船舶油污事故中强制清污费用索赔问题分析

帅月新

一、前言

2018年5月18日，湖北省高级人民法院对“中恒9”轮碰撞溢油事故污染损害索赔纠纷案件作出裁定①参见湖北省高级人民法院（2018）鄂民终664号民事裁定书。，认为恒鼎船务有限公司和中国人民财产保险股份有限公司江苏省分公司分别作为肇事船东和强制油污责任保险人，应当依法承担相应的油污清除责任，但却未开展该项工作。事故发生后，宝山海事局直接指派上海晟敏立速服海上应急服务有限公司（以下简称晟敏公司）实施清污工作，构成行政强制行为中委托第三人代履行的情形。晟敏公司接受行政委托开展油污清除防控工作的过程中，自始至终未与肇事船东进行过磋商，亦未就油污清除事宜签订合同，双方之间并不形成平等民事主体之间的权利义务关系。因此，湖北省高级人民法院维持武汉海事法院的一审判决，认为晟敏公司要求船舶所有人和油污保险人承担民事赔偿责任的诉讼请求无事实和法律依据。

该案属于近年来发生的船舶油污损害赔偿纠纷典型案件，从中可以窥见强制清污费用索赔面临的现实困境。船舶油污事故发生后，肇事船东有责任立即组织清除污染，通常存在两种方式：一种方式是肇事船东自行或委托他人进行清污，由此产生的清污费用属于民事责任的范畴；另一种方式是肇事船东不能或者怠于履行清污义务，海事部门可以责令其履行，并且在必要的情况下，有权强制采取清污措施。然而，业界对于海事部门组织应急力量进行强制清污所产生费用的性质、清污单位向污染责任人提起索赔的权利等问题争议颇多，存在理论与实践的矛盾。本文从强制清污行为的法律属性出发，通过梳理各方的法律关系，提出强制清污费用索赔的实现路径，以期对统一理论认识和实践做法有所裨益。

二、强制清污行为的定性及各当事方的法律关系分析

《海洋环境保护法》赋予海事部门强制采取清污措施的权力。《海洋环境保护法》第71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”清污单位在海事部门的指令下强制清污后如何成功索赔相关费用，首先必须要对强制清污行为的性质进行判定，并厘清各方的法律关系。

（一）强制清污行为的定性

行政法学理论将行政强制定义为行政主体为实现行政职能而在行政管理活动中采取强力方法的行政行为，其具有以下三个特点：第一，行政强制的主体是法定的行政主体；第二，行政强制是法定的权力性行为；第三；行政强制是具有法律效果的行为[1]。

《中华人民共和国行政强制法》第2条规定：“行政强制执行是指机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”《海事行政强制实施程序规定》第17条规定：“海事管理机构依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害水上交通安全、造成水域污染或者破坏自然资源的，海事部门可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”

据此对船舶油污事故中的强制清污行为进行分析，海事部门作为法定享有强制清污权的行政机关，依照法律赋予的行政管理职权领导、组织清污单位进行清污，其行政主体地位和权力来源均有法律法规的明确规定，而且强制清污行为必然会对肇事船东和清污单位等特定对象的人身和财产造成影响。因此，海事部门所组织实施的强制清污是典型的行政行为，属于行政强制执行方式之一，即代履行。

（二）强制清污行为中各当事方的法律关系

海事部门委托清污单位代履行的情形下，存在海事部门、肇事船东、清污单位三个不同的主体，涉事各方的法律关系梳理如下：

1.海事部门与肇事船东的关系

海事部门与肇事船东之间为行政管理法律关系，海事部门做出的强制清污及委托清污单位代履行的决定直接针对的是行政相对人，海事部门所出具的“海事行政强制代履行决定书”中载明，行政相对人不服海事部门的强制清污决定或者委托清污单位代履行决定的，可以通过行政复议或者行政诉讼的法律途径进行权利救济。

2.海事部门与清污单位的关系

海事部门通过工作任务书、电话调派、高频指令等方式，与清污单位形成委托作业合同，委托清污单位具体开展清污作业。在该委托行为中，双方当事人处于平等的法律地位，海事部门并没有强制清污单位进行清污的权利，清污单位也没有必须进行清污作业的法定义务。海事部门与清污单位之间为民事法律关系，因此而产生的清污费用应属于民事债权。

