智慧城市网格化城市管理理论初探

文｜ 建设综合勘察研究设计院有限公司 赵海龙 苏强;中国城市科学研究会 张胜雷 吴洁;天津大学 赵子浩

自人类社会公共权力产生时起，权力寻租和腐蚀权力的现象就相伴而生并始终存在着，古今中外没有例外。有效遏制权力寻租和腐蚀权力就成为伴随人类社会发展的永恒话题。网格化城市管理系统建立之后，监督权的寻租和对监督权的腐蚀就伴随而生。在网格化系统中，高位的独立监督是系统运行的基础环节，由此产生的数据，是对各类责任主体进行评价的基本依据。因此，监督队伍如果出现权力寻租行为或者被监督对象腐蚀，数据的客观性就出现问题，评价结果就会失去公正性，长此下去就无法保障系统的有效运行。所以，有效地遏制权力寻租和腐蚀权力现象的发生，是保证网格化系统运行的生命线。

一、原理与案例（以北京市朝阳区为例）

依托网格化系统建立自动化和刚性的监督员轮岗机制，减少权力寻租的机会，增加腐蚀权力的成本。建立监督员队伍的年度和月交流制度。年度交流制度规定:监督分队的所有成员在本分队工作时间满一年的，必须调离本分队，到本分队附近的其他分队工作，且分队长、副分队长和内勤不得在附近同一分队工作。月交流就是:城区监督员在本工作区域（范围一般是一个规模较大的社区或者两个较小的社区）工作满两个月的必须离开本工作区域到其它工作区域工作。农村地区监督员在本工作区域满三个月的，必须到其他区域工作。交流制度由网格化系统按规定随机自动生成交流方案。交流方案分别由监督中心城区监督员管理科和农村监督员管理科按权限分别组织落实。为了确保交流方案的落实，监督中心党组研究决定:系统根据交流制度自动生成的交流方案必须落实，凡是未落实的对直接责任人采取相关措施:科长降为副科长；副科长降为科员；科员年终公务员考核时评定是为基本称职（按照公务员管理条例规定，连续两年被评定为基本称职的要予以辞退）。这一机制使得监督员利用监督权寻租的机会显著减少，还没来得及与被监督对象建立关系或者刚刚建立关系就已经调到新的工作区域。同时，被监督对象腐蚀监督员的成本大大提高。例如:被监督对象通过给监督员好处以减少或者停止对其相关违法行为的监督每两个月至少要给监督员一次，一年至少六次，来年还得继续给。这一交流机制运行以来，监督权寻租和被腐蚀的情况显著减少，有效遏制了腐败现象的发生。

用依法、客观、实时、相对完整和精确的数据管理干部。在一定意义上说，用人制度的腐败，是对事业危害最大的腐败之一。要凝聚人心，建设一流的监督队伍，建立数量化、科学化（相对）的干部管理机制是根本。建立数量化、科学化的干部管理机制，就是在确保网格化系统所产生的数据是依法、客观、实时、相对完整和精确的基础上，用数据做为干部任免、评优、奖惩的主要依据之一。

监督员轮岗的图

分队长任免的图

用数据管理监督分队队长（公务员身份）。朝阳区城市管理监督指挥中心有二十多名分队长。分队长的任用方面，监督指挥中心党组在德、廉两个方面群众和党组成员均公认的前提下，以网格化系统自动生成的数据（监督员人均有效上报案件数量为主要内容，基础数据采集等其他工作任务均折合成有效立案数）做为分队长提职的主要依据。在第一批分队长提职的过程中，党组研究了两个方案，一个是按照传统的干部任免方式提出的方案；另一个是按照网格化系统自动生成的数据为依据的方案。两个方案的前四名拟提拔的干部是一致的，第五和第六名不一致，其中按传统方式确定的A干部，待人热情，助人为乐。党组成员对他都比较认可。而用数据为依据确定的B干部，平时少言寡语，比较发“闷”。经过讨论，党组认为，平时话不多，不应该做为干部是否升职的依据，工作绩效的好坏才是最主要。结果，按照数据任免干部成为了党组成员的共识。截止2015年的十年期间，共提拔了七批分队长，都是以数据为依据的，没有产生任何争议。在评定优秀公务员、评选各类先进以及出国考察等方面也都是按照类似方式确定的。因此，在十年的时间里，跑官要官、为了提拔拉关系走后门、请客送礼等腐败现象从未发现过。数据管理干部，形成了风清气正好局面。

