油污海洋环境恢复的法律问题

王 军,邢文达

(对外经济贸易大学 法学院,北京 100029)

一 “恢复原则”及其贯彻

在海洋油污导致海洋环境发生严重损害的情况下,将受损海洋环境恢复到其原有的状态,已经成为公认的原则。这一原则与在发达国家得到普遍奉行的“恢复至基线条件”原则是一致的。根据《欧盟环境责任指令》注全称为《关于对环境损害进行预防和补救之责任的第2004/35/CE号指令》(Directive 2004/35/CE on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage)。该法律由欧洲议会和欧洲理事会(European Parliament and Council)于2004年通过。,基线条件(baseline condition)是指,如果造成损害的事故没有发生,受影响的自然资源和服务本应具有的条件。注Edward. H.P. Brans,Liability for Damage to Public Natural Resources under the 2004 EC Environmental Liability Directive,Standing and Assessment of Damages,ENV I REV 7 (2005),p.101.美国法上的“基线”的定义是类似的,即在一定地点或范围内自然资源在没有遭受损害的情况下的状态。注43 C.F.R. §11.14(e). 这是美国《联邦条例法典》(the Code of Federal Regulations)的索引号也就是说,在欧盟和美国,在海洋油污发生之后,必须将受损环境恢复到原有的状态。

目前,“恢复原则”也已经成为我国立法明确确认的原则。自2000年起实施的《海洋环境保护法》第20条规定:“对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态,应当进行整治和恢复。”同一年,由全国人大常委会通过的《海事诉讼特别程序法》第21条规定,可以申请扣押船舶的情况之一是,这样做是为了获得“为恢复环境而实际采取或者准备采取的合理措施的费用。”2006年,国务院在其发布的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中将“恢复原状”作为保护海洋生态环境的重要措施。该《条例》规定,海洋工程的建设单位和海水养殖者,在海洋环境因其活动而受到严重影响的情况下,有义务将受损海洋环境恢复到原有的状态,并由其承担恢复费用。注见该《条例》第49条和第54条。

为了使恢复受损环境的原则得到贯彻,最高人民法院先后于2011年和2015年发布了两个重要的司法解释,即《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下称《船舶污染损害赔偿司法解释》)和《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下称《环境民事公益诉讼司法解释》)。根据前者第9条第4款,船舶油污损害赔偿的范围,包括“对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用。”根据后者第20条,原告有权就受损环境提出恢复原状的要求;法院可以直接判决被告承担生态环境恢复费用。

“恢复原则”对我国的司法实践产生了直接影响。在山东省高级人民法院2014年判决的威海市海洋与渔业局诉利海有限公司案[注]该判决书的编号为“(2014)鲁民四终字第193号”。中,被告拥有所有权的“世纪之光”轮(Bright Century)与他人的“海盛”轮(Sea Success)于2010年5月2日在山东省威海市成山头海域发生碰撞,导致“世纪之光”轮沉没,大量燃油溢出,对事故周边海域造成重大污染。原告提出的诉讼请求之一是,该事故导致临近海域生态环境质量下降,主要表现为对浮游植物的影响;其种类数、细胞数量、多样性指数、均匀度指数以及丰富度指数相对于历史数据,均有所下降;由此导致的损失为:环境容量损害价值1 670万元,生态服务功能损害397.03万元,合计为2 067.03万元。[注]见该《条例》第49条和第54条。

上述请求最终得到了山东省高级人民法院的支持。该法院在终审判决中指出:原告出具的报告对于治理环境污染提出了确定的恢复措施,且在相关的鉴定中明确了实施该方案所需的具体费用。对这些费用的请求符合《船舶污染损害赔偿司法解释》。因此,被告对于该费用应承担赔偿责任。

