构建更加积极的教育救助：社会投资理论的启示

王燊成 刘宝臣

(1 中国人民大学劳动人事学院，北京，100872；2 山东建筑大学法学院，山东济南，250101)

一、引言

教育救助政策是国家对贫困家庭子女接受教育而提供的帮助。《社会救助暂行办法》第三十三条规定：国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助；对在高中教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，以及不能入学接受义务教育的残疾儿童，根据实际情况给予适当教育救助。

改革开放后，随着教育领域市场化改革的推进，教育费用快速上涨，贫困家庭学生面临着日渐严峻的入学难问题，国家开始建立教育救助制度。早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，要改革人民助学金制度，对确有经济困难的学生要予以补助。1989年，《国家教委关于严格控制中小学生流失问题的若干意见》规定，对家庭经济困难的学生免收或减收学费、杂费。不过在市场化改革的初期，国家没有建立起完善的教育救助体系，教育救助覆盖面狭窄，救助水平有限，许多助学工作由一些具有慈善色彩的非营利性社会团体来承担。

1999年，三部门联合下发《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，明确提出建立高校学生助学贷款制度，实现了国家助学贷款从无财政贴息到部分财政贴息的转变。2000年，高校开始建立“绿色通道”制度，对家庭经济困难的新生允许其先办理入学手续，再根据家庭经济状况采取相应的资助措施。2002年，《国家奖学金管理办法》正式出台，提出向品学兼优的家庭经济困难的高校学生提供国家奖学金，并由所在学校减免当年学费。2002年以后，党和国家的社会发展理念出现变化，更加注重“社会公平”。2007年，国家出台《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，提出要建立覆盖普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生的资助政策体系，其涵盖国家奖助学金、国家助学贷款、教育部直属师范大学师范生免费教育等内容。2010年，财政部、教育部下发《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》，高中阶段的教育出现纳入免费教育的趋向。2011年，财政部、教育部颁布《关于建立学前教育资助制度的意见》，要求从2011年秋季学期开始建立学前教育资助政策体系。由此可知，近年来，我国学生资助政策扩展迅速，覆盖到了所有学段、所有公立和私立学校、所有家庭经济困难的学生。根据教育部的数据，2017年全国累计资助学生达到9590.41万人次。[1]我国正由补缺型的教育救助制度向发展型的教育救助制度转型，主要表现为救助项目多元化、救助覆盖全程化、救助对象普遍化、福利水平不断提高以及救助主体多元化。[2]

中国正在经历跨越中等收入陷阱的关键时期，而跨越中等收入陷阱的一个重要基础就在于国家能否提供充足的人力资源供给。当前，中国正面临从劳动力几近无限供给向劳动力短缺转变。此外，随着经济结构的转型升级，技能结构会发生重大改变，劳动力市场对高素质劳动力的需求增加，低素质劳动力面临淘汰。改革开放以来，国家通过普及九年义务教育，培育了大量能识字、会算数、守纪律的劳动力，其为经济高速发展提供了强有力的支撑。但是，这种劳动力供给模式已经无法满足高薪酬、高技能和创新经济的需要。[3]如何挖掘现有人口的人力资源潜力，实现从人口数量红利向人口质量红利的转变，是我们国家面临的重大课题。

青少年是祖国的未来，是国家重要的人力资源储备。某种程度上来讲，为贫困青少年就学提供帮助的教育救助政策实际就是向青少年人力资本投资的政策。尽管近年来我国在教育救助方面做出了重大努力，建立起覆盖学前教育到高等教育阶段的教育资助体系，保证学生不因家庭经济困难而失学，但是，当前我国教育救助制度的政策设计仍然基于传统的救助理念，其内涵没有充分发挥出来。因此，本文尝试借鉴社会政策领域颇具影响力的社会投资理论，反思我国当前教育救助政策中出现的问题，对社会救助朝更加积极化方向发展提出一些思考。