3.清污单位与肇事船东的关系

清污单位与肇事船东之间不发生直接的权利义务关系，但是清污单位作业时必然要与肇事船东发生实际接触，从而产生间接的民事法律关系，清污单位在作业中还应当遵守“适当履行”义务①参见《民法通则》第88条第1款规定：“合同的当事人应当按照合同的约定，全部履行自己的义务。”《合同法》第60条第1款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”这两条规定均体现了适当履行原则。，在合理的时间内采取适当的清污措施，以达到良好的清污效果。

三、强制清污费用的法律属性分析

目前，海商法学术界对强制清污费用的法律属性的理解存在以下三种观点[2]：

第一种观点认为强制清污行为属于海事行政强制执行代履行，所产生的费用为海事行政强制执行的代执行费用，应列入行政责任范畴，海事部门可以直接向肇事船东征收，而且肇事船东不得享受海事赔偿责任限制。

第二种观点认为海事部门在强制清污中的角色应定位为肇事船东的代理人，所引起的纠纷属于民事纠纷，应该由海事部门通过民事途径向肇事船东提起侵权诉讼要求，海事部门的强制清污措施并不改变清污费用的民事责任性质。

第三种观点认为清污行为具有双重性质，是公法行为和私法行为在行为目的、效果等方面的竞合，海事部门既可以选择提起民事赔偿诉讼，也可以作为行政行为进行处理。

上述三种观点均有各自的理论支撑，虽然业界对强制清污费用的法律属性尚未形成一致的意见，但是纵观海事司法审判实践，我国海事法院的主流观点还是倾向于认可强制清污费用的民事债权性质，而且《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》明确海事部门为防止或减轻油污损害而支出的清污费用可直接向肇事船东提起诉讼①《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第145条规定：“国家海事行政主管部门为防止或减轻油污损害而支出的清污费用可直接向油污责任人提起诉讼。”。近年来的重大船舶污染事故中法院均支持海事部门就强制清污费用向肇事船东提起民事索赔，如“宙斯”轮案（2012年最高人民法院再审结案）、“雅典娜”轮案（2012年广州海事法院调解结案）、“金玫瑰”轮案（2011年青岛海事法院一审结案）、“祖立克”轮案（2011年宁波海事法院调解结案）、“金海鲲”轮案（2011年厦门海事法院调解结案）[3]。笔者完全赞同相关海事法院在上述油污案件中的做法，认为强制清污费用应当属于民事责任范畴，而且这是船舶油污受害人可以尽快获得赔偿的最便捷途径，具体分析如下：

（一）将强制清污费用定性为民事债权是船舶油污损害赔偿立法的趋势

《海洋环境保护法》规定国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，海洋环境污染损害的肇事者应当排除危害，并承担赔偿责任②《海洋环境保护法》第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除。”。可见，法律明确了船舶油污损害赔偿的民事责任性质，既然强制清污行为的目的是为了排除危害，那么作为船舶油污损害赔偿范围之内的强制清污费用，理所当然为民事性质债权。《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》规定为减少油污损害而采取的应急处置费用、控制或清除污染措施费用可以申请船舶油污损害赔偿基金（以下简称“油污基金”）赔偿，进一步完善了法律法规对船舶油污损害民事赔偿责任制度③《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》第十七条规定：“船舶油污损害赔偿基金按照申请时间顺序依次受理。其中，对同一事故的索赔按照下列范围和顺序赔偿或补偿：（一）为减少油污损害而采取的应急处置费用；（二）控制或清除污染所产生的费用；（三）对渔业、旅游业等造成的直接经济损失；（四）已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用；（五）船舶油污损害赔偿基金管理委员会实施监视监测发生的费用；（六）经国务院批准的其他费用。”。因此，从我国船舶油污损害赔偿立法的发展过程和趋势看，强制清污费用属于民事性质债权。

（二）将强制清污费用定性为民事债权是国际社会通行做法

国际社会通过制定《1992年国际油污损害民事责任公约》《1992年国际油污损害赔偿基金公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》，建立了国际船舶油污损害民事赔偿的结构体系，其对船舶油污损害赔偿的通常做法是按照“污染者付费”的原则，明确肇事船东为民事责任人，为保证赔偿责任的有效履行，将责任保险强制化，并赋予船舶油污受害人对保险人的直接索赔权；当肇事船东及其保险人不能足额赔偿船舶油污损害时，则由石油货主缴纳摊款成立的国际油污赔偿基金进行民事责任的补充赔偿。可见，国际公约将船舶油污事故所导致的损害均纳入民事赔偿的范围之内，而强制清污费用作为船舶油污损害中最常见甚至是所占比例最高的费用，自然也属于民事性质的债权。我国作为上述公约的缔约国，在处理类似案件时应当与公约的立法宗旨以及国际社会的通行做法保持一致。