二 负责环境恢复的机构

发达国家的法律普遍确认,自然资源受托人是有权为维护自然资源而行使权力的机构。根据《欧盟环境责任指令》,无论所涉及的相关自然资源的法律地位如何,公共机构(public authorities)都可以作为这些自然资源的受托人行事,并且有权对造成这些自然资源严重损害的经营者提起诉讼。具体地说,公共机构可以要求对自然资源造成严重损害的作业者采取必要的恢复措施,也可以由它自己直接采取这些措施并要求经营者补偿费用。[注]Arts 6(2)(c),(3) and(8).依照这一规定,在欧盟范围内,当自然资源遭受损害时,有权以受托人身份向责任人主张权利的实体是自然资源的受托人,不管该自然资源是社会所有的、私有的、还是无主的。

在美国,当自然资源损害由石油污染引起时,自然资源受托人是“代表公众的利益履行其职责”的机构。根据1990年颁布的《石油污染法》(Oil Pollution Act of 1990,简称OPA),受托人的职能是对自然资源的损害进行评估,以及“在其托管之下,制定和实施恢复、重建、更换或获得自然资源原有效用的计划。”[注]Adam Vann and Robert Meltz,The 2010 Deepwater Horizon Oil Spill:Natural Resource Damage Assessment under the Oil Pollution Act,Congressional Research Service,文章来源：https:∥fas.org/sgp/crs/misc/R41972.pdf,p.3.(accessed 31 Jul. 2018)该文是美国“国会研究服务局”的报告(CRS Report),是为国会成员和委员会撰写的。

在中国,根据《海洋环境保护法》第5条,“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的”,由依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。根据2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》,我国将组建生态环境部;原来分散到多个部委的与环境保护有关的职责将集中到这个新组建的部门,其中包括与海洋环境保护相关的职责。[注]具体地说，将原属环境保护部的职责，原属发改委的“应对气候变化和减排”职责，原属国土资源部的“监督防止地下水污染”职责，原属水利部的“流域水环境保护”职责，原属农业部的“农业面源污染治理职责”，原属国家海洋局的“海洋环境保护职责”，统一划归生态环境部。原来的环境保护部不再保留。依照这些规定,生态环境部应该具有相当于我国的自然资源受托人的身份。

值得注意的是,根据2015年起施行的《环境保护法》第58条,社会组织通过“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”,可以就“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”提起诉讼。根据同一年施行的《环境民事公益诉讼司法解释》,“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会”均可成为《环境保护法》第58条规定的“社会组织”。

笔者认为,由经过登记的社会组织作为行使环境权的主体提起诉讼,所造成的问题主要包括:(1)社会组织并不拥有阻止污染行为的强制力:(2)社会组织一般没有能力对海洋油污情况进行调查和就损害结果进行评估;(3)社会组织一般没有能力制定科学合理的恢复环境的方案;(4)社会组织无法对赔偿金进行合法和有效的管理。

关于如何发挥社会组织在海洋环境保护方面的作用,更好的办法是,依法赋予经过登记的社会组织一定的监督权,例如,在有关主管机构怠于行使权力时,催促其采取相应的行动以及在催促未果的情况下提起行政诉讼。

三 “评估报告”和“恢复方案”

根据发达国家的经验,当较严重的海洋油污事件发生时,海洋环境受托人必须制作一份公开的报告,就该事件对海洋环境的影响进行评估,并决定是否需要采取恢复受损环境的行动。

在美国海洋油污发生后,海洋环境的受托人必须启动自然资源损害评估程序(Natural Resources Damage Assessment)。首先要进行的是“预评估”,即决定损害是否已经发生并决定应否采取相应的行动。根据《石油污染法条例》(OPA Regulations),受托人必须决定损害是否存在,这些损害是否尚未获得救济,有没有适当的针对该损害的恢复行动可以采取。如果根据对这些问题的评估得出的结论是否定的,自然资源损害评估程序就此结束。[注]15 C.F.R. §990.42.

