乡村振兴背景下乡村公共物品供给的政府角色定位及其实现

林杭锋

摘 要：实现乡村振兴，需要完善、可持续、均等化的乡村公共物品供给支撑。这要求主导公共物品供给的政府做好规划者、供给者以及多元供给网络的培育与监督者等角色。当前，政府在履行这些角色时存在规划角色缺位、供给角色低效、履行角色动力不足等问题。应当从完善规划、转变职能、建立多元供给渠道等方面着手，完善乡村公共物品供给。

关键词：乡村振兴;政府角色;公共物品

文章编号：1004-7026（2019）24-0022-03        中国图书分类号：F323       文献标志码：A

1  乡村振兴、公共产品及其供给

公共物品是指由政府等公共部门提供的可供全体居民共同消费和受益的，但不需要或不能够让居民按照市场方式分担其费用或成本的产品和服务[1]。公地悲剧、囚徒困境、搭便车以及特定的效率选择，决定了政府在公共物品供给中的责任担当[2]。虽然排他技术与产权制度发展，使得非政府主体介入一些准公共物品的供给成为可能，但需要承认的是，政府仍是公共物品供给的最主要甚至是唯一供给者。

当前，我国正在推进乡村振兴战略，虽然开局良好，但仍处于起步阶段，距离实现乡村全面振兴的目标和广大群众的期望仍有一定差距[3]。面临的主要问题之一，就是农村公共物品供给不足。长期以来，无论从种类、数量还是质量上，我国农村公共物品供给都存在短缺。在现行供给机制下，我国农村地区公共物品供给没有发挥其应有的功效，基本处于“急则无，有则滥”的失效状态[4]。其结果就是广大乡村基础设施落后，农业生产发展受阻[5]。因此，实现乡村振兴，必须加强乡村公共物品供给。

关于政府主导乡村公共物品供给的研究，已经取得了一定成果。很多学者认为，乡村公共物品供给提升，有利于乡村反贫困斗争和乡村经济社会发展。在乡村公共物品供给主体上，很多学者虽然认为政府不应该、也不可能成为唯一的供给主体[6]，但也都认为政府应起主导作用，甚至仍需强化政府职责[7]。从完善供给的角度来看，财政投入、制度建设、技术改进都是重要手段。

整体来看，现有研究仍存在一些不足。具体来说，现有研究并未将乡村振兴、公共物品、政府三者有机结合起来。鲜有从政府角色角度，探讨完善乡村振兴背景下的农村公共物品供给。乡村地区经济发展落后、公民精神贫乏，使得多主体供给体系受限，仍依赖于政府角色的合理、準确定位与适时变迁。

2  乡村振兴背景下乡村公共物品供给逻辑

2.1  必须以促进经济发展为优先

产业兴旺是乡村振兴的基础，产业兴旺又以充分的公共物品供给为基础。研究表明，农民收入、农村发展与公共物品的供给水平著正相关，农村公共物品供给对中国经济增长具有很强的促进作用[8]。因此，必须提升公共物品供给，为乡村振兴奠定基础。

只有高质量和高纯度的公共物品，才有可能从整体上推动经济持续增长[9]。这意味着助力乡村振兴的公共物品供给，必须满足乡村振兴的逻辑要求，既要关注眼前直接影响产业发展的道路基础设施建设，也要关注间接影响振兴的教育等公共物品供给。

2.2  应当以实现公共物品供给均等化为目标

已有文献表明，我国乡村贫困的根源之一可归结为资源不足与公共物品供给缺乏。根据贫困循环论，贫困则会在贫困家庭内部固化传递[10]。打破贫困循环的路径依赖，应加强公共物品（特别是基本公共服务供给的均等化）、减少机会不均等以及夯实产业发展基础[11]。因此，在乡村振兴背景下，加强乡村公共物品供给，应以均等化作为目标指向。统筹规划，补齐落后乡域短板，实现公共物品供给均等化，从而打破落后地区贫困循环，实现振兴突破。

2.3  必须以可持续发展为原则

农村需求主体的分散性、经济能力的有限性，使得农村公共物品供给和运营管理面临巨大挑战。应从以下方面着手改进公共物品供给。一是政府必须转变观念，杜绝运动式、大规模、无节制的公共物品供给方式，充分考虑公共物品供给的经济价值和社会价值，为乡村振兴奠定良好的经济、社会基础。二是在公共物品供给过程中，必须实事求是、循序渐进、有的放矢。三是应当将公共物品供给与乡村建设整合起来。通过重新规划宅基地等方式，提升公共物品供给和使用效率，实现公共物品供给可持续发展。

3  当前农村公共物品供给的政府角色及其问题

3.1  乡村振兴背景下公共物品供给的政府角色

3.1.1  公共物品供给的规划者

公共物品的基础性作用要求作为主要供给者的政府必须高瞻远瞩、做好整体规划。这就赋予了政府规划者的角色，要求政府从以下方面着手。一是根据地方财政水平、人民生活与乡村振兴发展实际需要，从公共物品的种类、数量、层次、供给方式等进行整体规划。二是立足整体，努力解决好多元供给主体间的壁垒、需求主体间的碎片化、公共物品供给与乡村建设的关系等问题，激发农村公共物品的整体效能。三是对乡村公共物品供给进行制度设计，如相关准入制度和产权制度的设计，为公共物品多元主体供给创造良好的制度环境。