建立机关干部数量化考核评价系统。该系统主要包括两个部分:一是机关上帐系统；二是机关考勤系统。上帐系统主要功能是对监督指挥中心及各个科室需要完成的重点工作任务采取上帐的方式加以完成。被上帐者（工作任务的具体承担者）包括:除监督中心主任之外的全体机关干部和分队长以及负责项目开发的住场工程技术人员。上帐主体包括:党组会、常务办公会、主任办公会、中心领导、科务会、各科室负责人。上帐的依据和内容主要包括:区委区政府对网格化的总体要求和具体要求（区委全会、常委会、政府常务办公会、区长办公会等各类相关会提出的要求和部署）、区领导的相关指示批示，区各部门提出的、符合区委区政府总体安排的意见，监督中心的发展规划和年度计划，监督中心各类会议确定的主要工作任务，监督中心领导和科室负责人确定的主要工作。上帐尽量采用扁平化的方式，例如:在推进网格化社会管理与公共服务的初期，制定十大模块3000多个细类标准是一项最主要的艰巨任务，为在短期内高质量地完成此任务，在评价科牵头的基础上机关76名公务员（含分队长）全部参与相关标准的制定，每个人负责一部分标准制定的组织协调工作，通过上帐系统包质包量完成任务；再如:在扩大网格化门前三包责任单位管理的试点推进过程中，新招聘的十多名机关干部每人负责一个街道的试点推进工作，实施上帐管理。由于都是干的同一类工作，可比性强，每一名刚上岗的公务员都不希望落后，大家你追我赶，都又好又快的完成了任务。事后得知，有的年轻干部为了不落后还动员了家属帮忙；又如:农村地区安全生产和人口管理网格化试点工作是一个难度相当大的工作，为了取得突破，安排了八名科长分别负责八个行政村的试点，并采取上帐管理的方式，在短期内取得成功。实践证明，以扁平化的上帐方式完成各项任务，有利于在机关干部中引入竞争机制，有利于锻炼培养干部，有利于发现人才。上帐系统的日常管理由监督中心办公室负责，办公室根据上帐主体的要求与被上帐的责任人共同协商将上帐的具体内容和完成时限输入系统，被上帐人按要求完成任务后通过系统向办公室反馈，办公室安排相关方面进行验收，验收合格后消帐，按时完成任务的满分，超时完成的扣一定分值。办公室负责全程督办。上帐任务完成情况每月在机关公示，年度总结会通报。机关干部提拔时，除了按照正常干部任免程序，还明确规定:拟提拔人在上帐系统和考勤系统的排名都必须进入前三分之一。在公务员评优和评选各类先进时，两个系统是否排名前三分之一做为重要条件，排名后三分之一的没有评优和当先进的资格。数量化考核评价系统的运用，使干部管理进入了一个以数据说话为主的新方式，有效地解决了干部任免奖惩中任人唯亲等腐败问题。

