黄土高原地区天然林保护工程造林投资解析——以山西省为例

熊桂芝

（晋城市规划和自然资源局，山西 晋城 048000）

山西省天然林保护工程区（简称天保工程区）总面积0.104亿hm2，占全省国土总面积的60%，工程区涉及黄河流域的朔州、忻州、太原、晋中、吕梁、长治、晋城、临汾、运城市和7个国有林管理局共83个实施单位，地跨半干旱和暖温带两个气候区，林地管护总面积达到517.07万hm2，20年来累计投入资金总额近百亿元。工程区累计完成公益林建设任务93.60万hm2（截止2018年底），其中人工造林47.80万hm2、封山育林45.80万hm2。据统计，全省天保工程区森林覆率盖由工程实施初期的14.90%跃升为现在的21.30%，增长6.40个百分点，高于全省平均水平0.80个百分点，成为全省森林覆盖率增长新引擎。但是，相对于公益林建设总任务而言，人工造林的成林率仅六成左右。

1 现行天保工程区造林投资标准

天然林保护工程二期人工造林国家补助标准为每公顷7500元，目前山西省没有配套资金。天保工程区人工造林标准严格执行国家《造林技术规程》，以某国有林场为例，每造667m2（即1亩）林需要投入：整地费用110元（穴状方坑整地，规格50cm×50cm×30cm）、苗木费154元（针叶树使用2+2以上营养杯苗，阔叶树使用2年生以上裸根苗）、栽植费用93元（含苗木搬运费用）、补植费用43元、幼林抚育费用40元（仅为1次费用）、未成林地管护费用30元（每年10元，连续管护3年）、作业设计费15元（含野外调查、设计资料装订等）、其他15元（含造林地道路建设、工程监理费等）。

2 造林投资不足影响成林率

根据近年来的调查，天保工程区人工造林当年成活率均能够达到90%以上，很多国有林场当年保存率甚至能达到100%。由此可见，人工造林当年的任务完成率完全满足国家要求。按照目前的投资补助标准，虽然人工造林的重要环节基本能够满足，但是困难立地造林和未成林配套管护手段无法跟进到位，这些因素从技术上和投资上都对人工造林提出了更高的要求，因此造林投资不足成为成林率低的主要原因。

2.1 造林整地投资不足

“十三五”以来，山西每年基本完成26.67万hm2造林任务。经过多年的大规模造林，天保工程区内的国有林场和市县辖区大幅提高了森林覆盖率，可用于造林的地块基本为困难立地，有些立地属于悬崖峭壁，有些立地根本没有道路，现有的整地投资难以满足需求。

2.2 优质苗木投资不足

在目前的宜林地中，有相当一部分地块处在林牧矛盾突出的区域，特别是在晋北同朔地区，牛羊动辄以数十万头计。现在采用的高度50cm以下的苗木根本无法抵御牛羊啃食，稍有不慎未成林地几乎全军覆没，因此提高苗木质量，特别是提高苗木的高度尤为重要。只有苗木高度达到1.0m以上，才能有效抵御牛羊啃食。由于投资不足，无法使用大苗木，而要形成郁闭，苗木生长高度要达到2.0m以上。

2.3 幼林抚育资金不足

为了进一步平衡造林成本，降低补植补造风险，天保工程区采取每公顷1650株的造林密度，这个密度在幼林期可以有效保证造林成活率。但是，随着林木的不断生长，过大密度会严重影响森林发育，如果不及时采取抚育措施，很容易形成低质低效林。

2.4 鼠（兔）害防治资金不足

晋南地区由于气候原因，新造林地容易遭受鼠（兔）害的为害。鼠（兔）害具有较大的不确定性和隐蔽性，人工看守很难取得效果，又由于缺乏必要的技术性投资，导致鼠（兔）害长期以来成为未成林地管护的一大难点。