二、社会投资：一种新的社会政策范式

20世纪70年代，石油危机引发的经济危机对福利国家造成巨大压力，社会民主党陷入政治危机，老左派和新右派围绕福利制度进行了大争论。在争论中，安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)提出“第三条道路”，试图在左与右、保守主义与激进主义、社会主义与资本主义之间找到一条中间道路。对于福利改革，他认为，基本原则是在可能的情况下尽量减少直接提供经济资助，而要实施社会投资战略，建设社会投资型国家，如通过教育和培训途径投资人力资本、强调终身教育。[4]但是，社会投资政策范式的正式提出则是在2001年后半年，以埃斯平·安德森为首的研究团队，受邀撰写了一份关于21世纪欧洲新福利体系的报告。在报告中，他们明确指出，福利也是一种社会投资，人力资本理论可以为理解社会支出与消费提供一个良好的理论框架。教育使公民变得更加具有生产性,并且可以推动人们进一步发展。同时，教育与就业紧密联系，不稳定的就业与教育程度不足存在很大的相关性。[5]

作为一种社会政策范式，社会投资旨在回应后工业社会的新社会风险结构，力求在知识经济体系中同时达成“有效促进经济与就业增长”以及“降低收入不平等”。[6]它有四个主要特征：一是在发展取向上，不认为社会政策和经济发展是相互冲突的；二是培育积极的劳动力市场；三是重视人力资本投资，强调教育和培训的作用；四是基于生命历程视角，把政策定位于帮助个体实现生命历程各个阶段的顺利转接。其中，强调教育和培训，把教育和培训作为增强劳动力市场活力、推动经济发展的重要手段，近年来逐渐成为社会投资范式实践中的重要举措。2008年，欧盟出台了政策文件《重建社会议程：21世纪欧洲的机会，入口和团结》(Renewed social agenda：Opportunities,access and solidarity in 21st century Europe)，明确指出重视教育和投资人力资本对确保劳动参与和社会包容以及提高欧盟竞争力的作用，认为需要实施终身学习制以满足人们在生活的不同阶段获得教育机会的需求。

社会投资范式强调教育和培训，意味着需要将更多的财政资金投向教育和培训。但是，仅仅增加在教育和培训领域的投入，并不必然就能实现社会投资的目标，还要看这些资金如何分配与使用。目前关于社会投资的讨论，主要关注宏观政策方向和政策框架，较少讨论具体教育政策的调试问题。究竟什么样的制度设计，才能更有利于社会投资目标的实现？对照社会投资理论的基本理念，我们认为当前教育救助政策在救助对象、救助目标以及救助手段三个方面都有进一步完善的空间。

(一)救助对象：从限于“学生”身份到待开发的人力资源

当前教育救助的一般流程为：学生向学校申请，在经过资格审查后，由政府或其他主体提供相应的救助。这反映了现行教育救助政策的两个突出特征：一是在瞄准政策目标群体时，更注重学生身份，学生身份成为一个筛选的条件；二是实行需求回应式的教育救助，只有在个体向国家申请救助时，国家才会向个体提供帮助，国家缺乏主动发现并提供帮助的动机。在这种政策设计下，几乎所有与教育救助相关的政策都集中在正在接受教育的人口(贫困学生)，忽略了那些已经退出或者根本就没有进入教育系统的人口(非在读的贫困青少年)，即政策忽略了那些不具有学生身份的贫困者，对于贫困人口中那部分年轻低学历的失学者，缺乏帮助他们接受教育或参加技能培训的有效措施(如图1所示)。

图1 教育救助政策对象

从社会投资视角来看，瞄准学生的做法明显缩小了政策对象范围，遗漏了非在读的贫困青少年。而在实际中，该群体教育救助的需求远远没有得到满足。按照教育部的统计，2016年我国学前三年毛入学率达到77.4%，九年义务教育巩固率达到93.4%，高中阶段毛入学率达到87.5%，高等教育毛入学率达到42.7%。[7]该数据反映了我国教育事业发展的成就，但从中也可看出大约6.6%的人口没有完成九年义务教育，12.5%的人口未能接受高中教育。2016年我国高中阶段在读的学生约为3970万人，初中阶段在读的学生约为4357万人，[8]如果以这两个数据来计算，当年就有500多万的适龄青少年没有参与高中的学习。这些人口主要集中在贫困人群中(尤其是农村贫困地区)，部分农村贫困地区学生接受高中阶段教育的比例只有46%。[9]

