中国地方营商法治环境的优化方向及评价标准

赵海怡

中国经济进入发展模式全面调整时期以来，我国东部地区加快了从资源耗费型发展模式向科技推动型发展模式的转变，大量的劳动密集型产业从东部地区激烈的产业竞争中溢出，中西部地区则展开了以吸引资金、技术与人才为目标的激烈竞争，试图谋求后进地区快速发展。如何实现地方经济的快速增长？众多地方政府竞相选择了 “减税让利”。这种以拼优惠为主的竞争模式，不但不利于地方实现经济可持续增长，还容易导致国内不同地区之间的引资恶性竞争，导致全国整体利益受损，因而饱受诟病。然而，除“减税让利”外，各地方政府似乎空有助力地方经济发展的热情，但又无从着力，苦于无门。

经济学研究指出，法治环境对经济发展和公共福利增长产生重要影响，以经济发展数据或群众问卷调查为基础的实证研究发现，中国不同区域的地方法治环境差异明显。以“被直接赋予法律效力”的地方性法规及地方政府规章和“未被直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件为主要载体的地方营商法治环境[注]地方政府规范性文件虽未被直接赋予法律效力，但却在实践中实质影响着涉经济类法律制度的实际运行结果，也恰恰是企业这样的微观市场主体明确自身具体权利与义务，从而做出相应企业决策的直接参照。这些“未被直接赋予法律效力”的各级地方政府规范性文件，无论在数量还是在影响力上，都在影响经济发展的地方制度中占有非常重要地位。详见赵海怡：《中国地方经济发展法治环境及其制度载体》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。如何优化才能助力地方经济发展？地方政府急需指引。“优化”必然带有价值判断，因此确立恰当的中国地方营商法治环境评价标准，才是寻找差距并明确优化方向的关键。我们应该运用何种标准来评价和衡量中国地方营商法治环境？本文尝试从法律制度与经济发展的关系出发，按照经济学研究的视角，寻找评价中国地方营商法治环境的恰当标准，并在回应上述问题的基础上，为中国各地方政府通过优化本地法治环境来助力本地经济发展提供一定的指引。

一、现有的法治环境评价研究及其不足

经济学研究关注的核心问题是资源配置与经济发展，法学研究则关注权利义务安排与社会秩序维护，法律制度规定与经济发展的互动影响，成为两个学科交叉的基础。西方经济学对法律和制度的

关注主要源起于科斯定理对法律制度与交易成本和资源配置关系的揭示。科斯提出，在没有交易成本的理想世界里，无论权利的初始配置如何，市场自主交易都会自然实现资源配置的帕累托最优，因此无交易成本的理想世界里法律制度与资源配置结果不相关，无论法律制度如何规定和运行，资源配置和经济发展都不受影响。然而，在交易成本为正的现实世界里，权利初始界定的不同直接影响资源配置的最终结果，权利交易规则的设定也影响着交易成本的大小，两种影响都关乎资源配置结果和经济发展效果。因而，国家和地方的法律以及各种规范性文件或者“红头文件”，只要决定或影响了某种市场资源的分配和交易规则，就会对市场资源配置和交易成本产生影响。换句话说，制度对于资源权利分配和交易的不同规定，不仅仅关涉公平，还可能会导致不同的经济发展差异和公共福利大小。中国不同地方经济发展水平与公共福利资源的多少和不同地方制度规定及运行的差异紧密相关，改善制度规定和运行现状，可能为地方经济发展和公共福利做出贡献。

优化法治环境的前提是确定优化方向，优化方向的确定需要具体的评价标准和评价体系得以落实。而法治环境评估评价并不是学术界的新话题，事实上经济学界和法学界已有不少法治环境评估评价实践和理论，但纵观现有各类评估评价研究，却鲜少关注地方法治环境与地方经济社会发展互动，从而难以为希望助力地方经济发展的地方政府指明优化本地营商法治环境的方向，不能满足地方政府的迫切需要。