笔者认为,在我国,也应该形成这样的制度。因此,当较严重的海洋油污事件发生时,我国的海洋环境受托人或其特定的下属机构,应该在限定的时间内制作和发布“环境影响评估报告”。

如果根据“环境影响评估报告”,有必要采取恢复环境的行动,海洋环境受托人应该进一步起草“环境恢复方案”,而不应在为未形成此种方案之前对责任人提出过高或过低的索赔要求。

参照发达国家的经验,环境恢复方案的主要作用是:(1)对污染情况做细节性的描述;(2)确定环境恢复的具体方案;(3)说明实现恢复方案所需的成本。

首先,对污染情况进行的细节性的描述,必须做到:相对于基线而言,损害的程度、损害的空间以及临时损失(interim losses),都必须进行量化。[注]15 C.F.R. §990.52.临时损失的含义是,在受损自然资源恢复期间,人类因不能获得自然资源以及自然资源提供的服务而蒙受的损失。[注]Brans,supra note,p.100.其次,更重要的工作是确定环境恢复的具体方案。在许多发达国家,环境受托人在起草“环境恢复方案”时必须贯彻的原则包括:贯彻低成本高效益原则;提出一个以上具体的恢复受损环境的方案;受托人与责任人可就该方案的合理性和相关的成本进行协商;受托人有权在协商未果的情况下对责任人提起诉讼。

低成本高效益原则,就是用最小的成本换取最大的效益。这一原则在欧盟和美国的立法中都得到了体现。根据《欧盟环境责任指令》,如果两种或更多的对环境进行恢复的方案同样可取,政府机构必须选择成本效益最好的恢复方案。[注]Annex II,para. 3.2.2.根据该《指令》确定的指导原则,应当采取合理的恢复措施对受损的环境实施补救,因而必须考虑各种供选方案的实施成本。[注]Annex II,para. 1.3.1.

在美国,早在《石油污染法》出台之前,法院已经在司法实践形成了尽可能以较低的成本恢复环境的倾向。在卡洛克特罗尼号油轮案中,石油泄漏导致了大片的红树林遭到污染。原告提出,在受到污染的红树林地区移走和替换深度为一米的沉积层,同时,替换掉一部分被污染的红树林。根据承包商的估算,这些工作共需花费7 176 363.71美元;此外,用盆栽植物对23英亩的红树林进行种植,每英亩大约需要5 500棵,加上5年的维护费,共需大约559 500美元。上诉法院否定这一方案的理由之一是,其花费过于昂贵。在充分论证的基础上,该法院判决:“对这一地区进行重建的最好方案是,大量地种植红树林,使其恢复到污染之前的状态。”[注]Commonwealth of P.R. v. SS Zoe Colocotroni,628 F.2d 652 (1st Cir. 1980),at 662.也就是说,并不移除原来的受到污染的红树林,而是在附近种植新的红树林。

关于恢复方案为什么是“供选的”,《欧盟环境责任指令》规定,在制定环境恢复方案时,应当对多种供选方案进行综合的评估。其中须考虑的因素包括:相关措施在技术上的可行性;这些措施获得成功的可能性;根据预测,每种供选择的方案可将受损自然资源和服务恢复至基线条件的程度;可以使临时损失得到赔偿的程度;实施特定恢复方案的成本。[注]Annex II,para. 3.2.1.

在美国,根据《联邦条例法典》,在制定自然资源恢复方案时,受托人必须拟定出“供选择的恢复方案”,而在每一种供选方案中,受托人都必须对“原生性恢复行动”(primary restoration actions)加以考虑。这里的原生性恢复行动是指,使受损害的自然资源和服务恢复到基线条件的行动。此外,在每一种恢复方案中,还应当包括一个自然恢复(natural recovery)方案,即在没有任何人为干预的情况下,让受损的自然资源和服务自行恢复到基线状态的方案。[注]15 C.F.R. §990.53(a)(2).