此外，中国跳出中等收入陷阱的关键在于挖掘自身人力资源潜力，这些潜力不仅仅存在于那些正在就学的人群中，也存在于那些没有进入或者已经从教育系统中退出的人群。根据现实情况，可以纳入教育救助政策范围的人口主要包括城乡未就业以及就业质量差的青年、过早辍学者、社会救助对象(主要是低保对象)中的低学历青年。两类人群尤其值得关注：一类是正在读初中，但有很大可能选择不去读高中的群体；另一类是已经不再上学，但处于低收入、低学历、低技能、就业不稳定(或者失业)的青年人群。后一类人群具有更高的贫困风险，如果缺乏适当的教育，未来很可能陷入贫困；同时，这部分人群又具有人力资源开发的潜力，如果方法得当，会产生相当的人力资源回报。许多国家的社会救助政策都有鼓励青年辍学者重返校园的计划，比如美国TANF计划中的就业项目规定，在学校参加学习可以算作工作行为。国家“十三五”规划中提出，开展劳动者素质提升行动，开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人和残疾人免费接受职业培训的行动。这说明政府已经开始关注这些人群，并尝试从就业政策的角度来为他们提供支持。当前应该考虑的是教育政策与就业政策如何衔接，教育部门与就业部门如何配合，让所有青少年人口的潜力能够得到充分开发。

(二)救助目标：从保障受教育机会到激活人力资本

现行教育救助政策主要是防止贫困对社会成员教育机会的剥夺，政策目标被设定为满足基本的“教育需求”，而不是提升“能力”、开发“潜力”。比如2007年颁布的《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》对学生资助政策体系的目标表述是“从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题”。此外，当前教育救助政策主要关注的是经济贫困对受教育机会的直接剥夺，对于其他的诸如学习困难、学习意愿不强等问题，较少给予关注。总体上来看，当前教育救助政策是一种“消极”的保护、一种救济导向。

这种目标的设置，一方面主要是因为以静态和单维的方式定义贫困。现行的教育救助政策针对的是贫困人口的教育问题，而不是教育贫困(不足)问题；针对的是现时已经存在的贫困，而不是将要或者可能发生的贫困风险。另一方面，其主要针对贫困家庭的教育问题开展救助，而没有把教育作为一种救助手段和贫困治理的工具，忽略了教育对反贫和缓贫所起的作用。换句话说，政策逻辑主要着重于救济和济贫，而不是帮助贫困人口脱离贫困。就个体而言，教育救助是满足目前的教育需求而不是增强终生的发展能力；就国家而言，教育救助是承担救助责任而不是开发人力资源，在实践中，政府的职责就是要“补短板、控底线”，以完成义务教育阶段的控辍保学为核心目标。在这种逻辑下，教育救助政策实施的目标就是不让学生因为家庭经济困难而失学，防止贫困对孩子入学机会的直接剥夺，而对学生在学习中得到什么，并没有给予足够的关注。

