当前动物卫生监督执法难题破解分析

李满兵

当前动物卫生监督执法难题破解分析

李满兵

（安徽省霍邱县动物卫生监督所 237400）

在党和国家的大力关注和支持下，动物卫生监督执法工作经历了从无到有、由弱到强的发展历程，在配套体系建设、机构人员配置、制度完善等方面都取得了较大发展，在维护养殖业安全、动物源食品安全、推动畜牧业健康发展等方面发挥了积极作用。但也应看到，当前动物卫生监督执法工作中还存在着执法体系不健全、执法环境不和谐、执法力度不强劲、执法水平有待提高等难题。

近几年，随着以《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)为纲领的配套动物卫生监督法规、规章的相继出台，作为《动物防疫法》授权执法机构—动物卫生监督机构的执法工作日益繁重，其在促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全等方面的作用也日显重要。笔者从2004年开始从事动物卫生监督执法工作，现将在工作中遇到的难题及其破解思路作简要阐述，与同行共商。

1 动物卫生监督执法主要问题

1.1 监督执法体系机制不健全

1.1.1 动物卫生监督执法机制不健全 （1）据了解，当前正处于兽医行政体制改革期，一部分动物卫生监督组织没有建立完善制度体系，动物卫生监督机构不具备独立法人资格，没有建立独立银行账户，也存在未取得执法主体资格的问题，甚至一部分县并没有专门设立动物卫生监督机构，各地从事动物卫生监督执法的工作机构名称各异。（2）动物卫生监督机构承担较多繁杂事务，工作职责不清，降低了监督执法工作的有效性和权威性。

1.1.2 技术规范、标准出台滞后 《动物防疫法》配套法规、实施办法以及相关司法解释、技术规范、标准方法的制定等相对滞后。尽管近几年国家、部委在动物卫生监督方面，先后出台了20多部配套规章、40多部规范性文件、20多项疫病防治技术规范、122项动物防疫国家标准、98项行业标准，但仍难以满足新形势下动物卫生监督执法工作需要。如2016年，笔者在查处一起向生猪注药注水再屠宰销售的案件中，犯罪嫌疑人利用盐酸异丙嗪和肾上腺素两种药物合用机理来向生猪注药后再注水，以达到保水、增重的目的。通过该方式注水后，检测胴体水份并不超标。此案犯罪嫌疑人使用的肾上腺素不仅未被列入农业部禁用药物品种目录，也没有相应检测标准，导致该案件曾一度陷入难以执法结案的状况，后通过专家针对专案出具意见的方式，历时两年多方才结案，这就充分暴露出上层配套技术规范、标准方法的出台相对滞后。

1.2 执法环境不和谐

1.2.1 领导部门重视度不高 当前，大部分县级动物卫生监督机构都是县畜牧兽医局的二级机构，隶属于县畜牧兽医局，加之动物卫生监督执法又相对单一，往往得不到当地县政府在人、财、物方面的全力支持。

1.2.2 部门间联动机制不全 违法行为往往涉及多个领域或部门，这要求多个部门配合联动，动物卫生监督执法也不例外。近几年，农业农村部门虽然先后与多个部门联合下发了联动机制文件，国务院也下发《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等文件，但在实际执法过程中，较难有效执行，笔者曾办理过一起行政涉嫌犯罪案件，先后移交4次方才成功，足见联动之难。

1.2.3 相对人法律意识不强 （1）受传统农业经营思想的影响，部分相对人不能主动学习动物卫生监督法律法规，存在不懂法、不学法、不用法的现状。（2）相对人对违法后果的认识不足，如有的相对人认为：卖猪不申报检疫不违法、收购病死动物没有多大危害等。