（三）将强制清污费用定性为民事债权是法律公平价值的体现

从法律体现公平价值的角度而言，肇事船东和船舶油污受害人的利益通过民事责任方式可以得到更全面的保障。只有将强制清污费用定性为民事性质债权，肇事船东才可以依据《海商法》的规定享受海事赔偿责任限制，而海事赔偿责任限制制度设立的初衷就是为了保护航运企业的利益，促进海上贸易的发展。即使肇事船东没有足够财务能力或者海事赔偿责任限制基金不足以赔偿全部的损失，根据船舶油污损害民事赔偿法律制度的安排，油污受害人还可以申请油污基金获得补充赔偿。相反如果把强制清污费用规定为行政法上的义务，海事部门、清污单位等债权人无法从肇事船东设立的海事赔偿责任限制基金中受偿，也不能从油污基金获得赔付，而且肇事船东对其他受害人的赔偿能力也会因此受到影响，其他一般性海事债权无法得到清偿的可能性就会增大，某种意义上这是公权力对私权力的侵犯，有悖于法律公平价值的体现。

（四）将强制清污费用定性为民事债权符合当事方对预期权利义务的认知

从船舶油污事故损害索赔纠纷的处理结果上来看，不论是肇事船东与清污单位主动确立合同关系，还是海事部门依据行政代履行向肇事船东主张强制清污费用，该笔费用最终都由肇事船东支付，而且应当属于民事之债，由此才能保证在船舶油污事故的应急处置中，不管海事部门是否行使行政权力参与到清污行为的具体实施中，肇事船东和清污单位之间的权利义务关系始终是统一的，不会因为海事部门行使行政权力而改变其中的法律关系属性，这就使得肇事船东和清污单位之间的权利义务能够固定下来，双方都能对自己预期的权利义务有明确的认知。

四、强制清污费用索赔路径的建议

在“中恒9”轮案件的判决中，法院认为晟敏公司和肇事船东之间并未签订书面的协议或者合同，据此判定双方不存在民事法律关系。笔者并不完全认同这一观点，《合同法》司法解释规定当义务人未订立合同，但从双方行为能够推定有订立合同意愿的，可以认定是以其他形式订立的合同①《合同法》司法解释（二）第2条规定：“义务人未以书面形式或者口头形式订立合同，但从双方的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的，人民法院可以认定是以合同法第10条第一款中的‘其他形式’订立的合同。”。“中恒9”轮案件中虽然晟敏公司与肇事船东之间未签署书面合同，但是却因清污行为而发生了间接的民事法律关系，双方存在事实上的合同关系，由此所产生的费用应当具有民事的给付义务。为解决类似案件中强制清污费用求偿问题，提出以下对策建议：

（一）海事部门作为原告向肇事船东提起民事索赔

海事部门在船舶油污事故的应急处置中承担协调指挥的职责，近年来我国沿海主要港口均建设完成规模大小不等的国家溢油应急设备库，国家资源在清污行为中发挥的作用日渐明显，强制清污行动除了商业清污单位的参与，还动用了国家溢油应急设备库的力量，此种情形下，建议由海事部门作为原告向肇事船东提起民事索赔，即使清污单位未和肇事船东签订合同，也不会对其强制清污费用索赔的主体资格、请求权基础造成影响。在肇事船东赔付清污费用后，海事部门依据《海事行政强制代履行决定书》中的条款，据实向清污单位支付代履行的费用。

（二）清污单位作为原告向肇事船东提起民事索赔

在某些事故规模较小、污染程度较轻的船舶油污事故中，海事部门组织的强制清污行为往往不会动用国家溢油应急设备库的力量，而是委托清污单位进行油污清除工作，此种情况下建议由清污单位作为原告向肇事船东提起民事索赔。同时，海事部门应当充分发挥自身职能，协调清污单位和肇事船东双方签署代履行合同，即使因为事态紧急，需要立即执行代履行而没有签署合同，也应该通过协调肇事船东与清污单位签订补充协议等方式，明确清污单位和肇事船东之间的权利义务归属，从而避免清污单位要求肇事船东承担赔偿责任的诉讼请求因不存在相应的民事法律关系而遭到法院驳回。