而社会投资强调的是从整个生命周期来设计和实施社会政策，把对早期人生阶段的投资作为个体人力资本积累的重要手段，作为应对未来人生各种风险的重要基础。从社会投资的视角出发，社会救助政策的目标定位，应该从满足个体和家庭的基本生活需求，转向帮助个人和家庭顺利实现生命过程的转接。此外，从公民教育的角度出发，以人为目的、培育现代公民人格的教育是真正与彻底实现中国教育现代化的逻辑需要,也是当前中国社会主义民主政治及和谐社会建设的现实需要。因此，实现不让一个孩子因为家庭经济困难而失学，只是完成了一个低层次的目标。更高层次的目标应该是追求教育质量，以人为主体，激活人力资本，让每一个孩子的潜力在教育中都能充分发挥出来。因此，教育救助不应该仅满足于维持受教育的机会，而应该保证一定的教育质量，让处于贫困状态的社会成员接受必要的知识和技术训练，改善知识存量和技术水平，提高社会生存能力和就业能力，进而达到增加收入、摆脱贫困的目的。教育救助应该追求的是“救助-教育-发展-脱贫”的政策过程，教育救助政策不能止于教育。

(三)救助手段：从单纯经济资助到经济与服务支持并举

在政策手段上，现有的教育救助政策主要还是通过经济手段来保证贫困家庭子女的基础教育和高等教育，基本上都超不出奖学金、助学金、学费减免、助学贷款、勤工俭学等经济资助形式。[10]近年来，我国学生资助政策迅速扩展，覆盖到了所有学段、所有公立和私立学校、所有家庭经济困难学生。从2006年到2016年，我国各类学生资助政策资助的人数，从2663.99万人次增长到9126.14万人次，资助金额从195.47亿元增长到1688.76亿元(图2)。

相较于经济资助的蓬勃发展，现有教育救助政策为贫困家庭子女提供的教育服务却寥寥无几。这与我国社会救助政策面临的情况是一致的，整个社会救助政策体系都存在“重视经济援助，轻视社会救助服务”的情况。[11]虽然，经济资助能够在短时间内实现在读的学生不因为家庭经济困难而失学的政策目标，但是其前提是将政策对象局限于在读学生群体。此外，即使接受了经济资助，贫困家庭子女的教育状况仍然存在弱势。研究表明，家庭贫困对儿童受教育机会的剥夺，不仅仅表现为上不起学，贫困的生活状态还会影响孩子的学习习惯、学习成绩、学习态度和教育期望等。贫困家庭孩子选择放弃学业，经济因素仅是一方面原因，而在学习质量不高和学习成绩差的情况下，贫困家庭会产生教育选择的自我淘汰。仅提供经济资助的教育救助政策，对打破“贫困-学习差-学历低-就业难-贫困”这种贫困循环所起到的作用有限。

资料来源：数据根据教育部全国学生资助管理中心公布的《中国学生资助发展报告》整理得到，未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的数据。2006—2012年数据来源于《中国教育报》，2013年11月13日第004版；2013年数据来源于《中国青年报》，2014年8月27日第006版；2014年数据来源于《中国教育报》，2015年8月19日第003版；2015—2016年数据来源于《人民日报》，2017年3月1日第014版。

图22006—2016年全国学生资助金额及资助学生人数

因此，在社会投资的视角下，除了经济资助，教育救助政策还应积极探索提供与教育相关的支持性社会服务。如美国的TRIO项目，通过向处境不利的学生提供服务，帮助他们为接受高等教育做好准备，并最终使其能够进入高等院校；[12]英国的“教育福利服务”(education welfare service)，主要针对学生辍学问题开展个人社会工作。[13]具体而言，支持性教育服务需要解决好四个方面的问题。一是服务对象。除了贫困家庭的孩子，其他存在学习困难和学习障碍的孩子也应该被纳入服务范围，尤其是丧失学习兴趣和学习信心，处于失学边缘的青少年。二是服务内容。教育服务不应局限于学习成绩，还应关注孩子的个性发展、心理健康、以及社会适应等方面。三是服务周期。教育系统应该是一个开放的系统，不应因社会成员一时脱离教育系统就拒绝其再次进入，良好的政策应该要为更多青少年提供再次设计人生的机会。教育救助政策应有更广阔的政策视野，不应该只针对就学人口，还应该针对那些虽然已经脱离了教育体系，但仍然有可能返回的人群，把更多的适龄人口(满足一定条件的人口)纳入教育体系。四是服务提供者。向在教育中处境不利的孩子提供支持性服务，此举应该由政府和学校合作完成，此外，由于一些教育服务可能涉及专业知识，还应该有相关领域的专家和专门社会组织的参与，政府购买社会服务的做法也是一个值得尝试的途径。

