从多元治理走向全元治理——兼论反贫困命运共同体构建

雷 明

（1.北京大学 贫困地区发展研究院，北京 100871；2.北京大学 光华管理学院，北京 100871）

新中国成立70 年，改革开放40 多年，特别是十八大以来，我国的扶贫之路历经单主体(政府)救济式扶贫阶段、多主体（政府+社会）开发式扶贫阶段，解决了7.5 亿多贫困群体脱贫问题，取得了重大历史性成就。

目前，正值打赢脱贫攻坚战攻坚克难的关键一年，面对最后扶贫攻坚阶段剩余1 660万农村贫困人口、2.6 万个贫困村、近400 个国家扶贫开发工作重点县（含片区贫困县）、“三区三州”深度贫困地区、14 个集中连片特困地区，以及即将到来的2020 后扶贫时代的形势，我们已经到了一个需要全社会所有主体参与的全社会全员扶贫阶段。在这一新形势和新阶段下，构建一个更加适应环境需求，更加有效，更加稳定持续的贫困治理体系迫在眉睫。

一、反贫困命运共同体的提出

经过新中国成立70 年、改革开放40 多年，特别是十八大以来政府主导的大规模扶贫运动，我国贫困面貌已发生翻天覆地的变化，当前的扶贫形势和扶贫任务也已发生前所未有的变化，同时在扶贫资金、政策、措施、方法、手段上供给充裕。各地围绕精准扶贫，通过对致贫原因的专题研究，确保扶贫项目安排精准；通过进一步完善逐户调查和大数据比对相结合的精准识别机制，完善建档立卡贫困人口信息资料，确保扶贫对象精准；加强资金监管，确保扶贫资金使用精准。资源、资金、政策、人力各个方面，措施不少，方法不少。然而目前面临的问题是扶贫的各项供给不是少了,而是亟待整合，亟待提高使用效率。

当下最急需的是改革和创新，需要大力实施扶贫供给侧改革。要从单纯一味强调供给侧，转向需求供给侧并重。不是继续一味增加供给，而是要在现有供给基础上，根据需求，提供更加有效的供给，包括人财物诸多方面。而其中关键就是要围绕政府、社会、企业、贫困主体，基于看得见的手和看不见的手，外加道德法制的力量，从机制入手，重构贫困治理体系。由主体多元化向全员化转变，由多主体扶贫向全主体扶贫转换、由多元扶贫向全员扶贫转换，让扶贫成为每一个人的责任和义务。

正是基于这样一种考虑，我们提出构建集共生、共建、共享为一体的反贫困命运共同体的理念，以确保实现可持续减贫。

这里，我们将反贫困命运共同体定义为：由反贫困命运共同体主体和反贫困命运共同体环境构成的、彼此依存、相互影响、相互制约的集政府、市场主体、社会组织、居民个人、贫困对象自身等全员共同参与和互动的全社会全员式扶贫动态治理体系。其中，反贫困命运共同体主体是指扶贫产品和扶贫服务的供应者或生产者，主要是政府、扶贫机构和个人。按中国目前农村实际情况来说，扶贫主体主要包括政府扶贫决策机构和扶贫监管机构、企事业单位、非政府组织、各社会团体以及居民个人、贫困对象自身等全部社会主体。反贫困命运共同体环境，是指反贫困命运共同体主体赖以生存和发展的自然、社会、经济、法制、信用等因素综合构成的环境，其中既包含扶贫产品和扶贫服务，也包括市场环境，更包括自然生态和社会经济中各种环境要素。而扶贫产品和扶贫服务的对象则主要指贫困户、贫困村和贫困县乡等贫困对象。

这一命运共同体具有治理主体的多元化，主体间责权利明晰化，主体间权利的互相依赖性和互动性，自主自治的网络体系的建立，政府作用范围及方式的重新界定。政府和市场、政府和社会组织、政府和居民个体、政府和贫困对象、市场和社会组织、市场和居民个体、市场和贫困对象、社会组织和居民个体、社会组织和贫困对象、居民个体和贫困对象共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动，至少是双向度的，也可能是多维度、全维度的治理过程。它倡导合作共赢，在实现贫困群体脱贫目标时兼顾其他社会主体合理诉求，在谋求贫困群体发展中促进其他社会主体共同发展，建立更加平等均衡的新型反贫困伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进贫困主体及其他社会主体共同利益。

