船舶污染防治海事监管法律法规存在问题及建议

高 宁

近年来，船舶污染防治海事监管法律法规体系不断完善，形成了涵盖防、治、赔三个环节的较为完善的框架体系。在法律层面，船舶污染防治法律依据主要是《海洋环境保护法》《大气污染防治法》。在法律层级之下，防的环节主要以《防治船舶污染海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》——《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》《防治船舶污染内河水域环境管理规定》——规范性文件为支撑的法律法规体系；治的环节主要以《防治船舶污染海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》——《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》——规范性文件为支撑的法律法规体系；赔的环节主要以《海洋环境保护法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国行政强制法》——《防治船舶污染海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》——《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》——规范性文件为支撑的法律法规体系。

虽然法律法规体系在不断完善，但在实践中尚存在一些不足，本文从防、治、赔三个方面进行分析，并提出相关建议。

一、防的方面

1.国际公约履约方面

船舶污染防治不仅要执行国内法律法规，还要及时有效地履行我国加入的生效的国际公约。目前，公约履约国内转化的途径单一，主要以部海事局下发通知的方式进行，其优点是省去立法程序，直接以文件形式规定国际公约的国内适用，极大地缩短了公约转化为国内法的时间。但由于没有经过严密的立法程序，通知作为规范性文件效力层级较低，执行力得不到普遍认可。表现为以下三方面：一是实践中现行通知或规范并不能对公约修正案形成全部覆盖。二是根据2019年1月1日实施的《交通运输部行政规范性文件制定和管理办法》规定，规范性文件有效期一般不超过5年，期限届满自行失效，但期限届满前可以延长有效期并重新公布，延长期限原则上不得超过5年。目前部海事局公布的现行有效船舶污染防治规范性文件中，有很多已经超过10年甚至长达20年且尚在有效文件范围。三是根据国际公约法律定位，我国将国际公约转化为国内法的做法是采用国际公约的法律效力高于本国立法的法律的适用办法，目前长期靠规范性文件方式进行履约显然不当。

因此，应探索建立国际公约转化为国内法的有效机制，既要体现时效性，又要解决效力性，做到及时、全面、有效履约，建议对规范性文件进一步清理，将长期适用的建议修订纳入行政法规或规章。

2.转变政府职能方面

近年来，海事管理机构落实国家“放管服”要求，深入推进行政审批制度改革，取消和下放了一些事权，实施无纸化申报、并联办理等多种便民举措，得到了相对人的认可。但在实践中，在简政放权、便民利民措施上还有需要完善的地方，如：（1）存在重复报告的问题。对船舶污染物排放和接收、船舶油料供受作业报告存在需要双方报告的规定。（2）存在多余报备的问题。随着船舶污染物接收、处置、转运联单制度的实施，船舶污染物接收和处理情况月度备案管理逐渐失去意义。（3）存在机制不畅的问题。对港口、码头污染应急能力的检查，其审批、验收权在港航管理机构，且没有明确的法律规范要求和强制性标准，赋予海事机构检查职责实无必要。（4）存在意义不大的签注业务，如船舶文书（航海日志、轮机日志、垃圾记录簿、油类记录簿、货物记录簿等）签注事项等。

因此，建议对法律法规和规范性文件进行评估，借鉴政务办理证明事项告知和承诺制经验，进一步简政放权、便民利民，做到能够通过系统或其他途径获取的不用备案、报告，能够行业自律的、通过规范要求企业落实的不予行政干预。

3.船舶污染应急处置能力不足方面

船舶污染应急处置能力，主要包括国家应急能力建设和社会清污力量。根据《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五条、第八条规定，地方人民政府应当按照防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，建立专业应急队伍和应急设备库，配备专用的设施、设备和器材。但实践中往往落实不到位，对港口、码头污染物接收设施、配备器材缺乏硬性规定和强制标准，导致港口、码头对污染物接收设施、器材建设、配备动能不足、标准不高，甚至采取变通措施应对检查。社会清污力量资源整合度不够，专业化、现代化程度不高，资金投入不足，无法满足船舶污染事故应急处置实际需求。

因此，建议加强法律法规之间的衔接和落实，探索将船舶污染应急能力规划纳入应急管理部管理，切实增强国家应急能力建设，同时通过地方立法推进地方应急能力建设，采取有利政策鼓励和支持社会清污力量发展，促进资源整合和互联互防，提升船舶污染应急处置能力。

4.相关行业标准配套完善方面

《防治船舶污染海洋环境管理条例》对船舶污染防治法律制度进行了全面完善，但其作为一部专门性行政法规，一些重要方面的规定只是基础的、概括的、原则性的，要真正落实需要配套法规和相关标准的及时制定与推行。我国目前防治船舶污染的一些标准需要修订，一些标准需要上升为强制规范，特别是要遵守交通运输部《交通运输标准化管理办法》中关于行业标准的规划、制定和实施等相关规定。

因此，建议相关部门加强海事技术标准体系的规划，及时制定和推行相关国家标准和行业标准，为各项监管措施落地提供支持和保障。

二、治的方面

1.应急防备制度方面

在《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》中明确了应急处置和应急防备的相关概念，对于应急处置在第五章进行了专门规定，但对于应急防备的适用情形及操作程序、海事机构职能定位没有进行明确规定，造成实践中缩手缩脚和大胆冒进同时存在，如对船舶是否存在发生污染事故可能判断的标准、应急防备适用程序、防污力量调配、应急防备结束等问题存在不同认识和做法，大大削弱了应急防备机制效力的发挥，损害了海事机构公信力，同时也为后续防污费用的求偿留下隐患。

因此，建议在《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》中对应急防备的基本原则、要求、程序、法律属性等予以明确，使其更具操作性，为海事机构依法履行职责提供支持。