FDI投资环境评价理论以国内外投资环境综合评价为出发点，将法治环境作为投资环境评价的一个因子，这类研究往往构建了包括行政、经济、基础设施、社会环境在内的庞大而复杂的投资环境综合评价指标体系，而法治环境仅仅是其中一个指标。这类研究对法治环境的评价，主要涉及法律的完备性、仲裁的公正性、法制的稳定性和涉外法规的执行等以国家法律为基础的宏观评价视角，并且在具体选择指标变量时，考虑到法律指标变量因缺乏基本数据库而难以提取和量化，转而选择更为简化的替代变量，例如很多此类研究以每万人专业律师人数、每万人刑事案件立案数、对外商投资投诉的处理数量与时间等变量来替代法治环境考察[注]王元京、叶剑锋：《国内外投资环境指标体系的比较》，《经济理论与经济管理》2003年第7期。。然而，这类研究过于追求数据的可得性和可量化性，虽然可以从替代指标的表面结果来反观地方法治环境差距，但对于地方政府寻找差距的原因却没有很大帮助。

另有一部分经济学实证研究，从法治环境对特定产业或者行业发展的影响为出发点，专项评价对于该产业或者该行业来说，什么样的法治环境作用更为积极。例如法治环境与金融投资[注]苗妙、魏建、刘安：《法治环境、金融深化与企业投资结构偏向》，《中国经济问题》2016年第2期。、法治环境与企业出口[注]刘志强：《地区法治环境对企业出口决策的影响研究》，《科研管理》2014年第6期。、法治环境与生产性服务行业[注]王向：《法治环境、城市化对生产性服务业发展的影响——基于省级面板数据的经验研究》，《产经评论》2013年第3期。、法治环境与债务融资[注]邵传林：《法治环境、所有制差异与债务融资成本——来自中国工业企业的微观证据》，《浙江社会科学》2015年第9期。等。然而此类研究大多选择影响特定行业或产业的法治环境因素中某个或某几个特定的点，并且也大多从数据所反映的结果变量间的关系来分析法治环境的特定影响，侧重于从结果来反观法治环境与特定行业或产业发展的关系，对于旨在助力地方经济发展的地方政府同样不能给予充分指引。

以法学专业研究团体主导，以全面促进我国法治建设为目标的全国区域法治环境评估与比较研究，是我国法学界比较重要的地方法治环境评估实践。由中国政法大学牵头设立的中国司法文明协同创新中心定期发布的中国司法文明指数，选取司法权力、当事人诉讼权利、民事司法程序、刑事司法程序、行政司法程序、证据制度、司法腐败遏制、法律职业化、司法公开、司法文化等若干一级指标，全面考察和评价中国各省的司法文明现状，并每年发布评估结果和各省排名[注]张保生：《中国司法文明指数报告2017》，北京：中国政法大学出版社，2018年。。另一有代表性的此类评估是中国人民大学法治评估研究中心发布的中国法律发展报告，这一评估则选择了法律规范、法治实施、法治监督、法治保障、法治效果等影响法治理念与实施的宏观因素评估中国不同地区的法治环境。这些评估建立了宏大的评估指标体系，也实现了地区差异评估与比较，他们所选择的指标多以法治理念与实施为出发点，关注法治建设的方方面面，虽然为各地方政府全面提高法治水平提供了重要参考，但地方企业营商对地方制度的需求并未在评估指标当中得到具体表现，因而难以有的放矢地为地方政府通过快速优化地方法治环境的方式助力地方经济发展，提供具有现实可参考性的指引。

二、中国地方营商法治环境的优化目标

地方营商法治环境研究的核心目标是为地方政府提供助力经济发展的法治环境优化指引，因此不同于其他法治环境评估的根本点在于，地方营商法治环境评价必须围绕企业需求和地方经济良性发展需要展开。

经济学研究表明，资金、资源、技术和人才是推动经济发展的主要因素。换句话说，特定区域中聚集的上述要素越多、上述要素彼此交互作用的效果越好，该区域经济发展速度和质量则越高。而市场经济条件下，企业是直接调动上述要素的主要市场主体，政府不能直接决定这些要素的转移，但可以通过影响企业决策的方式间接调动各类资源向本区域聚集。地方政府可用的影响企业决策的杠杆措施很多，包括财税优惠、保险补贴、融资扶植、投资服务，等等。而在众多政府措施中，法治环境有其独特的作用和意义。与其他杠杆措施以优惠帮扶的程度高低为核心不同，地方制度的核心功能是稳定性预期的制度维护，即通过公开、明确、稳定的制度规定，提前告知企业政府对各类企业行为的态度(允许还是不允许、给予激励还是实施惩罚、给予帮助还是实施限制、如何获得激励、限制和惩罚如何实施，等等)，从而帮助企业准确预测特定企业行为的预期结果，做出准确的市场决策。