机关干部上帐情况排名图

综合得分是机关干部上帐系统和考勤系统加权平均得分

建立多方相互制约、透明的机关决策制度。该制度在廉政方面主要包括两个部分:一是项目经费管理制度；二是消红灯制度（判例）。项目经费主要是网格化技术支撑系统的软件开发、硬件升级以及数据普查、图层制作等相关经费，仅2013年区财政确定监督中心软件开发预算为1200万元。在项目经费的管理上采取谁负责项目开发的具体牵头工作，谁所在科室负责立项，负责合同的起草和具体执行，负责提请成果验收。财务科、法制科、政工科和业务牵头科室（如评价科、基础数据管理科）从不同角度进行把关（主要是合同的制定和成果的验收），然后提交监督中心常务办公会（组成人员:班子全体成员、各科室负责人、各专业公司项目经理列席，参会总人数20余人，每周一必开）集体讨论通过。由于前面提到的项目开发扁平化模式，所以，按照以上程序项目经费管理也是多责任主体的，领导不插手具体的项目经费使用。这种多责任主体管理、多个科室监督、会议公开透明的决策的管理方式，有效遏制了项目经费使用中的腐败问题。消红灯是网格化系统经常遇到的问题，在监督员上报案件和复查核查以及系统运行过程中出现个别案件发生错误或者产生争议，被考核对象提出申诉，要求撤销相关案件的红灯状态。在处理这类问题时，从三个方面建立工作规范:一是准确掌握红灯产生的原因，例如，案件发生在责任区域的结合部，责任单位相互推诿，那么相关联系街乡的责任人就要协调相关方面现场进行调研协调，直到事实清楚，各方都认可为止；二是每月消红灯由监督中心主任（后由一名监督中心主管领导）牵头，评价科、基础数据管理科、法制科、政工科、办公室、相关公司项目经理、所涉及的相关街乡和职能部门的监督中心机关联系人参加，集体讨论决定，专业公司执行，其他任何人无权消红灯。如果出现未按此程序消红灯的，解除与负责系统保障的专业公司的合同；三是实行判例制度，即:对每次确定的消红灯问题，每一个案例都存档备案，一旦出现本质相同的情况，就按以往的案例结论为准。这三方面的工作规范，有效地保证消红灯的公开、公正、透明，防止了权力寻租和腐蚀权力现象的发生。

二、辅助措施及说明

明确并严格执行纪律是保护“生命线”的重要条件。根据监督分队所承担的任务，明确规定其全体成员不得与街乡、社区村以及区环卫中心、绿化局等部门管辖的作业队伍发生任何联系。对于违反纪律的根据情节严重程度予以程度不同的处罚直至退回劳务派遣单位。一名分队长为了停车问题找社区居委会要求关照，监督中心掌握情况后，对此提出严肃批评并将其调离分队长工作岗位。系统运行初期，在主要领导出差期间，评价科对一起申请消除红灯的案件，在各方讨论的过程中碍于人情面子没有坚持原则，在调查清楚全部事实后，主要领导决定该科长停职检查，有的领导和干部觉得处理过重，希望能够从轻处理。主要领导力排众议坚持处理决定。事实证明，这种没有下不为例的做法，有效地解决了人情对评价结果的影响。

在各监督分队办公用房方面，监督中心负责租房，给分队配备投影仪等办公设备。使分队能够有效地独立运转。

建立监督指挥中心机关干部联系街乡和职能部门的制度是实现扁平化管理，实行重点工作上帐管理的基础。机关干部每人负责联系一个街道或者一个乡，同时，联系两到三个职能部门。凡是需要相关街乡和职能部门完成的任务，一般情况下都有联系人协调落实，这样就有效地提高了机关干部之间工作的可比性，为上帐系统的有效运行创造了条件。

在实施监督分队人员交流制度初期，一部人担心影响案件的及时发现及上报，实践证明交流没有影响案件的正常上报。朝阳区网格案件上报的数量，一直保持在全市八个城区（后来合并成六个）总量的80%以上。

总之，网格化系统是一个以数据说话为核心内容的城市运行系统，虽然它在运行过程中也会产生权力寻租和腐蚀权力的情况。但是，它为有效遏制腐败提供了全新的方式，只要持续改进我们的工作就能够使系统健康运行。