2.海事强制清污方面

对海事强制清污，在《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》中没有规定，在《海洋环境保护法》第七十一条和《行政强制法》第五十条和五十二条仅有原则性规定，对其实施条件、程序、清污单位选择、清污费用性质、标准及索赔主体等问题均没有明确规定，导致海事机构往往不敢或不愿采取强制清污，或不得不以“犹抱琵琶半遮面”的方式实施，在实践中产生诸多不良反应。海事强制清污代履行，作为清除船舶污染的最后保障手段，对于海事机构履行法定职责、减少海洋污染具有重要意义。

因此，建议在《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》中制定海事行政强制清污专门规定，在严格依法行政、保护海洋环境的同时，也维护好污染方、清污方利益，通过制度落实成效。

3.船舶污染清除协议方面

船舶污染清除协议，是一种行政介入的特殊的民事合同。通过对协议双方权利义务的约定，强化船舶经营人落实防治船舶污染主体责任，提升船舶污染应急处置能力，也为壮大社会清污力量提供制度保障。但实践中，存在船舶经营人认定范围有限、清污单位责任能力参差不齐等问题，做法也千差万别，大大削弱了制度效力的发挥。作为一种行政强制规定，既要体现船舶经营人签订污染清除协议付出代价取得的对价，又要激励协议签订单位加强专业队伍建设和设施、器材配备，提升其应急处置能力。

因此，建议对船舶污染清除协议制度进行重新架构，以实现其设立的根本宗旨。

三、赔的方面

1.强制清防污费用的法律属性方面

船舶发生污染事故后，污染方自行或依据清污协议与清污方签订清污协议，自行组织产生的清防污费用属于民事主体之间的约定，为民事责任当无异议。《1992年国际油污损害民事责任公约》及/或《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》均为民事责任公约，其强调“任何人”采取“任何合理措施”（不论强制清污、应急反应还是协议清污），产生的清防污费用都在船舶污染损害民事赔偿责任范围之内。然而依据国内法律法规体系，对海事机构强制清污在实践中有不同认识，审判中也有不同判决，主要存在以下观点：一是民事责任，依据民事诉讼程序主张；二是行政强制执行费用，为行政责任，只能申请法院强制执行。

不同的观点，立法依据各不相同，实现程序也不一致，为海事机构强制清污带来困惑和风险。因此，建议对海事机构强制清污费用法律属性予以明确。

2.强制清防污费用主张的主体方面

通过对法院近年诉讼情况分析，对于清防污费用的主张主体，主要有以下几种观点：一是清防污费用清污方可以直接向污染方主张权利；二是只能由行政机关依据民事诉讼程序主张；三是依据《行政强制法》规定，只能由行政机关申请法院强制执行。主张主体的不确定性带来了清防污费用求偿的风险性，大大降低了清污方参与海事强制清污的意愿，也为海事强制清污工作带来了困难。

因此，建议通过立法对海事强制清防污费用的主张主体予以明确，并与《海商法》等民商事法律做好衔接，使得无论海事机构还是清污方、污染方都有法可依，对如何依法维权及对自己行为的法律后果有清晰界定。

3.强制清防污费用的标准方面

通过对法院近年诉讼情况分析可知，对于清防污费用标准法院认定中存在较大差异，且不同标准之间差异较大，主要有以下几种做法：一是按照清污方主张予以判决；二是基本认定以公估公司公估费用作为标准；三是以清污方主张且在地方物价部门予以备案的，可以作为标准执行；四是由法官根据市场询价依据公平原则予以判断。标准过高，清污方漫天要价，会损害污染方合法利益；标准过低，清污方无利可图，会导致参与污染清除积极性降低。同时，不同案件的不同判决，会使清污方无所适从。

因此，建议相关部门结合当地经济发展和清防污力量实际，以行业协会或者价格公示备案方式，或者约定使用油污损害赔偿基金标准等模式，确立清防污费用标准，实现清污主体、污染船舶利益双赢。

4.强制清防污费用的承担主体及连带责任方面

实践中法院曾经判决各异：一是依据《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第3.1条、《1992年国际油污损害民事责任公约》第3.1条、《侵权责任法》第六十五条、《海洋环境保护法》第八十九条等相关规定，漏油方承担责任（谁漏油谁负责），非漏油方不承担责任；二是依据《海商法》169条规定“船舶发生碰撞，碰撞的船舶互有过失的，各船按照过失程度的比例负赔偿责任”，按照各方碰撞责任比例的原则承担，不承担连带责任；三是《民法通则》第一百三十条“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任”和最高院关于船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定〔法释（2011）14号〕，各方按照碰撞责任比例的原则承担，对外承担连带责任。

为确定清防污费用承担主体，建议借《海商法》修订契机，在设立“船舶油污损害赔偿”专章时予以明确。

5.强制清防污费用优先受偿方面

《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十五条规定：“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。”但有关债权登记与受偿顺序，《海事诉讼特别程序法》第118条规定由海事法院依照《海商法》以及“其他有关法律规定的受偿顺序”，并不包括行政法规，而《海商法》以及其他有关法律规定中并不包含对清防污费用优先受偿的规定。在《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第十八条还特别规定：船舶取得有效的油污损害民事责任保险或者具有相应财务保证的，油污受损害人主张船舶优先权的，人民法院不予支持。因此，清防污费用也不可能通过行使船舶优先权的方式实现优先受偿。尽管《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十五条规定强制清防污费用优先受偿，但在司法实践中无法落实，这给海事行政机关实施行政应急强制清污带来了极大风险。

因此，建议修订《海洋环境保护法》或《海商法》，为海事机构组织的强制清防污费用优先受偿提供法律依据。