人类的有限理性和信息的不充分性，决定了人类决策时刻面临着不确定性，企业决策面对的各类市场信息更加瞬息万变。同时，现代企业制度又要求企业尽可能对各种市场收益与风险做出准确的概率分析，从而做出尽可能精准的理性选择。判断各种不确定因素及其发生概率、预期可能的行为结果和防范风险的发生，都会耗费企业大量的交易成本，甚至阻碍交易发生、限制企业规模。对于企业决策而言，科学预测和判断各类不确定性因素至关重要。

企业决策所面对的不确定性有各种来源，来源于市场的不确定性，企业可以通过科学的市场咨询评估而尽可能地减少；来源于企业内部的不确定性，企业可以通过恰当的企业内部产权安排和制度安排来降低；而来源于市场外因素——政府行为的不确定性，则需要企业根据政府承诺与守诺行为来予以判断。而法律制度则是政府承诺最高级别的表达方式，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好法治环境则是最高级别的政府承诺与守诺方式。地方营商法治环境对企业的作用就在于，提前告知企业针对企业的何种行为政府将作出何种回应，从而减少企业决策所面临的不确定性，使企业对特定投资运营行为的未来结果产生稳定的行为预期，从而反过来促使企业做出相对准确的市场决策。

围绕企业对地方法治环境的需求，我们西部大开发重点经济区经济发展法治环境优化研究项目组，向包括重庆、成都、西安在内的西部城市的企业进行了以“地方营商法治环境评价”为主题的问卷调查，在近150份有效问卷中，明确表示十分关心和比较关心政府各类优惠扶植待遇申请和获得条件的企业占比达到84.7%，明确表示十分关心和比较关心政府各类技术研发资助和技术研发服务申领条件和程序的占比达到81.25%，而其中36.81%的企业认为查找上述政府规则信息需要花费一定的时间，26.39%的企业认为查找上述政府规则信息比较困难，甚至有11.11%的企业认为查找上述信息非常困难。参与问卷填写的近150个企业中，有81.25%的企业认为政府应该通过公开发布规范性文件的方式，明确告知所有企业和个人申领各种政府优惠扶植和服务的条件和程序。因此，地方营商法治环境的首要目标即通过最高级别的政府承诺与守诺方式，维护企业对自身行为结果和政府行为结果的稳定性预期。

此外，地方经济要实现长远发展，保持恰当的良性发展模式至关重要。改革开放以来，在实现经济高速发展的同时，我们也积累了一些忽视良性发展需求的教训。例如，长期的资源耗费型经济发展模式所带来的环境保护问题、不重视科学的外商投资产业指导所带来的产业发展失衡问题、民族产业保护不力问题、个别产业的安全问题、超国民待遇带来的民营企业面临不公平竞争问题等，有些已经为社会发展带来了显著负面影响，因此，地方政府，特别是自然资源聚集的西部地方政府，在满足企业需要推动经济发展的同时，还要切实实现包括环境保障在内的社会长远公共利益的保障。社会长远公共利益保障的实现需要长久的社会力量投入与关注，而地方法治环境能做的则是为企业行为划清和维护明确的“红线”，明确可为与不可为的边界，并调动社会力量监督和维护边界，对越界行为给予及时监督、纠正、威慑与惩罚。因此，地方营商法治环境的另一个目标，即通过制度规定与维护的方式，明确企业行为的边界，并为公众监督留下充分的空间。

三、中国地方营商法治环境的评价标准

围绕前述两方面目标的实现，笔者认为，中国地方营商法治环境的评价标准应该包括下述三个方面：

(一)是否实现了地方政府企业优惠扶持措施的制度化(明确、公开、稳定)

如前所述，地方政府可以运用各种经济干预信号影响企业决策，例如房地产优惠、税收优惠、专项资金资助、保险补贴、融资扶植、行政事业收费减免、科技合作奖励、创业创新奖励等，那么评价地方营商法治环境时，是否地方制度对这些优惠奖励规定的越多越好呢？显然不是。

