我国流域生态补偿发展实践与政策建议

巨文慧 孙宏亮 赵越 刘海龙

摘要：我国流域生态补偿近年来发展较快，流域生态补偿已经成为生态产品价值实现的重要途径，为解决上下游水生态环境共治共管提供了有力抓手，有效平衡了生态保护贡献者和受益者之间义务与权利。但实践中也存在补偿方式单一、与其他政策衔接不足、内生动力不足等问题，仍需加大中央财政支持力度、强化市场机制、完善保障体系并探索综合示范。

关键词：流域生态补偿;政策实践;问题建议

中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）11-000-02

Abstract： In recent years， Chinese watershed ecological compensation has developed rapidly. Watershed ecological compensation has became an important way to realize the value of ecological products. It also provided a strong method for the co-governance and co-management of upstream and downstream ecological environment， and balanced the obligations and rights between contributors and beneficiaries of ecological protection effectively. However， there are also problems such as single compensation method， inadequate linkage with other policies， and insufficient endogenous motivation. There is still a need to increase central financial support， strengthen market mechanisms， improve the guarantee system， and explore comprehensive demonstrations.

Keywords： Watershed ecological compensation;Policy practices;Problems and suggestions

1 生态补偿政策快速发展

我国流域生态环境补偿政策经过了长时间的探索和发展。2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出探索建立多元化补偿机制。2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求推进横向生态补偿，研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。同年财政部、环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，明确了2020年各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态补偿机制基本建立，2025年跨多个省份的流域上下游横向生态补偿试点范围进一步扩大的目标，推进了流域上下游横向生态保护补偿机制的建立。2018年12月国家发展改革委等九部委联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》旨在建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，激发全社会参与生态保护的积极性。

同时为了推动长江流域生态保护和治理，建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制，2018年印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，加强长江流域生态保护与补偿制度设计并鼓励地方政府建立相邻省份及省内长江流域生态补偿与保护的长效机制。

2 我国流域生态补偿实践

2.1 流域生态补偿试点实践不断发展

按照《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》的要求我国已经建立的跨省流域生态补偿试点包括安徽浙江新安江、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江、江西广东东江、河北天津引滦入津、云贵川赤水河以及河北北京密云水库及上游等7个流域。

在实践中补偿范围不断扩大，补偿考核指标加严加密，补偿资金不断增加[1]。补偿范围从汀江—韩江、引滦入津流域等污染较重的流域扩展到水质良好的赤水河、密云水库及上游流域，从以治理污染水域转变为改善优良水域。补偿考核指标不在拘束于化学需氧量、氨氮、总磷等常规性指标，密云水库及上游流域将总氮纳入考核，赤水河流域依据水质、水量双指标进行考核。部分上下游省份也增加了補偿资金，新安江流域生态补偿试点中，安徽浙江两省出资的补偿资金从第一轮的每年各1亿元增加到第二轮的每年各2亿元。

据不完全统计，截止2019年7月，跨省流域生态补偿试点共累计获得中央财政奖励资金58.98亿元，上下游省份地方政府已落实生态补偿资金50.98亿元。生态补偿有效带动了地方政府、企业和社会资金投入，流域生态保护和污染治理力度明显加大，集中解决了一批长期存在、影响水环境质量改善的环境污染问题。引滦入津协议签署后，河北省在半年内完成潘大水库库区网箱养鱼清理工作，清理网箱近8万个。汀江-韩江流域开展“百日会战”共拆除象洞溪流域的猪舍1607户，削减生猪存栏近24.2万头，切实解决了百姓身边的、影响公众身体健康的突出环境问题。汀江-韩江流域象洞溪羊角电站断面水质由劣Ⅴ类提升至Ⅲ类;九洲江流域石角断面由Ⅳ类改善到Ⅲ类[2];新安江流域上游总体水质保持为优，高锰酸盐指数、氨氮指标保持在I类，下游千岛湖营养状态指数逐步下降。