（三）规范代履行的流程，加强对清污行为的监督

海事部门委托清污单位实施代履行，通常发生在肇事船东不按照规定履行义务或者没有能力履行义务的情形下，受制于时间仓促、任务紧迫等因素，代履行的执行过程中难免存在不足之处，在程序规范方面出现的瑕疵就会成为肇事船东抗辩的理由，因此建议海事部门在实施代履行时严格按照《行政强制法》的规定和《海事行政强制实施程序规定》的程序进行，避免遭到当事人的异议，从而给强制清污费用的索赔带来不必要的障碍。

在实践中，受到海上油污清除工作专业性、技术性的影响，强制清污经常会使用专业的船舶和技术设备，耗费大量的人力物力，产生的费用通常较高，这也是船舶油污损害赔偿案件诉诸法院的原因之一。此外，强制清污行为中另外一个突出的问题是清污单位所投人力物力的真实性和合理性[4]。肇事船东对此的抗辩主张强烈，认为在强制清污行为的实施过程中，海事部门未对实际清污情况进行有效监督，清污单位为经济利益可能会随意扩大投入，以致其采取相关措施的必要性受到质疑。为增加强制清污行为的透明度，建议海事部门对后续的清污行为进行持续的监督和指导，发现清污单位采取不适当或者不合理的清污行为，及时予以纠正。必要时可以借鉴国际保赔集团特别补偿条款中的“特别海上事故代表”（Special Casualty Representative）制度在实践中的成功经验[5]，指派符合一定要求的专业人员，作为所有利益关系人的代表参与清污作业，与肇事船东和清污单位充分沟通，协调双方对作业情况进行现场确认，及时向所有利益关系人转发经各当事方确认后的清污作业日报，以此增强对清污力量投入和清污费用支出合理程度的把控，从而使船舶油污损害费用规模更具有确定性。

（四）设立油污基金针对强制清污费用的先行支付功能

我国已经建立船舶油污损害赔偿基金制度，但目前油污基金只能用于对油污受害人提供事后赔偿，尚无法先行支付船舶油污事故应急反应费用。事实上国外类似的污染损害赔偿基金已经具备先行支付清污费用的功能，比如美国溢油赔偿责任信托基金中设置有应急基金账户，为保障联邦现场协调员在船舶油污事故发生后能够立即采取行动，国家污染基金中心可以随时从应急基金中提供资金支持，用于先行支付油污应急反应费用[6]。加拿大船源油污基金（The Ship Source Oil Pollution Fund，以下简称SOPF）的做法是在《海事责任法》中规定油污受害人可以直接向SOPF提出索赔，并为SOPF后续行使代位求偿权作出严密的制度安排，包括对肇事船舶的滞留、对责任人的财产保全等措施。建议借鉴美国、加拿大等国家的做法，修改《海商法》《海洋环境保护法》《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》等法律法规，在我国油污基金中设置一定比例的款项作为强制清污费用专项账户。在船舶油污强制清除行动中，油污基金可以按照规定的程序，向参加污染清除行动的受委托单位提供资金支持，以鼓励和帮助油污受害人对船舶油污事故作出及时有效的应对。当强制清污行为结束后，油污基金先行支付的资金应当列入事故损害赔偿金额中，由油污基金向污染事故责任人进行追偿。上述操作模式可以为强制清污费用的赔偿提供另一种可选的途径，但考虑到我国油污基金政府性基金的性质，保障国家资金安全是最基本的前提，所以相关的法律条款必须明确油污基金代位求偿权的履行主体、行使范围、诉讼时效等内容，同时赋予油污基金在特定情况下对船舶滞留、对责任人财产保全的权力。

五、结语

海事部门作为维护海上交通安全、保护海洋环境的行政机关，通过代履行手段来实现监管目的有着当然的必要性和合理性，但其所实施的代履行并不改变强制清污费用属于民事债权的本来性质，随着我国海事行政执法流程的不断规范以及船舶油污损害民事赔偿责任制度建设的逐渐完善，强制清污费用的赔偿将更加顺利地实现，油污受害人的权益也将得到更加充分的保障。