3.1.2  公共物品的主要提供者

现代研究通常认为，政府在提供准公共物品方面存在一定的低效率特征，市场等非政府主体的供给则具有一定优势。但应当看到乡村市场本身具备极大的局限性，依靠非政府主体供给公共物品存在极大困难，很难满足公共物品供给初始阶段的资金需求，往往需要政府“输血”。

因此，在乡村振兴初始阶段，政府应当承担大部分准公共产品投资和供给责任。随着乡村经济发展到一定层次，再适当通过制度与技术安排，将部分准公共物品供给实现市场或社会组织转换，而政府则改为履行制度供给责任。

3.1.3  多元供给网络的培育与监督者

政府失灵的存在以及政府能力的有限性，乡村公共物品需求的多样性，非政府主体可能的经济人行为，赋予政府在公共物品供给过程中多元供给网络的培育与监控者角色。一是政府应当继续优化自身职能，加快从微观参与者向宏观管理者转变，为多元主体参与腾出空间，也为政府实现自身职能转变奠定基础。二是通过财政、政策、技术和人才方面的支持，培育非政府主体，并通过适当减税与财政补贴等政策安排，鼓励和支持非政府主体参与乡村公共物品供给。三是落实监控责任，确保相关主体在供给、消耗和维护公共物品过程中的秩序、公平与稳定。

3.2  存在的问题

3.2.1  公共物品供给规划角色的缺位

乡村振兴具有的前瞻性特点，对地方政府战略管理能力提出了更高要求。然而，目标模糊等因素，限制了地方政府战略管理能力的提升和使用，导致政府公共物品供给规划角色缺位，主要表现在以下方面。一是缺乏区域整体规划。农村公共产品建设规划在大部分地区基本处于空白状态或科学化程度很低，导致农村公共产品的盲目建设，造成对有限公共资源的无端浪费[12]。二是供给产品的结构失衡。投入主要是围绕改善农民实际生活水平，多属于消费性的投入，在农民和农村的再生产及发展上投入相对欠缺[13]。

3.2.2  乡村公共物品供给角色的低效

当下政府在履行乡村公共物品供给角色过程中存在明显的低效现象。一是政府天然扩张、机构与人员膨胀等经济理性，导致政府低效。二是在政府本位思想的影响下，限制并排斥其他主体在公共产品供给过程中的参与[14]，使得乡村公共物品供给在技术、制度和竞争上呈现出一定的低效性。三是政府将过多精力放置于微观行为，忽略宏观制度构建，无法为非政府主体参与公共物品供给提供良好的制度环境。其结果是，乡村公共物品供给整体低效。

3.2.3  履行角色的动力不足

无论是从政治学还是经济学的角度分析，政府都必须承担起公共物品供给的责任，用以维护公共利益。但是财政分权改革后，以GDP、城建和税收主导的绩效考核，让政府更重视经济职能，对提振经济不明显且耗费财政资源的乡村公共物品供给并不上心。其结果是，很多政府在城乡公共物品供给方面，投入动力严重分化。以基础设施为例，我国基础设施建设和资金投入的城乡二元特征明显[15]，加剧了公共物品供给的碎片化、分散化，降低了制度建设与监督控制的效能，使乡村公共物品供给过程中重复建设与低效现象并重。

4.1  做好乡村公共物品供给的整体规划

从宏观层面来看，政府应当将乡村公共物品供给纳入乡村振兴战略规划与地方整体规划之中，实现科学规划、适当超前，根据二十字方针和不同区域的具体情况，制定不同的供给策略。应当整合部门力量，组建分工合理、运作协调的公共物品运管体系，确保乡村公共物品规划落到实处。

从微观层面来看，农村公共物品的确定与供给，必须充分反映民意，严格按照基层民主和村民自治的相关要求执行，防止重复建设、贪大求洋、盲目攀比，提升公共物品的效用。

4.2  转变和完善政府职能，提高供给效能

从内部来看，要理顺政府间以及政府部门间关系，充分利用现代电子信息技术，加快大部制建设，实现内部分工的再整合。优化内部办公流程，整合内部资源与合力，提升内部行政效能。完善政府绩效考核机制，实现对政府公共物品供给的激励。

从外部来看，适当把权力归还给市场与社会，将政府定位于服务者角色。实现“管理”转向“服务”，把主要精力放置于纯公共物品供给、制度建设、关系协调、监控落实等方面，为公共物品供给主体和需求者提供良好服务。

4.3  建立政府主导，多元合作的供给模式

政府、市场、志愿组织的失灵，意味着三者需要各司其职、通力合作，才能实现“善治”。因此，政府必須做好服务工作，打造以政府为主导的多中心公共物品供给模式。

一是实现公共物品科学归类，将那些可以通过技术和制度安排实现成本回收的准公共物品推向市场，并通过完善制度、税收优惠、放松管制、促进交流等方式，鼓励和支持非政府主体对公共物品的供给。

二是坚守纯公共物品供给，确保乡村公共物品需求得到有效满足。

三是实现公共物品供给“划桨者”向“掌舵者”转变，聚焦公共物品供给的制度供给、政策安排、监督评估等，保障农村公共物品的有效、合理和可持续供给。

参考文献：

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