通川区土地整治现状、问题及对策研究

邓 伟，胡玉福，王 琴

(1.四川省达州市国土资源局通川分局，四川 达州 635000；2.四川农业大学资源学院，成都 温江 611130)

随着社会经济的快速发展，城镇化速度不断加快，人多地少的矛盾日益尖锐。土地整治作为土地制度改革和科学利用土地的创新举措之一，对于提高有效耕地面积，缓解人地矛盾，优化土地利用结构，促进新农村建设，统筹城乡发展，意义重大[1-3]。低山丘陵区受地形条件和资源分布的限制，土地利用分散、破碎，水土流失严重，基础设施难以配套和共享，产业集聚效应较差，土地集约利用程度不高。开展低山丘陵区土地整治工作对于增加该区域有效耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度具有积极作用[4]。通川区位于四川盆地东北部，是典型的低山丘陵区。本文首先分析通川区2011年至2015年期间土地整治现状，梳理土地整治工作存在的问题，在此基础上提出科学合理的整治对策建议，以推动通川区土地整治事业发展。

1 土地整治现状

在通川区人民政府和达州市国土资源局通川分局的支持和指导下，全区土地整治工作稳步推进。2011年至2015年，通川区实施并通过验收的蒲家镇农用地整治项目、新村乡农用地整治项目、龙滩乡土地整治项目等15个项目，综合整治规模达8378.90hm2，新增耕地面积849.03hm2，新增耕地系数10.13%；已实施并通过验收的高标准基本农田建设项目建设规模达8977.43hm2；实施灾毁耕地复垦项目1个，复垦受灾耕地面积达365.04hm2；已验收土地开发补充耕地项目整理规模达10468.54hm2，累积新增耕地面积达852.32hm2，新增耕地系数达8.14%；完成城乡建设用地增减挂钩项目1宗，涉及拆迁区规模28.13hm2，节约城镇建新指标17.79hm2，农村聚居安置指标7.05hm2，新增耕地3.29hm2。通过以上土地整治项目的有效实施，取得了以下成效。

1.1 补充数量与提升质量并举，促进耕地占补平衡

规划实施5年，全区新增耕地共计852.32hm2。按照土地整治标准要求，通过合理平整土地，新建灌渠、排水沟及新增泵站座，极大改善了农业生产基础条件，经整治后的耕地利用等别平均提高1个，粮食增产80kg/667m2以上，在数量和质量上促进耕地“占补平衡”和基本农田占一补一目标的实现，进一步缓解土地承载压力，为完成国家和四川省下达给通川区粮食增产增收的任务提供了保障。

1.2 保护资源与保障发展并重，提高农村生活水平

通过高标准基本农田建设，通川区在15个乡镇65个村建成了8977.43hm2集中连片、设施完善、土壤肥沃、生态良好的高标准农田。同时通过土地开发整理，完善农村基础设施建设，促进农业的规模化发展，从而极大地改善了农业生产条件、降低了农业生产成本、提高了土地利用率和产出率，进而提高了农村人民生活水平。

1.3 有力推进农业现代化，推动城乡统筹发展

通川区紧紧围绕农业产业化布局及结构调整开展土地综合整治，并加强与相关规划的衔接，合理布局土地整治措施，一方面通过田块规整、权属调整等措施使田块趋于集中，大小和形状适中，适合机械化作业，降低了劳动成本；另一方面推动了土地流转，不仅促进传统分散农业向现代的规模化、集约化、产业化方向发展，而且扩大农村剩余劳动力就业，从而加快农村致富步伐，推动城乡统筹发展。

1.4 改善区域生态环境，提升土地生产力

规划实施期间，通过坡改梯工程有效防止区域内水土流失，新建蓄水池和山坪塘，布局形成一定的蓄水容积，把未渗透完的降水贮蓄起来以备以后使用，既可控制项目区的水土流失问题，又可保障项目区内灌溉用水。通过土地平整和沟路渠建设工程，改善农业生态环境，保障农业稳产高产。通过农村建设用地整治，对村庄进行集中规划建设，建设环境优美的现代化生活小区，告别脏乱差的环境，提高农民的生活环境质量。通过田、水、路、林、村的综合开发建设，提高土壤肥力水平，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定和土地生产力的提高，同时，使农业综合生产力进一步提升，为建设现代农业奠定良好的生态环境。