2.2 省内流域生态补偿机制陆续建立

2005年8月，浙江省率先推行流域生态补偿，印发《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，2008年2月，浙江省印发《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。此后，相关省份陆续建立省内流域生态补偿政策，明确各市治污责任，督促各市加快水环境污染治理工作，目前北京、河北、山东、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北、安徽等省份建立了行政辖区内全流域生态补偿。

各省省内生态补偿政策以改善流域水环境、达到国家考核要求为目的，考核标准主要涉及水质类别、主要污染物浓度变化情况或排放量等因素。例如山东省按照“改善者收益、恶化者赔偿”的原则，将各市纳入国家、省地表水环境质量考核的断面和跨市饮用水水源地水质达标情况纳入生态补偿范围，根据2018年监测数据，山东省级向各市拨付水质达标基本补偿资金、水质同比改善补偿资金、水质类别提升补偿资金6.89亿元，同时参考水质同比恶化情况、考核断面断流情况和劣Ⅴ类情况，省级向各市收缴赔偿资金2.02亿元[3]。陕西省在省内主要流域建立了生态补偿机制，其中渭河流域于2009年实施生态补偿，之后不断调整生态补偿方案，考核范围由最初的渭河干流延伸至渭河主要支流，考核内容在化学需氧量的基础上，增加了氨氮、溶解氧和总磷，2010年至2018年渭河流域共收缴省级水污染补偿金8.7亿元。

2.3 长江经济带流域生态补偿政策和实践取得积极进展

中央财政增加长江经济带均衡性转移支付分配的生态权重，鼓励上下游相邻省（市）建立横向生态补偿机制[4]。一方面，国家高度重视长江经济带生态补偿工作，积极探索长江经济带流域上下游横向转移支付。2019年中央财政下达长江经济带重点生态功能区转移支付资金295.58亿元，比2015年增长近100亿元，开展大规模的纵向生态补偿。另一方面，长江经济带相关省份积极建立流域生态补偿机制，目前已建立皖浙新安江、云贵川赤水河、渝湘酉水、苏浙滁江、赣湘渌水等5个跨省流域生态补偿机制，沿江11省（市）均出台相关政策鼓励建立省内流域上下游生态补偿机制。

随着生态补偿等各项政策机制日益深化，长江经济带生态环境质量逐年改善，根据《2018年中国生态环境状况公报》达到或优于Ⅲ类断面比例逐年上升，2018年长江流域监测断面的Ⅰ-Ⅲ类水质比例达到87.5%，劣Ⅴ类断面占1.8%，较2017年下降0.4个百分点。

3 流域生态补偿存在问题

3.1 补偿方式和资金用途单一、不可持续

生态补偿方式以“输血型”资金补偿为主，补偿资金多用于水环境治理，虽然水环境改善效果明显，但上游往往牺牲了原有的产业和经济来源。能提升深度贫困地区可持续发展能力和当地居民可持续生计能力的对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式明显不足。补偿来源多数为财政转移支付，补偿对象主要在政府与政府间展开，社会参与度较低，与群众利益直接挂钩少，群众缺乏对生态补偿红利的获得感，积极性不高。同时，生态补偿对区域内生产方式和生态属性相匹配的长远目标欠缺思考，未能将生态建设与扶贫项目、地方经济产业结构调整有效衔接。同时，资金补偿标准偏低，考核规则中对水质考核的部分所占比重很大，未能充分体现各地生态环境产品价值及其贡献水平，生态受益地区与生态保护地区、流域上下游之间在“共建共享、协同发展”方面还有较长的路要走。

