新疆小型水库安全管理存在的问题与对策

吴德斌

（新疆维吾尔自治区吉木萨尔县二工镇水管所，新疆 吉木萨尔 831700）

1 新疆小水库安全管理现状

新疆地处欧亚大陆腹地，气候比较干旱，灌溉水源对当地的农业生产具有非常重要的作用，鉴于水库对灌溉农业发展的重要价值，新疆地区一直十分重视水库建设，截止2018年底，新疆共修建小型水库工程451座，总库容7.9亿m3。这些水库在当地的防洪、灌溉、供水以及生态保护等方面均发挥出重要作用。由于这些小水库中的大部分均兴建于20世纪50～70年代，不仅建成运行时间较长，同时受制于当时的经济和技术条件，工程的设计和建设标准往往偏低。此外，由于后期的工程运行管理比较滞后，造成部分水库年久失修、病险情况比较严重，给当地小型水库的安全管理带来诸多问题。近年来，得益于国家和自治区对水利建设的重视，不断投入巨资进行小水库除险加固工程改造，大部分小水库的病险问题得到有效解决。但是，如不能加强小水库安全管理领域的资金、技术、人力和制度供给，改变重建设、轻管理的思想，积极探索小水库的良性运行机制，不久之后，小水库的病险问题必将卷土重来，给下游群众的生命财产安全造成潜在威胁，同时也不利于水库功能的有效发挥。

2 新疆小水库安全管理问题的原因分析

2.1 水库的主体管理责任不明晰

新疆的小水库主要建成于20世纪50～70年代，多以政府出资、农民出力的方式进行建设。受当时政治经济体制的影响，这些小水库建成之后，往往不经过任何手续就交给基层政府和农村管理，导致政府、村委会和农民都认为自己是小水库管理的主体，同时在管理职责方面又没有明确的界定。这种情况必然导致两个结果：一是水库存在效益时各个主体争抢管理权，而没有效益时又一推了之，最终成为基层政府的包袱；二是当小水库运行中出现安全事故时没有人员和部门承担责任，无法问责[1]。

2.2 水库的管理队伍不稳定

由于新疆的小水库往往位于比较偏远的地区，工作环境差，条件比较艰苦，因此管理人员队伍不稳定，普遍存在招人难、留不住，人员更替较快的问题。同时，年轻、素质高的管理人才往往不愿意在小水库工作，因此现有的管理人员年龄偏大且综合素质不高，对新型管理理念和技术的接受度低，难以满足水库现代化管理的实际需求[2]。

2.3 小水库管理领域的财政经费投入偏低

由于新疆的小水库建成年代比较久远，经过几十年的运行，大坝、引水渠、溢洪道等主要水工建筑物老化严重，进而加剧了安全管理的难度。近年来，国家和自治区投入大量资金进行病险水库除险加固，上述情况得到有效改善。但是，由于新疆小水库数量众多且病险程度不一，除险加固工程建设远未结束。另一方面，及时进行过除险加固的小水库，如果得不到有效的维护管理，仍旧会发生病险问题[3]。当前，国家和自治区的资金主要投向水利工程建设领域，对后期的维护管理重视不足。但是，水库的日常维护需要大量的资金投入，在政府财政资金投入不足的情况下，仅依靠自收自支，显然难以满足水库的日常维护需求。

2.4 缺乏完善的日常安全应急工作准备

水库事故不同于其他事故，发生的概率较低，部分小水库工作人员从业几十年，也没有遇到过重大事故。因此，管理人员在安全工作方面重视不足。由于小水库技术力量和资金不足，部分小水库尚未建立起科学、完善的应急预案，或者有相应的应急预案编制，却没有有效宣传和培训，相关人员对预案的内容和实施不熟悉。受上述两方面原因的综合影响，导致小水库在面临突发事件时往往不能进行及时和有效的处置。

3 新疆小水库安全管理的优化策略

3.1 建立和完善小水库管理机制

要提高新疆小水库安全管理水平，避免重特大事故的发生，首先需要构建和理顺小水库管理机制，具体而言，应该做好以下几方面的工作：

第一，要明确小水库的管理主体。针对村集体管理的小水库，要将其管理权限收归乡镇政府或县级政府，明确政府在小水库管理中的主体地位。根据公共危机管理理论，水库是具有一定危险性的大型水利设施，虽然在正常运行时可以产生巨大的经济、社会和生态效益，但一旦发生事故，将直接威胁到下游群众的生命财产安全，因此必须要将小水库纳入公共管理范畴，明确各级政府在小水库管理领域的职责[4]。

第二，签订小水库安全管理责任书，保证权责落实到人。针对新疆小型水库管理比较随意，权责落实不到位的问题，建议参照大中型水库的管理模式，根据不同的岗位职责与小型水库的具体管理人员签订安全管理责任书，确保管理责任落实到人，并对违规人员依照相关制度追究责任并进行相应的处罚。