2 土地整治存在的问题

2.1 土地整治相关规划与工作滞后

土地整治规划是土地利用总体规划调整完善方案的实施性规划，是落实土地整治规划要求和指导乡(镇、街道)、村等土地整治项目实施的衔接性规划，是统筹区域土地整治的纲领性文件及行动计划[5]。通川区土地利用总体规划于2010年6月通过审查，得以实施，而土地整治规划却是2011年开始编制。在整治规划编制过程中，规划政策不断调整，规划目标和土地利用方向不断变动，使其与已实施的土地利用规划之间衔接困难，部分现实问题无法得到有效解决，导致农村土地整治工作无规可依。这不仅导致大量的人力、物力和财力浪费，还严重阻碍全区土地整治工作的深入推进。

2.2 土地综合整治形式单一

土地整治的形式具有多样性，主要包括农用地整治、农村建设用地整治、未利用地开发、土地复垦、土地复垦、高标准基本农田建设、市地整理和城乡建设用地增减挂钩等。目前，通川区土地综合整治工作仍以农用地整理为主，适当进行了一些土地复垦和挂钩活动，形式过于单一，且土地复垦工作开展尚不够深入，建设用地整治工作也暂未全面展开。

2.3 土地权属纠纷频发，产权调整难度大

当前，土地整治已上升为国家、省级重大战略，在依法治国的时代背景下，在加快土地整治立法过程中，有效解决土地整治中产生的权属纠纷，才能确保土地整治对经济社会发展的重要支撑作用。在通川区土地整治工作开展过程中，由于我国土地权属的复杂性，全国性的统一土地整治法律缺位，土地整治过程中权利主体缺位，以及村组集体和农户在现有的土地整治实践和法规规范中参与立项、监督等事项的途径较为缺乏，导致权属纠纷多发，产权调整难度较大。

2.4 公众参与度不高，支持度不高

农户作为土地承包经营权人，只有赋予农户充分的知情权、参与权和监督权，开展切合当地实际需求的土地整治项目，才能在土地整治工作开展过程中得到农户充分的支持。然而，目前全区土地整治工作的公众参与机制尚未真正建立，使得不少群众甚至少数干部因认识不够，思想不够解放，对项目实施存在不少疑虑，对土地整理热情不高，对项目建设的支持不够，因而基层协调工作存在一定难度。少数群众站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻挠工程施工，其负面影响不容忽视。

2.5 土地整治重数量，轻质量及生态保护

通川区通过土地整治，有效耕地面积增加，土地平整程度提高，灌排条件得到改善，但部分项目区域由于缺乏有效的地力保持和改善措施，耕地质量却未得到应有的改善。在全区项目规划设计或实施的过程中，忽略了对原有耕地熟土层的保护，使其地力降低，如土地平整过程中，挖土处表土大量移走、底土暴露，从而导致了耕地地力的下降。同时全区水土流失较为严重，虽经多年水土流失治理，但仍有近37%的土地面积遭到水土流失的危害，且洪涝、山体滑坡、泥石流、崩塌、干旱等自然灾害易发、频发，境内州河及明月江、双龙河和其他支流流域受工业污染、城镇污染、农村面源污染及混合型污染情况较为严重，土地承载力状况不容乐观。

2.6 土地整治建后管护机制缺位

土地整治效益的发挥有赖于基础工程设施的使用，但相关设施在利用阶段不可避免地会发生损耗和破坏，为了实现工程的长效利用，客观上要求建立科学有效的建后管护机制对其进行管理[6]。通川区开展土地整治工作的五年来，非常重视项目前期评价和建设管理，但验收后项目交接、运营管理和后期评价的办法或制度很少。由于缺少相关制度规定，未明确所有人和使用管理负责人，加之后期管护资金有限，使得工程受到损坏时，得不到及时修复；部分基本农田建设后出现撂荒现象。这不仅浪费项目建设资金、闲置工程设施，也制约了区域生产潜力发挥和可持续发展。

3 土地整治的对策建议

3.1 结合客观实际，统筹开展土地整治规划

土地整治规划是对未来土地整治工作进行“超前”的布局和安排。一是规划领导小组应提高认识，调整思路，统筹安排土地整治活动；二是规划编制课题组应在充分借鉴国内外规划经验和技术方法成果的基础上，结合全区各行政村土地整治工作实际，积极开展新形势下土地整治专题研究，不断完善规划制度建设；三是按照“一张图”综合监管平台建设的总体部署，充分运用信息技术与二调成果，与同级土地利用总体规划调整完善数据库建设相衔接，同步建设土地整治规划数据库，实现规划成果叠加上图、动态更新，积极推进土地整治规划信息化建设。