关于在恢复方案制定的过程中邀请责任人参加的责任,目前在美国的法律中已经形成了“联合行动原则”。联合行动是指多个主体在恢复自然资源的过程中,应该相互合作、共同采取行动,就相互间的分歧进行协调。其中最重要的是,受托人与责任人之间的合作;与此同时,不同受托人之间的合作以及行政机构进行的干预和协调,也是十分重要的。

根据美国的《石油污染法条例》,自然资源损害评估程序一旦变得可行,受托人就应当邀请责任人参加该程序。[注]15 C.F.R. §990.14(c).在合作过程中,责任方和受托人可以共同参加评估损失的活动并且以密切合作的方式去研发恢复方案。不过,责任方也可被限于仅享有机会评价受托人的文件和方案。[注]61 Fed. Reg. (1996) at 443-4.

通过受托人与责任人之间的和解可以在恢复环境方面付诸共同努力。这是一种理想的双赢结果。实践证明,这不仅可以避免昂贵和耗时的诉讼,而且可以避免因责任人宣布破产所导致的不利后果。

根据发达国家的做法,为了防止受托人无原则地牺牲公共环境利益,恢复方案的制定应当受到公众的监督。在美国,根据法律的要求,受托人须公布一个可被公开查询的管理记录(administrative record),其中包括受托人在整个程序进行过程中考虑过的文件。在最终的恢复方案递送责任人之前,该记录必须一直公开。[注]Adam Vann and Robert Meltz,supra note,p.6.

另一方面,恢复方案的实施效果要受到有关主管部门的监督。在美国,对此项工作拥有监督权的机构是国家海洋和大气管理署,简称NOAA。[注]其全称是：National Oceanic and Atmospheric Administration。其职责是监督《石油污染法》下的自然资源损害评估程序是否得到了执行。在处理深水地平线事件[注]该事故是指2010年4月20日夜间发生在美国近海墨西哥湾马康多油井(Macondo well)的事故。当时正在作业的“深水地平线”钻井平台发生井喷、爆炸和起火，大约36小时后沉入墨西哥湾。该事故导致11人死亡，并使大量原油流入墨西哥湾。这是美国历史上最严重的石油泄漏事故。的过程中,该机构就行使了这样的权利。[注]Adam Vann and Robert Meltz,supra note,p.5.

四 原生性恢复

在西方国家,原生性恢复和赔偿性恢复是对受损自然资源采取的恢复措施的基本分类。欧盟的《环境责任指令》明确使用了“原生性恢复措施”(primary restoration measure)这一术语,以描述“为将受损的自然资源和(或)受损的自然资源服务恢复至基线条件而应采取的措施”。[注]Brans,supra note,p.101.也就是说,根据该《指令》,原生性恢复措施是指,为使受损环境恢复到损害发生前的状态而需采取的措施。

让受损自然资源不受干扰地自然恢复,是原生性的恢复措施的一种。根据欧盟的《环境责任指令》,承担评估自然资源损害的政府机构,应考虑将自然恢复作为一种恰当的原生性的恢复措施。[注]Annex II,para. 3.1.1.在美国,受托人制定的恢复方案必须包括一个让受损环境自然恢复的备选方案,即在没有任何人为干预的情况下,让受损自然资源和服务恢复到基线状态。[注]Adam Vann and Robert Meltz,supra note,p.7.

然而,原生性措施并不仅限于让受损的环境在没有人为干预的情况下自然地恢复,而是指所有的旨在使受损自然环境恢复到基线条件的措施。正如美国专家琳达伯灵顿[注]此人是国家海洋和大气管理署的“损害评估资深法律顾问”(Senior Counselor for Damage Assessment)。指出:“由受托人采取的原生性恢复行动包括了为使受损自然资源加快恢复到基线而采取的行动。”[1]

在欧洲,人为干预下的原生性措施被称为“补充性措施”(complementary restoration)。根据欧盟的《环境责任指令》,这样的补充性措施只有在完全的自然恢复不能使受损自然资源得到充分恢复的情况下才能采用。该《指令》在其附件II中规定:“‘补充性的’救济是在原生性的救济[注]这里的“原生性的救济”所指的，是完全的自然恢复。并不能使受损自然资源和/或服务充分恢复的情况下采取的,涉及自然资源和/或服务的救济措施。”[注]para. l(b) of Annex II.举例来说,在一个野生动物栖息地被污染之后,在其他地点再造一个栖息地,被认为是一种可取的方法,只要这些措施是合理的和适当的。[注]Brans,supra note,p.108.