1.3 行政执法力度不强劲

动物卫生监督执法力度关键在于执法人员的主观工作态度，而工作态度又受以下两个因素的影响：（1）安全因素：参与执法，就注定要与违法分子作斗争，斗争的结果就要让违法分子的财产或人身等受到制裁。通常，违法分子不认为这是他罪有应得，而会将这一怨气计在执法人员的账上，并伺机采取不同的方式进行报复。笔者在执法过程中，就曾经受到过两起违法分子的威胁、恐吓。许多执法的同行都说：执法是一件得罪人的事，制裁别人的同时，自身也可能会受伤。（2）晋升因素：据了解，当前80%以上的动物卫生监督执法人员属事业编制，晋升职称是大家进取和发展的主要动力，可这一动力又存在不公平因素。以笔者所在单位为例：单位里共有8人，其中技术干部5人，工人3人。按当前人事部门规定，其岗位设定：正高职称1人、副高职称2人、中级职称3人、初级职称2人。目前，2位多年前已经取得副高的同事，因未申报正高，所以仍占着单位副高的岗位，从而导致3位已经具备晋升副高的同志，因没有岗位而无法正常晋升，更主要的是几位同志的年龄差距不大。这样以来，本可继续晋升的同志直到退休都没有机会晋升了，从而影响了部分同志的执法动力。

1.4 监督执法水平有待提升

从事动物卫生监督执法的一般都是非法律专业的兽医技术干部，所以动物卫生监督执法对他们来说是件新事物。近几年，国家先后出台了多部与动物卫生监督执法相关的配套法规、规章和交叉的法律、法规。许多执法者因学习积极性不高，所以表现在执法过程中就是有点力不从心。

2 动物卫生监督执法工作中的难题破解思路

2.1 响应农业综合执法改革工作，积极争夺“话语权”

规范农业综合执法改革程序，加快农业综合执法改革步伐，让动物卫生监督执法的阵地更强大、堡垒更坚固。根据2018年11月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》精神，建议将动物卫生监督机构按《指导意见》中的“加法减法”原则及时、规范地划入农业农村综合执法机构，彻底理顺各地动物卫生监督执法主体不统一、不规范难题，并积极在改革中，同主管、编办等有关部门做好沟通，积极争夺优势资源。

2.2 加快执法配套法规体系建设与完善

与动物卫生监督执法相关、交叉的司法规定、解释的出台，标准、方法的制定，禁用目录、清单的公布要紧跟犯罪形势的变化，及时出台、制定、公布。让基层执法人员在执法过程中有章可循。

2.3 强化动物卫生监督法律法规的执行力度

按照“谁执法，谁普法”的原则，全面深入地开展动物卫生监督法律法规宣传工作，让政府、部门、相对人、群众知晓动物卫生监督法律法规，让动物卫生监督法律法规深入人心，营造人人支持、人人参与动物卫生监督执法的良好社会氛围；加大对动物卫生监督违法行为的打击力度，提高动物卫生监督违法案件的曝光频率，让违法行为无处遁形，使管理相对人心中有法、时刻敬法。

2.4 激发执法人员内在工作动力

建议开展动物卫生监督异地执法活动，解决执法人员对自身或家庭安全的后顾之忧；打破职称晋升壁垒，让所有人有平等晋升机会，让积极努力的同志有成就感、获得感。著名的马斯洛需求层次理论把人的需求依次由低层级到较高层级排列分为：生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现五类。开展异地执法活动可以解决执法人员的安全需求，打破职称晋升壁垒可以解决执法人员的尊重需求。只有这样，才能激发基层执法人员的内在动力，使之义无反顾、全身心地投入到动物卫生监督执法工作中。

2.5 加大执法培训力度，培养执法骨干力量

动物卫生监督执法工作更需要的是执法精英，只要执法人员能够将违法证据收集完整、将处罚决定正确作出，最难的执行可申请人民法院强制执行，根本不需要开展人海执法，也不用担心处罚决定执行不掉问题。所以，加大对执法人员执法培训力度，不断提高执法人员的执法能力才是当务之急。

（2019–06–28）

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