我国低效集体建设用地再开发策略研究

冯莉

[摘要]集体建设用地入市能够为乡村振兴提供优质的产业载体，立足于集体建设用地再开发的具体策略对于促进城市和农村土地一体化和产业升级转型尤为关键。结果表明：集体建设用地普遍存在着低效再开发的状况，呈现出“三低、二高”的特征。其中，再开发能力、容积率和产出能力低，行政办公和生活设施占用比和建筑系数高。研究建议：由“外延式”扩张为“挖内涵”的集体建设用地再开发模式、有效控制集体建设用地和农业内部调整对耕地的占用、建立建设用地标准控制体系、完善集体建设用地使用权再开发管理办法和配套政策工作。

[关键词]集体建设用地;再开发;效益

[中图分类号]F301.2[文献标识码]A

1 引言

我国城市和农村一体化进程快速发展，国有建设用地扩张迅速。我国，尤其是经济快速发展地区的经济增长方式正面临着由“粗放经济”向“集约经济”的重大转变。目前，建设用地，特别是集体建设用地的再开发成为“粗放经济”向“集约经济”转型的关键。2019年《土地管理法》修正案通过，集体经营性建设用地入市成为社会关注的热点。这次新修改的土地管理法破除了集体建设用地进入市场的法律障碍，删除了原来土地管理法第43条——“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定”，并增加规定农村组织建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村组织经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村组织建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。这在本质上是集体建设用地再开发的关键措施。

在发达国家，由于工业化和城镇化的推进，低效建设用地再开发得到充分的重视，并形成了土地资源可持续开发的思维。因而，质量提高取代规模扩大成为发达国家发展的主流。发达国家通过低效建设用地再开发，解决大规模经济结构调整所引发的很多现象。包括城市经济衰退、生态环境恶化、城市景观败落、就业岗位不足、失业人员增加、社会矛盾加剧等。因而，全面盘活了土地资源，引入了全新的产业。对于无序向外蔓延的城市发展模式，新城市主义和城市更新运动通过再开发那些原来被荒废的旧市中心区，并制定了对低效建设用地的再开发的“城市复兴计划”来推动。因而，发达国家在存量建设用地的界定、再开发政策研究、再开发模式等方面都相当成熟。更有甚者会依据不同地区社会经济发展的差异性，制定不同模式的集体建设用地再开发的运行组织形式和内容。相对而言，中国关于集体建设用地再开发的研究略有不足。尽管有关专家学者根据不同地区的实践经验提出集体建设用地再开发的模式。但是对比发达国家的低效建设用地再开发，国内的研究在理论和实践方面，仍无法为集体建设用地再开发提供经验借鉴。对此，本文以广东省为研究基准点，立足于广东省集体建设用地再开发的现状，进一步探讨集体建设用地的再开发方式，为中国一线城市的集体建设用地再开发提供土地政策方面的理论支持。

2 文献综述

对于土地再开发的研究最早起源于古典经济学家对农业地租现象的研究。他们在对高效再开发农业土地的研究中发现在一定面积土地上持续增加再开发时，其产出先持续增加，达到某一点后开始下降，他们同时认为，正是由于在不同土地上再开发生产要素数量的不同，导致了级差地租的产生。在国外实际案例研究方面主要有：Rainer Mulle-Joke（2003）把德国建设用地的提供方式划分为三种类型，即中间购买模式、私人投资以及土地调整三种类型，并且重点分析了城市的土地调整方式给土地经营和开发带来的影响。亦有学者对纽约早期的城市美化运动和旧城更新的方法做了详尽的介绍，指出其主要解决办法就是大规模的城市和农村土地资源置换。其中涉及到土地整治和整理的政策依据、整理的目标和目标、实施组织的具体形式以及利益分配和补偿的方法等，强调了在土地整治和整理过程中区域政府部门与开发商以及公众的沟通的关键性。国内对于土地再开发的研究始于20世纪90年代，隨着城市和农村土地资源再开发矛盾的日益突出，这一现象开始受到关注。正如20世纪以来，陆邵明针对码头工业区潜在价值研究并取得明显成效。之后，大批学者，如：郑沃林等（2019）从目标实现、土地管理和开发效益三方面搭建旧村庄再开发项目绩效评价指标体系，并评价广州市白云汇项目、安华汇项目。焦胜（2003）等学者的“复合开发一模式研究，为从根本上解决滨水城市二次开发的空间方面进行理论探讨。学者重视中心城区的土地再开发与产业结构调整的研究，虽然对集体建设用地再开发的相对不足，但相关的研究仍值得本文参考。

3 集体建设用地再开发对策

3.1 由“外延式”扩张为“挖内涵”的集体建设用地再开发模式

政府部门首先需要严格控制集体建设用地规模，以避免乱建乱占现象;其次，加快低效集体建设用地的再开发，并且要重视产权主体乱建设的现象，以从根源上实行真正的再开发，以避免城市和农村土地资源的隐形浪费;再者把城市和农村当中的土地充分地再开发起来，衔接中办、国办印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地机制改革试点工作的意见》规定。