在美国,上述加快受损自然资源恢复的措施得到了普遍的采用。在发生于1989年的“奇幻世界号油轮”事件中,该油轮在位于美国罗德岛附近的布伦顿礁(Brenton Reef)一带,泄漏了超过25万吨的家庭取暖石油,使120平方英里(310.8平方千米)的海面受到了污染。该事件造成大量海洋生物死亡,并导致了整个纳拉甘西特湾(Narragansett Bay)的海滩和捕鱼场所的关闭。此时正值野生动物的繁殖期,鱼类和贝类的卵和幼体都受到了侵害,包括龙虾、贝类和鱼类。受托人在对受损自然资源的价值和对其进行恢复的成本进行评估的基础上,与被告实现了和解。关于恢复受损自然资源的和解金额为56.7万美元。[注]Linda B. Burlington,supra note,p.11.

该案中形成的恢复方案包括:(1)替换原来的鹅卵石海床,以便为龙虾的繁衍提供栖息地;(2)为贝类的繁殖建立栖息地并在一段时间内禁止捕捞;(3)对盐水沼泽进行恢复,以加强其湿地服务功能,同时,为沿海鱼类和野生种群提供栖息地。[注]Id.所有这些措施都属于原生性措施。

在决定是否采取加快恢复的措施时应考虑的因素无疑会包括:让受损环境在完全无人类干预的状态下自然地恢复需要多长时间;采取加快恢复措施所需的成本;完全的自然恢复所导致的损失,包括物种和栖息地等生态环境在没有人类干预的情况下永久性灭绝的可能性;人类在自然恢复过程中因丧失自然资源服务而蒙受的损失。

五 赔偿性恢复

关于赔偿性恢复的含义,美国专家琳达伯灵顿作出了如下阐述:“赔偿性恢复,旨在对自然资源及其服务的、自损害发生到恢复完成的期间内的临时损失(interim loss)进行赔偿。自然资源在其受损期间不能发挥人类和生态系统的其他元素所依赖的整套的功能。举例来说,人们不能食用被污染的鱼,不能使用污浊的沙滩,不能捕捞减产的鱼和贝类。对这些临时损失,可以通过扩大产能、拓展渠道或提供替代资源而进行赔偿。”[注]Id. p.1.上述定义表明:(1)原生性恢复与赔偿性恢复,是可获赔偿的两种恢复措施。前者是对受损自然环境本身的恢复,后者是让受损害方恢复到损害发生前的地位。(2)对于原生性恢复,所赔偿的是为了使受损环境恢复到基线条件而发生的支出,而对于赔偿性恢复,所赔偿的是受损环境在恢复到基线条件之前的时间段内的发生的临时损失,即这一期间自然资源及其服务的损失。(3)临时损失既包括人类因不能获得自然资源的服务而蒙受的损失,也包括自然资源中的其他元素因不能获得此种服务而蒙受的损失。

欧盟采用了相同的关于赔偿性恢复的定义。根据欧盟《环境责任指令》,“‘赔偿性的’救济是为了对自然资源和/或服务的临时损失进行赔偿而采取的行动。该赔偿自损害发生之日起算,计至原生性救济的效果充分实现之时。”[注]para. l(c) of Annex II.