第三，基于镇级三防建设，提高小水库安全管理水平。鉴于防汛、防旱、防风等三防工作的重要性，新疆已经建立起完善的市县级三防指挥部门，但是乡（镇）级三防体系尚未建立和完善。因此，今后几年要着力进行乡镇级三防体系建设，并与市（县）级三防部门建立联动机制，做到信息共享，共同做好防汛工作，为小水库安全管理提供保障。

3.2 构建起高素质的小水库管理队伍

小水库的工作人员不仅是小水库管理机制和相关制度的执行者，同时也是这些机制和制度的约束者，提高小水库管理队伍的素质，对保证上述机制和制度的落实，提高小水库的安全管理水平具有重要意义，建议做好以下几方面的工作：

第一，要做好小水库管理人员的培训工作，通过培训提高相关人员的政治思想素养和业务素质，提高对小水库安全管理工作重要性的思想认知，克服麻痹大意、心存侥幸的错误思想，通过扎实有效的基础性工作，提高小水库的管理水平。

第二，采取有效措施，改善小水库管理人员的工作和生活条件。新疆的小水库大多处于偏远地区，工作环境和条件较差。因此，各级政府和水库管理部门要加大投入，通过提高小水库工作人员的工资待遇、改善小水库交通条件、增加娱乐设施、制定轮休和带薪休假制度等方式，解除小水库工作人员的后顾之忧，使他们能够安心工作。

第三，对于小水库管理部门的缺编人员要及时补充。由于新疆小水库的工作人员年龄整体偏大，每年都有人员退休，因此应该尽早通过招聘等形式增加工作人员。

3.3 加大小水库安全管理领域的财政投入

第一，要提高水利财政投入水平。目前，全疆安排的小水库维修财政经费极为有限。因此，必须要提高财政资金投入水平，而水务局需要对小水库的维护事项做好统计、分类和讨论，为加大财政投入和资金的合理分配提供依据。

第二，要建立灵活的财政支持模式。目前，新疆在水利财政资金投入方面采取的是预算资金划定模式，当实际投入达到这一界限，即使预警级别较高，也仅能安排到下一年。因此，建议水务局成立专门评估部门，对小水库维修管理项目进行等级评定，对于严重和特别严重级别的项目，可以不受预算红线限制，当年拨付维护资金。

第三，采取有效措施吸引社会资金投入。小水库的维护管理需要大量的资金投入，但是新疆的经济发展水平在全国来看并不高，财政收支也一直处于紧张状态，仅依靠财政投入解决小水库安全管理资金投入显然是不现实的。因此，可以借鉴加拿大卡尔加里市的做法，通过市场化运营等多种方式和手段，吸引社会和企业投资，减轻政府的财政负担[5]。

3.4 建立健全小水库应急管理制度

小水库的安全管理工作不仅关系到效益的发挥，还关乎下游群众的生命财产安全，而水库安全问题具有胁迫性和压迫性，一旦发生，留给决策者的时间极为有限。因此，只有建立健全小水库应急管理制度，在面对突发状况时能够轻松应对。基于此，建议做好以下几方面的工作：

第一，要明确小水库的应急管理职责。应该基于基层政府的应急管理体系，确定辖区内小水库的应急管理直接责任人，将应急工作职责落实到位。各个小水库必须要成立应急工作组，明确小组成员在发生紧急情况时的责任，确保各种应急工作事务能够真正落实到人。

第二，要做好应急物资的准备工作。小水库的管理者要做好平时的防汛工作，对水库的基本情况和参数要熟记于心，以便在遭遇突发情况时能够做出正确决策。要做好防汛物料的储备工作，要登记造册、专人保管、严禁挪用。

第三，建立健全应急管理预案。小水库应急管理工作不仅关系到水库效益的发挥，更关乎下游群众的生命财产安全，必须要提前准备。因此，各个小水库必须要根据本身的实际状况，制定出科学、合理、操作性强的应急预案。应急预案的编制主要应该涵盖以下内容：水库水位出现异常时，要有既定的措施和实施流程；当库区遭遇山洪和暴雨袭击时，要有科学、完善的检查汇报制度；要建立防汛抢险队伍，在发生险情时能够迅速到位，投入抢险工作；要有非常情况下的实施措施，特别是通讯中断时的联络措施。

4 结语

水库属于大型公共设施，可以在防洪、灌溉和供水方面发挥重要的作用。新疆的小型水库数量多，建设标准低，安全系数低，管理制度缺失情况比较严重，做好小水库安全管理工作就成为水利设施建设管理领域的重要问题。因此，本文的研究结论可以从理论和实践方面对新疆小水库安全管理工作的顺利进行提供一定的借鉴和指导。当然，小水库安全管理问题多为历史遗留问题，要解决这些问题，要重点做好管理体制和制度建设，加大财政投入，提高人员素质，探索小水库的良性运行机制。只有这样，才能保证新疆的小水库安全运行，充分发挥其应有的功能，造福于社会和人民。