2.5 劳务保险投资不足

从2019年起，根据新的国家政策要求，承担人工造林劳务的组织须向税务部门缴纳劳务人员的“五险一金”，这样客观上进一步提高了造林成本。

3 现行天保工程区造林投资需求

针对目前山西省天保工程区实际情况，人工造林投资标准至少要提高到每公顷1.95万元。

以每公顷造林为例，成本组成为：整地费用3300元（鱼鳞坑整地，规格为60cm×50cm×30cm）；苗木费6600元，（即①针叶树2+3以上营养钵苗，高度大于等于60cm，有两轮以上侧枝，I、II级以上壮苗。②阔叶树2年生以上营养钵苗，地径≥1.0cm。混交比例5∶5，针叶树每株2.50元，阔叶树每株山桃、山杏1.50元，每株辽东栎2元）、栽植费用1650元（含苗木搬运费用）、浇水70元（由于干旱，新造林需至少当年浇2次水）；幼林抚育费用1800元，（即连续幼抚3年，每年1次。幼抚措施包括割灌、除草、扩穴，阔叶树抹芽、修枝等。每月1次600元、未成林地管护675元，连续管护3年；管护包括设置警示牌，聘用专职管护员等）；防鼠（兔）害1650元（购买套管及人工作业费用）；林道建设150元，作业设计费225元（即含野外调查、设图纸装订等）；其他150元，（即含施工管理费用和工程监理费等）、“五险一金”750元（即劳务人员“五险一金”）。

如果要提高造林绿化、美化标准，缩短成林时间，或困难立地条件造林，还需要进一步提高整地、苗木标准、苗木运输与栽植成本。例如在北京、雄安、上海等地，目前每公顷人工造林标准已经提高到45万～75万元。

4 提高人工造林投资标准

4.1 整地投资

投资由目前的每公顷1650元提高至3300元。采取鱼鳞坑整地，整地规格为60cm×50cm×40cm，增加深度，进一步提高蓄水保墒的作用。

4.2 种苗投资

投资由目前的每公顷2310元提高至6600元。针叶树采用标准2+3以上，高度大于60cm的营养钵苗木，防止牛羊啃食；阔叶树标准采用2.0a生以上营养钵苗木，提高阔叶树存活率。

4.3幼林抚育投资

幼林抚育投资由目前的每公顷600元提高至1 800元。由原来的每年抚育1次，增加到3次，根据不同林种、林分和栽植密度，科学合理地加强未成林地的抚育力度，确保森林质量精准提升。

4.4 鼠（兔）害防治

防治投资每公顷增加825元。在造林投资中增加鼠（兔）害防治经费，用于购买防治工具，有效降低人工管护工作难度，提升新造林地防害水平。

4.5 劳务保险

每公顷投资劳务保险增加750元。为参加人工造林的劳务人员缴纳规定的保险费用，可以提高造林工程人员安全系数，降低施工单位因法律要求或税务程序需承担的风险，确保造林质量不降低。4.6提高其他配套投资

由于造林难度的加大和苗木质量提升，其他的配套投资也应加大，具体为：栽植投资由目前的每公顷1395元提高至1650元；补植补造投资由目前的每公顷645元提高至1500元；管护投资由目前的每公顷450元提高至675元；整地投资由每公顷1650元提高至3300元；增加浇水投资每公顷1050元。

5 讨论与建议

5.1 争取中央项目资金

天保工程二期即将结束，山西省应根据自身靠近京津冀独特地理区位和生态环境脆弱与深度贫困高度结合的现实，积极争取国家天保工程三期项目投资，逐步提升天保工程区人工造林的投资标准。

5.2 增加省级配套资金

随着《山西省永久性生态公益林保护条例》的颁布与实施，要进一步将依法治林与天保工程管理有机结合起来，建立与经济社会相匹配的天保工程造林投资机制，通过省级财政支持，配套国家造林资金，提升人工造林质量。

5.3 统筹资金分配使用

按照不同区域、立地难度、降水条件等因素，区别使用造林资金，做到因地制宜。在天然林保护工程区统筹使用造林资金，适度向重点、困难地区倾斜。

5.4 加大管护资金投入力度

要将未成林地管护作为人工造林的延续，有机地统一起来，逐步推广科技管护手段和集约管护模式。在人工造林资金使用中，要安排一定数量管护费用。