原生性恢复与赔偿性恢复之间具有内在的关联性。通常,为了加快原生性恢复而投入的资金越多,受损自然资源恢复的速度就越快,赔偿性恢复的金额就越低;反之,如果让受损自然资源在没有人为干预的情况下自然地恢复,则其恢复的期间通常会比较长,所导致的临时损失就会相应地增加,赔偿性恢复的金额也会随之加大。因此,在制定恢复方案时,受托人必须审慎地考虑二者之间的比例关系。在此过程中,兼顾成本和效益是基本的原则。

六 受损环境本身的可赔偿性

依照所谓的“成本说”,受损环境本身并不具有可赔偿性。布兰斯所做的以下表述实际上表述了这样的观点:大多数涉及环境损害的国际民事责任公约[注]这里所指的主要是关于船舶造成海洋油污的公约。其中最重要的是船舶油污公约体系中的《1992年关于石油污染损害民事责任的国际公约》(International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage,1992)和《1992年关于设立石油污染损害赔偿国际基金的国际公约》(The International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage,1992)。适用了与如下定义相同的或几乎是相同的有关“环境损害”的定义,即:可赔偿的对环境的损害仅限于“实际采取的或将要采取的合理的恢复成本”。[注]Edward. H.P. Brans,supra note,p.107.

与船舶油污公约体系配套出台的《索赔手册》[注]其全称为《1992年国际石油污染赔偿基金索赔手册》(International Oil Pollution Compensation Fund 1992 Claims Manual)，以下简称Claims Manual。证实了以上观点。其中写道:根据《1992年民事责任公约》和《1992年基金公约》,因损害环境而发生的赔偿,仅限于此种损害引起的利润损失,以及实际采取或将要采取的合理恢复措施(measures of reinstatement)的费用。[注]Claims Manual,1.4.1.也就是说,对于自然资源本身蒙受的损害,所赔偿的仅限于恢复的成本。

在美国,涉及自然资源损害赔偿,《石油污染法》规定,责任方有义务就自然资源受到的损害在每一个相关的司法管辖区,对美国政府、各个州和印第安部落或外国政府承担责任。[注]33 U.S.C. §2706(a).这一表述似乎表明,受损的环境本身应该得到赔偿。可是,从《石油污染法》规定的在计算自然资源损害时应权衡的因素看,答案却是否定的。

《石油污染法》规定的第一种应当考虑的因素是,为了恢复(restoring)、修复(rehabilitating)、替换(replacing)或者获得(acquiring)与受损害的自然资源同样的东西而花费的成本。[注]33 U.S.C. §2706(d)(1)(A).第二种是,这些自然资源在恢复期间价值的减少。[注]33 U.S.C. §2706(d)(1)(B).第三种是,就“评估这些损害”发生的合理成本而作出的赔偿。[注]33 U.S.C. §2706(d)(1)(C).这些规定,对“成本说”进行了补充,即不仅相关的成本可以赔偿,“恢复期间价值的减少”也可以获赔。实际上,这些因素所涉及的都不是自然资源本身。

关于受损环境本身不具有可赔偿性的原理,1992年国际石油污染赔偿基金法律顾问马萨米奇哈斯比曾经这样评论:“有人认为,任何以金钱方式对海洋环境的生态损害(ecological damage)进行的评估,都要求对环境价值与经济价值中的不同成分之间的关系进行详尽的假设。可是,以金钱方式对所蒙受的损害的任何计算,不可避免地都是武断的。”[注]Masamichi Hasebe,The International Liability and Compensation Regime,p.1. 此人是1992年国际石油污染赔偿基金(International Oil Pollution Compensation Fund 1992)的法律顾问(Legal Counsel)。这篇论文发表于2004年9月28日至10月2日在牙买加蒙特哥湾(Montego Bay)召开的“第11届关于加勒比海环境计划行动方案的政府间会议”(11th Intergovernmental Meeting on the Action Plan for the CEP)。文章来源:http:∥www.pcs.gr.jp/doc/esymposium/2006/2006_hasebe_e.pdf(accessed 31 Jul. 2018),p.9.他进一步指出,对海洋环境的损害难以用金钱加以评估,因为海洋环境并没有直接的市场价(market value)。[注]Id.