从地方政府角度分析，地方政府给予何种行业、何种企业和何种行为以何种优惠，或者给予何类人才以何类奖励或待遇，绝非地方制度颁行者想怎么规定这么简单，而应该根据经济发展需要和地方财政能力综合考量，盲目依赖减税让利吸引投资已被经济学研究证明无异于饮鸩止渴，不考虑地方财政能力和地方经济发展实际水平，不经过谨慎的立法评估，盲目从制度规定层面追求向发达省份靠拢，一味追求地方制度中规定给予企业的优惠越多越好、给予技术进步的奖励越多越好、给予人才的待遇越高越好，这种拔苗助长式的地方制度，最终很可能因为无法有效落实或过度耗费地方资源，不但达不到吸引资金、技术、人才的初衷，反而有损于地方制度和地方政府信用，对企业投资积极性造成负面影响。

从企业角度分析，理性的企业市场决策需要在综合考量各类市场因素(当地政府优惠扶植仅仅是其中一部分)的前提下，通过尽可能准确科学的行为预期收益与成本(包括风险)核算来完成。地方政府优惠增加只会影响企业的预期收益与预期成本比较，但并不必然会促使预期收益超过预期成本。地方政府优惠的变化不一定能最终改变企业决策的结果，但却一定会影响企业预期收益与成本核算的准确性。政府优惠待遇的申领条件和程序不公开，不透明，企业无从获得相关信息；政府只通过新闻渠道承诺给予优惠扶植，但具体如何扶持不明确不清楚，企业无从准确核算预期风险收益；政府优惠扶持待遇朝令夕改，落实没有保障，企业无法准确预估决策风险与收益。在欢迎更多政府优惠的同时，企业更需要的是有关“在何种条件下可以得到何种政府优惠”的准确信息，信息越准确，企业市场决策将越科学。企业对法治环境的需求和地方政府优化法治环境的重点不在于规定了多少政府优惠，而在于政府优惠信息的准确性、可预测性和稳定性。

因此，是否将地方政府给予企业的各类优惠扶持待遇落实为公开发布并受企业监督的地方制度，从而保证相关信息的明确性、公开性、稳定性，为企业决策提供准确信息，应当是地方营商法治环境的第一个评价标准。

(二)是否实现了地方政府经济服务与监管措施的制度化(明确、公开、稳定)

对企业决策产生影响的地方政府行为，除了前述优惠扶持外，还包括各类政府服务和监管行为。市场经济强调市场是资源配置的决定力量，市场主体自主交易可以达到资源配置优化，但交易成本的存在导致很多对社会公共利益、企业以及消费者均产生正面影响的行为，因为私人交易成本过高而无法通过市场主体自发行为得以实现。例如，依靠企业自身力量难以实现投资协调和企业共赢、依靠企业竞争来解决供水供电供暖以及通讯服务等公共事业服务可能因为恶性竞争而导致社会资源浪费、依靠企业自主联合来构建科技成果转化平台困难重重，等等，这些服务都因为交易成本的存在而难以通过企业或者企业联合来成功运作。再比如，企业人才录用中会碰到的人才落户问题、居住保障问题、人才子女入学问题等，也非企业这样的市场主体可以通过自身行为得以解决的，这些情况下需要政府服务来填补和帮助。

此外，同样因为交易成本存在而导致的“公地悲剧”问题、负外部性行为过量而正外部性行为不足问题、国家利益与国际市场主体利益矛盾问题、环保问题等，也都无法通过市场主体私人决策引导出社会公共利益最大化的结果。因此，地方政府还需要通过各种市场监管行为，防范企业做出违反当地社会公共利益的决策和行为。例如，地方政府需要维护严格的环评监管制度以确保本地自然环境安全、需要维护严格的自然资源勘探开采限制制度以确保本地自然资源安全、需要通过恰当的产业投资指引保护本地特定产业发展，引导外来投资投向本地经济发展需要推动的行业或产业，等等。

地方政府的上述经济服务与监管行为，都会在一定程度上影响企业的市场决策，企业需要准确地了解政府经济服务的内容和申领程序、政府监管限制的具体要求，从而将相关信息纳入企业预期收益与预期成本核算，做出准确的市场决策。前期预期越准确，后期运营越稳定，与当地政府服务部门和执法部门的后期矛盾冲突越少。不公开、不透明或者模糊不清的政府服务与监管信息，不但会严重影响企业决策的准确性，反过来也会加大政府执法成本，还会导致社会公众监督困难以及因为信息不充分而误解地方政府执政能力。

