从《安全调查规则》履约角度看我国海上安全调查工作

蒋卫东 李 帅

一、背景

为了规范和指导各国开展海上事故调查工作，国际海事组织出台了一系列建议性的指南和做法，很多国际公约中也对事故调查工作进行了较为概括的强制性规定。2008年5月16日，国际海事组织海上安全委员会以MSC.255（84）号决议通过了《安全调查规则》，并以MSC.257（84）号决议通过SOLAS公约修正案，使规则成为强制性文件。该规则是国际海事组织在事故调查方面出台的第一个强制性规定。调查的独立性、注重安全性、事故报告的不谴责性、船员享有不自证其罪和保持沉默的权利、事故调查结论不用于对船员的责任追究，是安全调查的主要特点。

规则的实施改变了IMO许多成员国一直以来水上交通事故以行政调查为主导的局面，欧盟各成员国根据规则要求纷纷成立了独立的海上安全调查机构，亚洲国家如日本、新加坡、印度尼西亚等也通过机构调整将海上安全调查从行政监督部门独立出来，以满足安全调查独立性的需要。

2009年IMO履约审核组对我国履行国际公约的情况进行了自愿审核。《履约审核报告》中对我国的安全调查国际履约情况描述如下：非常严重的海上事故由中国海事局或者更高层级的国家机构接管调查；中国海事局将委派特别调查组对悬挂其国旗的船舶发生的海上事故进行调查。报告没有涉及安全调查履约方面的不符合项、观察项及待进一步改进事项。

随着《安全调查规则》2010年生效并强制实施，即将到来的2021年IMO强制履约审核将比2009年的自愿审核更为全面和严格。因此，笔者认为有必要全面审视我国在海上事故安全调查方面的履约情况，总结经验与不足，探索改进措施。

二、我国海上安全调查的现状

交通运输部海事局是执行《安全调查规则》的海上安全调查当局。为了做好安全调查履约工作，交通运输部海事局积极开展制度建设，先后印发了《关于执行IMO事故调查规则的通知》（海安全〔2010〕51号）、《关于做好实施IMO〈海上事故或海上事件安全调查国际标准和建议做法规则〉的通知》（海安全〔2010〕58号）、《涉外海上事故或事件安全调查管理规定》（海安全〔2011〕91号）和《涉外海上事故或事件安全调查官管理办法》（海安全〔2011〕786号）等规范性文件，对我国海上安全调查及安全调查官的管理提供了有效规范和指导。《安全调查规则》实施已近10年，下面笔者将从安全调查的独立性、安全调查的覆盖范围与国际合作、安全调查结论的应用与传播等方面对我国安全调查的履约现状和存在的问题进行分析。

1.安全调查的独立性

《安全调查规则》要求安全调查应分离并独立于任何其他形式的调查，安全调查报告和结论不应受到任何人或组织的干扰和影响，并建议从事安全调查的调查官应在职能上独立于可对事故或事件的当事人做出行政或纪律措施决定的任何人。可见，《安全调查规则》从调查形式和调查人员两方面确保了调查的独立性。

就我国而言，在调查形式方面，根据部海事局2010年《关于执行IMO事故调查规则的通知》，中国海事局是执行《安全调查规则》的海上安全调查当局，内设专职海上安全调查部门履行规则所要求的事故调查职责，并要求安全调查不排除、不干涉、不代替水上交通事故调查，两者属于平行调查。海上安全调查可以调取水上交通事故调查的证据，海上安全调查的任何信息不向行政、刑事、民事调查或审判机关或部门提供。

在调查人员方面，2013年部海事局组织了为期一周的安全调查官培训，选拔并任命了一批安全调查官从事海上安全调查工作。调查官的技术类别包括航行和避碰规则、海洋污染原因、船旗国适任证书、面谈技术、证据收集和评估人为因素等。这为我国有效开展安全调查履约工作提供了人力保障。

从上述分析可以看出，交通运输部海事局通过内设海上安全调查部门和组建安全调查官队伍等措施，在调查形式和调查人员方面积极履行规则要求。然而，在交通运输部海事局内设的海上安全调查部门（即安全管理处）并不专职于安全调查，同时也履行全国水上交通事故行政调查的管理职责；而我国并没有专职的安全调查官，安全调查官同时也承担行政调查的职责，对海事行政调查官和安全调查官没有明显的分类管理机制，安全调查官没有独立于可对事故或事件的当事人做出行政或纪律措施决定的人员。