在前述卡洛克特罗尼号油轮案中,原告提出了多项恢复措施,而被告主张,其责任仅限于就被污染的土地在污染发生前后的经济价值的差额作出赔偿。法院认为,适当的赔偿方案是,大量地种植红树林,使其恢复到污染之前的状态。[注]Commonwealth of P.R. v. SS Zoe Colocotroni,628 F.2d 652 (1st Cir. 1980).这些方案,都没有涉及对被污染的环境本身的赔偿。

总之,目前被普遍接受的观点是,受损的海洋环境本身不具有可赔偿性;可赔偿的,是为了恢复海洋环境所支出的成本以及海洋油污导致的其他损失。

七 计算损害的公式和方法

对海洋环境损害的计算会面临许多新的问题。近年来,这一领域的研究有了长足的发展。特别是在美国,相关的规则已经相当细化。美国能源部(U.S. Dep’t of Energy)的两个人,C·A·奥利巴瑞与K·F·威尔曼,合著了《自然资源评估:关于概念和技术的初级读本》[注]C.A. Ulibarri & K.F. Wellman, U.S. Dep’t of Energy, Natural Resource Valuation: A Primer on Concepts and Techniques 7 (July 1997).文章来源：http:∥www.environmentalmanager.org/wp-content/uploads/2008/04/valuation_primer_from_doe.pdf(2018-07-31)一书。其中所讨论的内容,大都与官方的条例所认可的规则有关,其中有的已经被案例所认可。不过,这些公式或方法并不是强制性的,是否对法院具有强制的约束力,主要决定于司法先例的认可。

现就目前采用得较多的“成本计算法”(cost approach)、旅行费用计算法(travel cost method)、正效应计算法(amenity valuation/hedonic pricing)、派生价值计算法(derived value methods)、利益转移计算法(benefit transfer technique)、栖息地等值分析(habitat equivalency analysis)和资源平衡分析(resource equivalencyanalysis),进行介绍。

成本计算法,是将在恢复环境过程中支出的各类成本作为计算赔偿金的依据,其中包括:修复、恢复或重建自然资源的成本以及使自然资源本身及其公共服务均不受影响所需的成本。这种方法适用于受损的自然资源具有很强的可复制性的情况,比如一口水井被污染了,可以去打出另一口水井。[注]Kenneth O. Corley & Ann Al-Bahish, Understanding Natural Resource Damages, p.2-19. 该文最初由洛基山矿业法基金会(the Rocky Mountain Mineral Law Foundation)发表于2013年，载于第59届洛基山矿业法协会(the 59th Annual Rocky Mountain Mineral Law Institute)发表的论文集。文章来源：https:∥www.rmmlf.org/publications/digital-library/understanding-natural-resource-damages(2018-07-31)在前述卡洛克特罗尼号油轮案中,上诉法院最后认可的恢复成本,就是成本计算法。[注]即大量地种植红树林,使该地区恢复到污染之前的状态,然后就其成本进行赔偿。

旅行费用计算法,根据旅行者前往某自然资源地点的行为计算该地点自然资源的效用及其价值,即一个地点的价值可以根据人们前往该地的花费,以及在该地停留时间、前往的次数等因素,进行综合测算。赔偿的金额为损害发生前后前往该地旅行的花费的变化。由于被污染的海滨风景区为人们提供了游泳、散步、垂钓等户外休闲活动的场所,如果前往的人在损害发生后减少了,说明其提供公共服务的功能降低了。[注]Kenneth O. Corley & Ann Al-Bahish,supra note,p.2-21——2-22.

正效应计算法,通过将特定自然资源在污染前后产生的“正效应”进行对比,对赔偿金进行计算。例如,在一次石油污染发生之后,一栋位于海边别墅前面的风景消失了,即可认为其正效应降低了。此时,其市场价格发生的变化反映了其正效应降低的幅度。此种市场价格的变化,在排除了其他影响因素以后,就是自然资源损害赔偿的数值。正效应的种类可以包括:空气质量、噪音、风景等。[注]Id.

