内河船舶非法参与海上运输查处法律实践问题分析

韩丙正

一、内河船舶非法从事海上运输的现状及危害

内河船是根据《中华人民共和国内河船舶建造规范》《内河船舶法定检验技术规则》等规范和规则建造的，其结构强度、稳性、救生、通信等达不到海上航行要求[1]。近年来，部分砂石经营者无视法律法规，使用内河船舶参与海上砂石运输，各级海事执法机构也维持对此类违法行为打击的高压态势。以青岛为例，2018年，海事机构查处了“苏连云港货××”轮等内河运输船舶16艘次，青岛港公安因“无证驾驶机动船舶”对6名船员进行了行政拘留。但在利益的驱使下，此类违法行为仍时有发生。

相比海船，内河船设计上对稳性的要求比海船低出很多，非法入海危险性不言而喻，面对动辄几米高的大浪，极易发生船毁人亡的群死群伤事故。例如2019年1月21日，江苏淮安籍内河干货船“苏兴隆货××”轮装载约3 500吨土夹石在黄海中部海域翻扣，船上共7人，其中3人被救起，2人死亡，2人失踪，构成较大等级海上交通事故。据交通运输部海事局通报，2018年共发生此类事故50余件，沉船20余艘，死亡失踪100余人。

二、查处内河船舶非法从事海上运输法律难题

（一）执法规范难题

1.船舶难控制

海事部门没有对人身采取强制措施的权力，导致船员消极抵抗、船东拒不配合现象普遍存在，海事管理机构难以对船舶实施有效控制。

2.强制难实施

虽然《行政强制法》《安全生产法》等赋予了海事机构行政强制权，但受限于强制力量、强制经费、扣押场所等条件，现实中行政强制难以按照正常程序开展。

3.边界难理清

整治内河船非法参与海上运输牵扯到海事、交通、渔业、港航、公安、环保等多个单位，各单位之间既存在职责交叉，又存在监管真空。

（二）行政处罚难题

1.当事人难确定

很多参与海上运输的内河船舶所有权关系复杂，有的船体上无船名、船籍港等标志，涉案船员也不愿提供船舶、船员等相关证书，让执法人员无从下手。

2.调查难取证

由于违法船舶船况差，违法行为多，情节严重，船舶所有人多拒不露面，如发生事故，当事人员可能遇险或者逃逸，给调查取证工作带来诸多困难。

3.文书难送达

同上，此类违法行为当事人一般在外地，在当事人拒不配合的情况下，执法文书一般只能通过邮寄或者公告送达，给办案带来诸多不利。

（三）法律适用难题

1.行为难定性

此类船舶一般牵扯多个违法行为，一方面需要通过调查把所有违法行为都找到；另一方面还需要甄别两种违法行为是否违反“一事不再罚”原则，比如船上人员均不持证的情形，是否要对配员不足和未持证人员上船服务均进行处罚，给执法人员带来困惑。

2.法规难选择

海事管理机构发布的法规较多，不同法规之间存在竞合现象，例如对招用未持证船员上船服务案件，《中华人民共和国船员条例》和《海上海事行政处罚规定》均作出了规定，但二者对处罚对象的规定不尽相同。

3.做法难统一

由于上述问题的存在，不同的海事管理机构在面临同一类违法行为时，可能做出不同的处罚决定。

（四）后续处置难题

1.违法难整改

《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。内河船不具备海上航行的条件，处罚结束后船舶无法自行驶回内河水域，再加上有的是“三无”船舶，如何妥善处置成为难题。2.处罚难执行

很多内河船舶采取挂靠经营的方式，被挂靠公司“挂而不管”，任由实际的船舶所有人从事非法运输，以上文“苏兴隆货××”轮为例，该船实际为自然人黄某所有，船舶登记证书上所有人、经营人为淮安市某公司，该公司以自己未实际经营该船舶为由拒不接受处罚，黄某在出事后也已不见踪迹。

3.案件难移交

海事机构的监管水域划分和公安、边防等部门的行政划分不一致。以青岛为例，青岛管辖水域的涉嫌犯罪的案件需要移交到石岛的边防海警部门。另外，海事行政处罚调查取证和公安机关调查取证的侧重点、标准等不尽统一，给案件移交带来了层层困难。

三、查处内河船舶非法从事海上运输法律实践建议

（一）规范执法与灵活操作相统一，提高现场执法效率

1.严格执法程序，及时固定证据

根据《海事行政检查规定》等要求对涉嫌违法船舶的检查按照文件规定的程序进行，并按照《海事行政执法全过程记录管理办法》要求开展记录，对发现的违法行为，在现场及时通过录像拍照、询问笔录、现场勘验笔录等固定证据。