3.2 完善创新土地整治形式，突出土地整治差异化

土地整治目标从保质保量提供可利用的土地资源转变为数量、质量、生态三位一体，土地整治也应体现出不同区域、不同目标、不同整治形式的变化。在新形势下，为实现耕地质量提升、占补平衡、推进新农村建设和城乡统筹发展等目标，必须结合通川区经济社会发展水平，顺应人民群众改善生产生活条件的期待与能力，考虑资金平衡和地区用地需求，统筹安排、因地制宜。围绕农村经济社会发展和农民生产生活中最迫切需要解决的问题，有针对性的提出不同的整治形式，分类推进，坚持突出重点、差别化整治、循序渐进、量力而行。

3.3 完善农村土地权属治理结构，有效解决权属纠纷

在全区土地整治过程中，应着力于探索建立新型土地整治工作方式和土地权属治理结构，解决农村土地产权遗留问题，理顺各主体权属关系，扩展农村土地发展潜力，盘活存量土地，进而推动土地整治工作的顺利进行，以充分发挥有限土地资源的优化利用。首先在土地整治项目前期应做好土地调查工作，掌握清晰的土地自然现状和权属情况，为制定科学合理的土地整治规划、土地权属调整方案，解决项目完成后土地权属争议提供依据。其次应健全完善土地权属调整机制，即充分发挥集体经济组织的作用，尊重村民个体意愿，切实维护原有土地承包关系稳定。最后还可导入法定争议解决机制，即在权属争议发生后，通过相关自然资源管理部门和基层行政机关、村民自治组织的引导，将矛盾导入法定争议解决渠道，使矛盾得以有效化解。

3.4 加强宣传引导，提高公众参与度

健全的公众参与机制，是坚持农民主体地位、充分尊重农民意愿、维护农民土地合法权益，确保土地整治工作符合当地农民需求的根本制度保障[7]。一是加大宣传力度，通过媒体和网站等宣传媒介，对土地整治规划进展、目标和主要内容进行宣传，并广泛征询社会公众意见，接受社会对规划实施的监督。二是建立科学有效的经济激励机制。一方面加大对基本农田保护和补充耕地重点地区的支持，完善基本农田整治工程后续管护制度。另一方面探索建立耕地保护经济补偿机制，对履行耕地保护、基本农田建设义务较多的地方实行奖励，对农民实行直接补贴，充分调动地方和农民耕地保护和建设的积极性。

3.5 明确三位一体的土地整治目标，强化生态保护与修复

为实现保障发展和保护资源双赢的“双保”战略方针，全区必须从保质保量提供可利用的土地资源转变为数量、质量、生态“三位一体”整治目标。以提升粮食产能为目标，大力推进农用地整理和高标准基本农田建设，夯实农业现代化基础；以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地和城镇工矿建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城乡化发展；以精准扶贫、精准脱贫为要求大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫攻坚；以保护生态环境为前提，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。

3.6 加强工程建后管护，建立长效管理运行机制

农用地整治是一个多元、复合的耦合系统，其项目全生命周期包括前期准备、工程建设和建后管护三个阶段。前期准备和工程建设是整治目标实现的载体，规划设计疏漏、工程质量缺陷、产权矛盾等问题会在管护利用阶段显现[8]。在实践中应建立资金、技术和人员等多要素保障下的长效管理运行机制，最终实现整治效益最大化。第一，项目工程建成后要通过多种形式进行广泛的宣传教育，发动群众参与工程设施的维护管理，增强群众的管护意识，营造爱护工程设施的社会氛围。第二，要高度重视工程设施的建后维护管理工作，责成下级政府主动承担监督管理责任，督促使用、受益人对工程设施进行管护，各级责任部门要把项目工程的建后管护视为己任，定期对维护管理情况进行检查，确保工程设施的正常运行。第三，尽快制定农业综合开发的工程运行管理办法，落实工程设施的维护管理经费，确定工程设施监管单位和受益人的责任，对破坏项目工程设施的行为，要严厉查处；对工程设施维护管理不力，发生非自然灾害重大事故的，要追究责任。