派生价值计算法是根据自然资源在产出某种产品或提供公共服务的过程中体现出的价值对损害进行计算。根据内务部的条例,该方法所计算的是自然资源的派生价值。这种方法特别适合于对地表水、地下水、森林、商业渔场等自然资源的损害的计算。比如水资源可用于农业灌溉、工业生产、发电等,因而可以找到水资源体现出的市场价格。有人指出,依据派生计算法计算出的数值往往比较准确。[注]Id. p.2-22.

利益转移计算法,是使用来自其他自然资源的经过计算的数据,来计算涉案地点自然资源的价值。比如,一个休闲钓鱼区域的价值可以用来估算与其相似的另一个休闲钓鱼区域的价值。采用这种计算方法的最大的好处就是评估成本比较低,因为其极大地减少了初步采集数据和分析计算的工作量。[注]Id. p.2-24——2-25.科利&奥巴士认为,随着自然资源损害赔偿实践和相关法律法规的不断发展,利益转移法的运用可能会不断增加。[注]Id. p.2-25.

栖息地等值分析(habitat equivalency analysis)和资源平衡分析(resource equivalencyanalysis)是在评估自然资源生态功能价值时常用的方法。前者用来估算栖息地丧失引起的损失,后者用于估算动植物群落及其他生物的丧失带来的损失。这两种方法并不是通过单独衡量一种自然资源服务的损失来计算生态系统中各种自然资源总的损失,而是通过重置丧失的栖息地或动植物资源来赔偿大众的全部损失。这里的“重置”,包括了原生性恢复和赔偿性恢复。目前,栖息地等值分析和资源平衡分析已经得到了NOAA的采纳。[注]Id.

八 我国法律相关制度的构建

关于油污海洋环境的恢复,我国应该认真研究发达国家法律中成熟的并适合我国情况的制度和经验,其中特别值得采纳的是以下几个方面:

1.恢复原则。在我国,将受损自然环境恢复原状,已经成为被法律明确确认的原则。为了使这一原则得到贯彻,我国应该进一步采纳在国际上已经得到广泛确认的“基线条件”概念。

2.责任机构。我国应明确采纳环境受托人的概念,并在相关立法中明确海洋环境受托人在海洋油污发生时的职责。如上文所述,相关的社会组织应当行使对海洋环境受托人的监督权,但其本身并没有能力履行此种受托人的职责。

3.恢复方案。我国应当在立法中明确规定,在较严重的海洋油污事件发生后,海洋环境受托人必须制作一份公开的报告,就该事件对海洋环境的影响进行评估,并决定是否需要采取恢复受损环境的行动。如果有必要采取恢复环境的行动,海洋环境受托人应该进一步起草环境恢复方案,确定环境恢复的具体措施,并说明实现恢复方案所需的成本。

4.“原生性恢复”和“赔偿性恢复”。为了加强对我国海洋环境的保护,我国应在立法中采纳具有科学性的技术规则,其中包括“原生性恢复”和“赔偿性恢复”。

关于原生性恢复,在每一次较为严重的海洋油污发生后,都应该研究让海洋环境在没有人类干预的情况下自然恢复是否一种正确的选择。为此,我国的环境受托人必须要考虑自然地恢复需要多长时间;采取加快恢复措施所需的成本;完全的自然恢复所导致的损失;自然恢复导致的自然资源服务损失。

关于赔偿性恢复,我国应该在立法中确认,人类在海洋环境恢复到基线条件之前蒙受的因不能获得自然资源服务而蒙受的损失应该获得赔偿。

5.海洋环境损害赔偿金。海洋环境损害赔偿金的计算,是一个技术含量高的领域。为了使我国的社会利益受到维护,我国应该立法中积极地发展相关的规则,使包括国家和个人在内的受害人得到公平的赔偿。

九 结束语

中国正在跻身于世界强国之列,但我们的环境理念与发达国家相比,尚存巨大的差距。涉及海洋环境的保护,最为重要的是,确立恢复被污染的海洋环境的意识,与此同时,积极地采纳相关的技术规则。笔者相信,经过不懈的努力,我们的海洋将变得清洁而蔚蓝,我们的后代将拥有更加优质的生存空间。