三、总结与思考

一直以来，教育救助在提高教育水平、促进教育公平、增加人民福利以及促进社会经济发展等方面发挥着重要作用。尤其是党的十八大以后，党中央、国务院更加重视教育公平，学生资助取得显著成效，我国已经建立起覆盖学前教育至研究生教育的国家学生资助政策体系，实现了救助政策对家庭经济困难学生的全覆盖，教育公平迈出了重大步伐。但是，在社会投资范式的视角下，当前教育救助政策体现出来的积极性仍然不足，在政策目标、政策对象以及政策手段上还有待进一步改进与优化。

表1当前教育救助政策与社会投资取向下的教育救助政策比较

基于上文分析，当前教育救助政策与社会投资型教育救助政策的理念差异如表1所示。在政策目标上，当前教育救助从保障公民的受教育权利出发，目标在于保障个体的基本教育需求，在政策设计中需要考虑的是确定一个适用于整个社会的“救助标准”，或者说要确定一个社会中社会成员所要接受的基本教育水平，这个标准(水平)通常不会太高。但是对于社会投资型教育救助而言，教育救助政策目标则是要最大限度地激活人力资本，理论上要实现每一个社会成员所能达到的最高水平，它要求政策做出一些更加“个性化”的安排。在政策对象上，当前教育救助的对象是具有“学生”身份的求学者，迫于家庭与个人原因，他们的教育需求无法得到满足，因此需要国家来提供帮助。政府和公民之间是一种简单的“施助与求助”的关系，政府多以“解决困难”“满足需求”“保障权利”等词汇来表达提供教育救助的动机和意图。但是对于社会投资型教育救助来说，政策对象被看作是有待开发的人力资源，是国家经济和社会建设所需要的潜在劳动力。政府和公民之间不再只是“施助与求助”的关系，还是一种合作的关系，二者合作开发公民个体的知识和能力，为劳动力市场提供更多高素质的劳动力，促进经济和社会发展，并同时改善个体的生活状况。在政策手段上，当前教育救助主要通过费用减免、奖励资助等经济手段资助政策对象，教育救助方面的支出更多是被看作一种负担，政府往往处于相对被动、消极的状态。但是对于社会投资型教育救助而言，政策手段不仅包括经济手段，而且还包括形式多样、个性化、制度化、常态化的服务支持手段，教育救助方面的支出更多的是一种投资，政府往往处于积极、主动的状态。

因此，如果将社会投资的政策理念引入到教育救助中，那么在政策目标上，现行的教育救助政策应该实现从保障受教育机会到提高学习质量到开发人力资源的转变，以及从“认为无”且不期待经济回报到“相信有”且期待经济回报的转变。在政策对象上，现行的教育救助政策应该实现从具有“学生”身份的福利需求者到待开发的人力资源的转变，即将政策对象从单纯的救助对象转变为合作伙伴。在政策手段上，现行的教育救助政策需要从完全的经济资助向经济与服务双重支持的方向转变，即将教育救助视为一种投资，而不是一种负担。

本文讨论的这些由教育救助引发的话题，有些或许已经超出了“教育救助”的范畴，但只要是现实中存在的问题，就有必要从政策的角度来寻求解决方案。社会政策本应该关注问题的解决和社会目标的实现，而不是囿于单个的政策框框。人人接受公平而有质量的教育，既是实现社会公平的重要基础，也是挖掘我国人力资源潜力的必要手段，它需要实实在在的政策行动，不能仅仅停留在口号上。当然，政府的行动会受到可动用资源的约束，应在自身能力和可能目标之间求得平衡，通过对教育救助政策逐步调整和不断完善，使其在经济和社会发展中发挥更加积极的作用。