗帜鲜明地阐述了中国的世界观、价值观、发展观、文明观、生态观、外交观、安全观、全球治理观，以及坚持“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”[6](P25)的使命和担当。实践表明，五年来，“一带一路”从倡议到建设，不仅仅限于为中国服务，而是把中国利益和人类利益、全球利益有机结合起来，业已成为推动构建人类命运共同体的发展纽带和重大战略性举措，得到国际社会高度认可。2018年11月4日至10日，首届中国进口国际博览会在上海圆满结束，可谓规模空前，活动丰富，服务高效，成果丰硕，成效明显，中国以实际行动兑现了习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上对世界的庄严承诺。我们主动开放市场，扩大对外开放，和世界人民分享发展红利的重大政策宣示和行动，彰显了中国政府顺应全球化浪潮，坚持自主开放，在开放中发展壮大的基本国策。为此，习近平强调要全面贯彻十九大精神，重新整装再出发，以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入，开创全面从严治党新局面，为解决人类问题和全球治理充分展现大国胸怀、大国精神和大国气魄。

四、结语

中国共产党带领中国人民取得改革开放和社会主义现代化建设的伟大成就，尤其过去五年来，中国发展取得了比世界绝大多数国家更快的经济发展速度和更好的综合发展效益，创造了令世界称赞的“中国奇迹”，充分证明了党的坚强有力的领导是政府治理现代化的决定性因素。转变政府职能，提高党的执政能力，增强政府自身的内部管理，坚持执政为民宗旨，深化依法执政实践，是党依法行政，推进治理能力现代化的核心、重点、关键、根本和基本方式，是建立人民满意的服务型、法治型政府的必由之路。当前以“放管服”为核心的全面深化改革进入到攻坚期和深水区，在复杂的国内外政治经济形势背景下，冲破旧的观念障碍，突破利益固化藩篱，应对各种考验与挑战，都需要党总揽全局，协调各方的总方略。只有坚定不移推进全面从严治党，才能发挥党在政府治理体系中的领导作用，为政府治理现代化提供根本保证。