2.安全调查的覆盖范围和国际合作

自2010年《安全调查规则》强制实施以来，我国累计开展安全调查33次，调查范围基本覆盖了中国籍国际航行船舶在外国水域发生的事故以及外国籍船舶在我国领海及内水发生的事故。因此，作为船旗国和沿岸国，我国的安全调查工作基本满足了规则要求。

需要指出的是，规则同时要求各国必要时进行大范围的调查，以发现引发因素和其他安全风险；船旗国如判断调查会有助于确定现有规定中哪里需要修改，或如果事故产生了对环境的有害影响，均有责任对其任何船舶发生的任何事故进行调查。因此，笔者认为，作为船旗国的安全调查范围不应局限于国际航行船舶。

此外，规则还要求对每一非常严重海上事故均须进行海上安全调查。尽管开展并完成海上安全调查的义务赋予了船旗国，但当海上安全调查国进行海上安全调查时，其他有重大利益的国家单独进行其自己的海上安全调查的权利不受妨碍，即开展平行调查；且所有有重大利益的国家均须尽最大可能地与海上安全调查国合作。

自2010年《安全调查规则》强制实施以来，我国先后与英国、德国、新加坡、挪威、丹麦等近20个国家建立了安全调查合作关系。在“SANCHI”轮和“CF CRYSTAL”轮碰撞事故中，中国海事局协调伊朗、巴拿马和中国香港的海事当局组成联合调查组，按照公平对等、公正透明、共享协作、求同存异的原则，经过四个月的努力，查明了事故原因，最终签署了联合调查报告并提交IMO，为安全调查国际合作提供了成功的参考范例。

但总体而言，我国作为有重大利益的国家，在平行调查以及与安全调查国的国际合作方面尚显不足。举例来讲，自2010年以来，我国沿海水域发生的涉及外国籍船舶非常严重事故有183起，外国籍船舶与我国渔船碰撞事故有271起，造成渔民死亡失踪350人。笔者认为，作为有重大利益的国家，在这类事故中我国应积极开展平行调查，通过建立有效的机制或签订合作备忘录督促并积极与安全调查国合作开展联合调查。如此，一方面可以提高我国的安全调查水平，另一方面也有利于将我国的安全调查经验向他国传播。

3.安全调查结论的应用和传播

事故调查是推动国际公约及规则修改完善的重要途径之一。安全调查的最终目的是防止海上事故或事件再次发生。事故经过调查得再清楚、事故原因分析得再透彻，如果没有对调查中发现的问题提出改进建议，或者未提出对行业有益的安全管理建议，未能确保安全管理建议得到落实，再或者行业得不到相关的调查信息，也达不到预防事故继续发生的目的。规则明确指出，海上安全调查报告应包含旨在防止将来海上事故和海上事件的建议，并且调查报告的最后文本须由海上安全调查国向公众及航运界提供或协助公众及航运界获取调查报告的细节。

近年来，我国积极参与事故调查国际合作和交流，通过国际海事调查官论坛和亚洲海事调查官论坛等国际舞台传播我国事故调查的先进做法。但是，在推动国际公约和规则的修订方面还没有取得明显成绩。在安全管理建议方面，建议的对象往往是船舶、船员，对行业组织和主管机关的管理因素涉及较少，没有形成建议的跟踪、反馈和公开机制，对不落实安全管理建议的情况没有强制措施。在安全调查报告的公开方面，尽管我国按照IMO关于事故报告的要求及时将安全调查报告通报了IMO，但报告并没有在国内公开。经调查发现，航运企业及航运院校对IMO事故公开的渠道也知之甚少，这就很难保证达到预防事故继续发生的目的。

三、对我国海上安全调查工作的建议

综上所述，自2010年《安全调查规则》强制实施以来，我国政府积极履约，安全调查工作取得了明显成就，基本满足了履约的要求。在肯定成绩的同时，也应正视目前的海上安全调查工作中存在的不足之处。通过分析我国海上安全调查的现状，笔者提出如下建议：

一是交通运输部海事局成立安全调查特勤组，培养和任命一批安全调查官专职从事安全调查工作。将行政调查官和安全调查官进行分类管理和培训，为安全调查官赴国外开展调查提供通行便利，借助海事调查官论坛及海事调查实验室等平台，打造一支国际一流水平的安全调查官队伍。

二是进一步向航运界公开安全调查报告，向航运公司和航运院校提供获取事故信息的渠道。鼓励航运企业和航运院校将事故调查结论和经验教训应用于船员培训，防止事故重复发生。

三是跟踪和公开事故报告中安全管理建议的落实情况，积极开展相关研究和国际交流合作，将调查结论转化为对公约或规则的有益修订。