2.创新调查方式，提高执法效率

充分利用信息化、科技化手段，提高执法文书制作和证据采集的便捷性，对违法行为确凿的案件，在证据搜集上可不必苛刻面面俱到，因当事人拒不配合无法取到直接证据（例如营业执照、身份证明等）的，可以通过间接证据或者到工商、公安等机关查询予以证明。应研究建立适应现场执法需要的快办快结工作机制，在执法现场完成处罚文书送达，提高执法效率。

3.优化办案流程，缩短办案期限

针对违法船舶船况较差、证书不全、人员流动性较大等特点，简化办案程序。例如情况紧急船舶可能逃逸时，执法人员可以在制作“海事行政强制现场笔录”后，当场对违法船舶实施强制措施，并在24小时内制作《海事行政强制审批表》，补办批准手续。如当事人拒不签收法律文书，可以通过邮寄送达、委托送达等形式尽快送达，以缩短办案期限，尽快对违法行为予以打击震慑。

（二）行政处罚与纠正违法相统一，确保行政处罚效果

1.从重就高裁量，形成有力震慑

此类违法行为应按照上级要求在裁量区间就高进行处罚，对累犯从重或者加重处罚。对于暴力抗法、拒不配合调查等情况可以按照“其他从重处罚情节”直接从重或者加重处罚，加大对违法行为的处罚力度，形成有力震慑。

2.合法实施查扣，谨慎船舶拆解

依据《海上交通安全法》和《安全生产法》对违法船舶采取禁止离港、查封扣押等措施，海事机构联合地方政府建立扣押场所、船舶看管、经费保障等长效机制。对“三无”船舶的强制拆解应督促船舶所有人自行实施，海事机构不宜强制实施。

3.加强部门合作，规范船舶召回

根据部海事局对内河船舶实施船籍港召回的要求，会同船籍港运管部门，通过行政处罚、信誉考核级、运力审批、年检、水路经营许可证、船舶营运证管理、打击船舶“非法挂靠”等一系列措施限制违法行为，形成内河船治理的闭环管理。

（三）法规运用与法规研究相统一，准确适用法律法规

1.规范执法程序，减少复议诉讼

应通过询问、勘验、音视频记录等多种手段对对案件事实进行认定，关键环节要形成证据链，对当事人拒不配合调查无法认定身份的，通过证书文书、证人证言、系统查询等旁证确定身份。除了依据实体法实施处罚，还要依据《交通运输行政执法程序规定》规范办理程序，保障当事人陈述申辩、复议诉讼的权利，减少复议诉讼败诉。

2.加强法制培训，准确适用法规

执法人员树立法制思维和提高学法用法的本领。针对“一事不再罚”的问题，应从违法行为的构成要件（主体、客体、主观方面、客观方面）着手，从法律上的因果关系分析，对构成要件不同、不具有法律上的因果关系的两个违法行为均进行处罚。

3.积极呼吁立法，解决制度问题

在立法上应明确对“无注册登记证书、船舶检验证书、国籍证书和水运经营证书的船舶”进行没收或者拆解处理；明确所有人、经营人的安全主体责任，“超范围航行和经营的船舶”应自行、合法回到内河水域，否则主管机关可以要求船舶到指定区域停泊，所需费用由该船的所有人承担，逾期拒绝支付的，海事机构可申请法院进行拍卖，所得款项依法处理。

（四）主动作为与部门联动相统一，有效打击违法犯罪

1.履行法定职责，主动担当作为

海事管理机构除了日常巡查、检查等手段，还可以利用巡航、无人机、AIS等技术手段发现违法内河船舶，根据辖区监管力量实施网格化管理，主动承担起水上交通安全保障的法定职责，持续保持对内河船舶非法从事海上运输的高压态势。

2.依托地方立法，推动联合执法

例如青岛市发布的《青岛市海上交通安全条例》第四十九条规定，市和沿海区（市）人民政府应当建立海上交通安全综合协调机制，定期组织各相关管理部门开展海上交通安全综合执法检查或者联合执法。对涉嫌交通肇事，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，重大责任事故等刑事犯罪，应及时移交公安机关办理，通过签署备忘录、合作协议等多种形式，建立和边防、海警关于犯罪案件移交的长效机制。

3.完善信用体系，推行诚信管理

根据《海事信用信息管理办法》等要求依法推进诚信管理，严格对违法单位及人员开展诚信记分，将违法失信的从业单位、人员和船舶列为重点监管对象，推进实施船舶黑白名单制度，加大对黑名单船舶及其公司的监督检查和审核力度，让违法单位和人员切实感受到违法成本，从而产生对法律的敬畏。

四、结束语

本文列举了内河船非法从事海上运输的现状及危害，分析了海事管理机构在查处内河船舶非法从事海上运输非法行为中的法律难题，并提出了解决建议。在依法治国、依法行政的原则下，建立严格执法、规范执法、科学执法的长效机制任重道远，需要执法人员和全社会共同努力。