因此，是否将地方政府经济服务和监管措施落实为公开发布并受社会监督的地方制度，从而保证相关信息的明确性、公开性、稳定性，为企业决策和社会监督提供准确信息，应当是地方营商法治环境的第二个评价标准。

(三)是否为企业和社会公众提供了对地方经济发展制度提出异议和寻求救济的恰当渠道并为地方经济发展配套制度及时调整提供了可行路径

从制度功能上看，地方政府的经济发展制度与地方政府其他制度不同，如前所述，地方政府的经济发展制度很大程度上具有向企业决策者传递信息的功能，只有地方政府经济干预措施与企业需求相契合，这些制度才能更好地发挥助力经济发展的作用，而如果这些制度只向企业传达，却不反向了解和回应企业的需求，那就很难准确发挥其应有的经济调节作用。因此，对于这样的制度，及时了解企业的意见和建议，并根据企业需要及时调整，意义重大。

我国法律制度本身虽包含有自身的纠错程序，对法律制度规定的异议可以通过各级人民代表大会提出，对法律规定执行的异议可以通过司法诉讼提出，对政府行为的异议还可以通过行政复议的方式向各级政府提出。

从理论层面看，企业和公众对地方经济发展制度的异议，完全可以通过上述渠道表达，但从现实层面看，企业和公众通过上述渠道提出异议却面临现实困难。首先，地方经济发展制度很多是通过各级政府部门颁行的各类政府规范性文件所体现的，而从行政诉讼法的角度看，这些规范性文件的颁行属于人民法院不予受理的“抽象行政行为”，只有和当事人其他具体诉讼请求一并提出的对规章以下规范性文件予以审查的请求，人民法院才受理。因此，企业和社会公众对规范性文件本身的异议，通过诉讼方式提出受到一定限制。其次，即便企业或社会公众可以通过上述渠道表达对地方经济发展制度的异议，考虑到这么做的个体预期成本与预期收益，他们也很可能会放弃表达。法经济学研究认为，理性经济人只有在行为预期收益大于预期成本时，才会有做出相关行为的意愿。而现实中，企业和社会公众通过向人民代表大会反映、诉讼或者复议方式表达异议需要耗费大量精力，聘请专业人员协助也会耗费大量财力，但异议处理程序复杂又要耗费大量时间，即便异议得到认可，相关制度得到修正，相应预期收益也会由不特定多数企业或者所有市场主体分享，个体需要承担较大投入，相应收益却要众人分享，因此企业和社会公众通过这些方式表达异议的意愿显然不强。

另一方面，即便企业通过上述人大、行政诉讼和行政复议渠道表达了对政府规范性文件的异议，上述异议信息通过人大、法院和政府受理窗口等实际受理机构，层层传递给地方规则颁行机构或者管理机构，仍然需要漫长而复杂的过程。如果颁行规范性文件的政府具体部门，在颁行文件时直接公布和告知了针对该规定内容及执行的异议，可以通过何种方式向具体哪个政府部门反映，就可以大大缩短相关规范性文件调整的周期，从而既方便了企业提出异议，又给地方规则微调留下了足够的空间。

企业的上述需求，在我们西部大开发重点经济区经济发展法治环境优化研究项目组完成的 “地方营商法治环境评价”企业问卷调查数据中，也得到了印证。在参与填写问卷的近150家企业中，认为政府非常应该和应该告知企业提出异议渠道的占比86.81%，而认为可以不告知的仅占2.08%，没有一家企业认为政府没必要告知。

综上，地方政府在颁行各类地方经济发展配套制度时，是否为企业和社会公众提供了表达不同意见的恰当渠道，是否明确规定对相关制度及其执行存有异议的企业或者社会公众可以向哪个政府部门通过何种方式或渠道提出，是否为利益受损企业提供了寻求地方政府救济的可行渠道，直接影响着地方经济发展配套制度的灵活性、针对性和适用性。因此，是否为企业和社会公众提供了对地方经济发展制度之规定和运行提出异议和寻求救济的恰当渠道，是否为地方经济发展配套制度及时调整提供了可行渠道，应当是地方营商法治环境的第三个评价标准。