3.2 流域生态补偿与其他环境保护政策衔接不足

生态补偿主要以流域、森林、草原、湿地等要素补偿为主，各要素补偿由相关部门分别推动实施，缺乏统一协调机制，各自工作进展不一。生态补偿政策未能与其他政策形成合力，尚处于“单打独斗”状态，未能打出有力的政策“组合拳”，无法发挥最佳的协同效果，着眼于整体性、协调性、综合性的补偿机制尚未建立。一方面部分省份生态补偿资金仅由政府财政资金单独出资，与绿色金融政策的衔接不足，对撬动社会资本投入、创新发展绿色金融产品、拓宽融资渠道作用有限。另一方面，生态补偿与现行生态环境管理基本制度衔接不足，虽在联防联控方面有所突破，但是与河（湖）长制、排污许可制、总量控制等方面的衔接还有待巩固和完善。

3.3 跨省流域生态补偿推进内生动力不足

我国各流域支流众多，水系复杂，途径多个省份，流域上下游省份之间经济差异大、发展不平衡，生态环境治理与保护重点不尽相同，在协商谈判中，过分强调自身权益，求同存异不够，较难达成一致。由于缺乏细化的生态补偿标准和规则，上下游之间的环境账、经济账难以核算。同时，生态补偿资金仍以中央至地方各级政府的财政投入为主，并未形成社会广泛参与的市场化生态补偿机制，市场化生态补偿机制发展尚处于初级阶段。

4 对我国流域生态补偿的政策建议

以生态文明思想为指导，以解决突出生态环境问题为目标，遵循成本共担、效益共享、合作共治的原则，构建政府主导、区域联动、部门协作、企业履责、公众参与的多元化、市场化、可持续的生态补偿机制政策，实现由“输血式”补偿到“造血式”补偿的转变。

4.1 加大中央财政支持力度

统筹一般性转移支付和相关专项转移支付资金，进一步发挥中央财政均衡性转移支付、重点生态功能区转移支付对重点地区生态补偿和保护的促进作用，建立激励引导机制，加大对生态补偿和保护的财政资金投入力度，确保地方政府不因生态保护投入增加或限制开发降低基本公共服务水平。

4.2 強化市场机制支撑作用

实施市场化、多元化生态补偿，发挥市场在资源环境定价、环保产业、投融资等经营性和竞争性生产领域方面的作用。由中央财政、地方省级财政与社会资本共同出资设立长江经济带绿色发展基金，实行市场化运作。深化绿色金融和环境污染责任保险政策，完善银行绿色评价制度。支持各级地方政府依法依规发行绿色债券，用于生态保护领域建设。探索推广节能量、碳排放权交易、排污权交易和水权交易等试点经验，推行环境污染第三方治理。

4.3 完善机制保障体系建设

将健全生态补偿机制纳入相关法律法规，建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制。开展生态补偿标准研究，建立生态补偿绩效评估与生态质量考核评价体系，完善与水生态环境质量挂钩的财政资金奖惩机制。各级政府和部门做好信息发布、宣传报道、舆情引导等工作，推进生态补偿与民生改善融合，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性。

4.4 探索生态补偿综合示范

深化跨省流域补偿试点，在流域上下游地区，探索建立生态环境资源全域配置的“环境共治、生态共保、产业共谋、责任共担、利益共享”的生态共同体，在跨流域生态保护、绿色发展、制度创新等方面提供可复制、可推广的经验，为我国生态文明建设再探新路。

参考文献

[1]刘桂环.我国生态保护补偿实践进展评述[A].中国环境科学学会.2017中国环境科学学会科学与技术年会论文集（第一卷）[C].中国环境科学学会：中国环境科学学会，2017：8.

[2]昌苗苗，陈洋.九洲江流域生态补偿试点实践进展[J].环境保护，2017，45（07）：28-30.

[3]王阳.水质考核“奖优罚劣” 山东省拨付首批6.89亿元生态补偿资金[N].济南日报，2019-06-16.

[4]姚瑞华，李赞，孙宏亮，巨文慧.全流域多方位生态补偿政策为长江保护修复攻坚战提供保障——《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》解读[J].环境保护，2018，46（09）：18-21.

收稿日期：2019-10-10

作者简介：巨文慧，女，硕士研究生。

通讯作者：刘海龙