结合中办、国办印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地机制改革试点工作的意见》的规定，在原有横向再开发集体建设用地的基础上，从地下、地表、地上垂直式地开发再开发集体建设用地，以最大程度的发挥低效集体建设用地的潜力。

3.2 有效控制集体建设用地和农业内部调整对耕地的占用

以土地管理法修正案的“集体建设用地入手”为基准，在盘活集体建设用地的同时，更严格地管理农户乱占乱建等对集体建设用地的占用。此外，相关的政府部门要严格控制农业和非农业之间的结构调整，严禁在村庄规划之外非法占用耕地。

3.3 建立建设用地标准控制体系

政府部门要区分不同用途，制定经济快速发展地区的集体建设用地最低控制标准体系，以规划部门为主导，根据村庄规划的产业转型升级和节约集约用地的要求，提高低效集体建设用地的投资强度、产出率、容积率、科技率等指标要求，严格控制能耗、水耗等指标。土地所有权人，即村集体要严格按照上级部门的最低要求，拟定具体地块的出让条件，通过“三资平台”的公开选商机制，实现低效集体建设用地的再开发。

土地、规划、建设等审批部门要“抓大放小”，按照放权于民等要求，大力精减收件资料，简化审批流程，压缩审批时限，委托基层部门就近集中收件，减少土地使用权人的时间成本。对于重点产业项目，各部门要主动协调，面对面沟通交流，切实避免审批流程冗长、审批渠道不畅而影响低效集体建设用地的再开发。

尊重农村经济组织的所有权人地位及其知情权、监督权，建立土地所有权人和土地使用权人协调机制。相关产业部门要定期向土地所有权人、土地使用权人披露产业企业的相关信息，并且通过群众监督保障低效集体建设用地的高效再开发。因土地使用权人自身原因（如，资金短缺等）导致集体用地低效的，土地管理部门应主动介入，通过提供资金支持或者建议土地所有权人收回土地等措施，实现低效集体建设用地再开发。

3.4 完善集体建设用地使用权再开发管理办法和配套政策工作

机制创新是集体建设用地再开发的政策保障，建立城市和农村统一的权属管理机制和集体建设用地交易市场，完成城市和农村统一的建设用地基准地价编制工作，以同地同权为目标，完善集体建设用地所有权与使用权的占有、使用、利益、处分权能，以“集资房”上市再开发与建设集体土地保障房为试点，逐步取消对低效集体建设用地的再开发产业导入的约束。同时，推动低效集体建设用地的产权聚集的规模化和集约化。引导土地所有权人和土地使用权人按照“自愿自主”的原则，把低效集体建设用地以共同合作、共同开发等多种形式流转出去，依据村庄规划的规定，适度集聚不同类型的产权，并且引入房地产开发企业和大型的产业企业进行再开发。此外，逐步推行集约化宅基地安居模式，完善宅基地审批机制，探索低效集体建设用地有偿收购和退出机制，在法律层面要支持在低效集体建设用地集中建设公寓式产权主体住宅。

村组织建设用地的利益所得该如何分配，目前还没有具体的法律规定。大多数地区为按股份进行分配，其余由村财政统一支出。实际上由股份分红给产权主体的比例一般不超过总收入的50%。利益分配不均，一方面导致产权主体对农村组织建设用地的再开发参与积极性不高，此外村干部担心再开发后变为国有建设用地，害怕利益受损也不愿意主动推进低效建设用地的再开发，需要相关部门合理确定各利益相关者对集体建设用地的利益分配比例，调动各方面的积极性。

4 结语

集体建设用地总量大，产业类型差异大、建筑情况复杂是导致产业类型低端，产业效益低下和产业集聚不明显的关键原因。同时对比村镇工业用地，可以发现集体建设用地具有巨大的再开发潜力，但也存在较大的难度。作为村镇建设用地再开发首要主体——村委和村民对于集体建设用地再开发的意愿度有着明显差异，并受到诸如现行政策、各自利益出发点的不同而表现对集体建设用地的支持、中立或反对的呼声，并成为制约集体建设用地再开发的关键因素。此外，村集体仍未形成有效的决策体系和机制，产权主体和村组织的意见难统一和不清楚该如何引进或者该引进怎么样的产业，甚至会导致一定程度的“反公地悲剧”现象的出现。同时，外部的审批难，没有“接地气”、有效科学的政策，或某些政策准入门槛相对较高等因素，成为制约集体建设用地再开发的关键。

综上所述，集体建设用地再开发的总体方向应该为“引导、让利、放权”。相关的政府部门应该围绕集体建设用地再开发产业升级转型的目标，以政府部门为集体建设用地再开发的主导，积极引导产权主体、村组织和企业进行集体建设用地再开发的积极性，适当地让利于产权主体、村委，支持村主体自发性开展、参与再开发，并提高基层管理的工作积极性，改进行政效率，加强反馈增加政策的灵活性，审批权限适当下沉，推动集体建设用地再开发的进程。

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