这一命运共同体具有政治平等、经济共享、文化多样、互利互信、环境可续特点。相互依存的权利观、共同利益观、可持续发展观和协同治理观，构成反贫困命运共同体的基本价值观基础。它充分体现全社会各个主体包括贫困对象自身相互尊重、平等相待，合作共赢、共同发展，实现共同、综合、合作、可持续的安全，坚持不同文明兼容并蓄、交流互鉴。其实质就是一个全社会全主体贫困治理生态体系，其中共建是前提，共享是目的，共生是基础。

打造一个良性发展和动态平衡的反贫困命运共同体，其根本目的就是化解扶贫过程中各种风险，提高扶贫资源使用效率，保证实现可持续脱贫。

二、反贫困命运共同体的构建

反贫困命运共同体构建遵循共商、共建、共享原则。共商就是集思广益，大家商量着办，使扶贫兼顾各个主体特别是贫困对象自身的利益和诉求，体现各个主体的智慧和创意。共建就是各个主体包括贫困对象自身各施所长，各尽所能，把各个主体优势和潜能充分发挥出来，聚沙成塔，积水成渊，持之以恒加以推进反贫困事业。共享就是让反贫困成果更多更公平惠及贫困主体及各个主体，形成全社会全主体贫困治理生态体系。

反贫困命运共同体构建需要全社会各个主体包括贫困对象“自身守望相助，弘义融利，心心相印，风雨同舟，勇担责任”。因为这一命运共同体是各个主体包括贫困对象自身“休戚与共，梦想相联相通，你中有我、我中有你、互信共治”的命运共同体。

就现阶段而言，反贫困命运共同体构建就是要按照人人参与、人人尽力、人人扶贫、和谐共生的共生、共建、共享原则，紧紧围绕《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》作出更有效的制度安排，在保障和改善民生的体制机制创新方面探路，实现发展主体的权利与义务、发展动力与发展目标、发展过程与发展结果的有机统一。这里关键是要重点解决好扶贫主体社会化、社会扶贫主体化以及各主体之间有机协调匹配的问题。

反贫困命运共同体结构应该是由政府、企业、社会组织、人民群众、媒体、贫困对象自身等构成的社会全员体系。推进反贫困命运共同体构建的目标，需要厘清国家、市场、社会、自然以及贫困个体各自的权限边界，明确五者在反贫困命运共同体中的地位、作用和角色。

按照反贫困命运共同体的原则,由政府向社会和市场包括自然进行制度化的放权，使政府、社会与市场以及贫困个体各归其位，并在不同政府层级间合理配置职权和扶贫资源，形成体系化的效能。同时,要注重培育市场主体和社会主体包括贫困个体的参与能力，让政府、市场、社会、自然以及贫困个体发挥好应有的扶贫功能，而且相互配合、相互促进。

推进反贫困命运共同体构建，要求进一步完善市场机制。通过深化经济体制改革，进一步推进市场化。换句话就是说，以改革加快形成共同参与的反贫困治理体系，进一步强化企业扶贫社会主体责任，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在推进反贫困过程中，推进企业主动融入扶贫攻坚及2020 年后反贫困工作之中，同时要建立反贫困责任制度，引导企业知法、懂法、守法，依法发布企业扶贫社会责任信息，并自觉接受监督。

构建全社会各个主体共同参与的反贫困治理体系，更要发挥好政府的主导和引导作用。扶贫作为典型的准公共品，其公共品特性决定了，无论过去还是现在和将来，无论何时，扶贫都离不开政府担当。更要发挥好政府的作用，强化其责任担当，同时按照准公共品特性要求，推行政府权力负面清单制度，削减行政审批事项，深化改革创新，把政府权力聚焦于营造一个更加有序、更加公平、更有效率的市场环境上。健全相应的法律法规体系，规范市场秩序，建设高效的经济运行体系，打造全社会全员反贫困制度体系，真正使政府扮演宏观调控的角色。同时，强化政府自身建设，严控扶贫资金使用，严厉打击资金挪用等行为，坚决遏制反贫困领域中违法违规现象；持续开展反贫困领域督察，推动反贫困治理各项部署全面落实，确保各项反贫困措施取得具体成效。

推进反贫困命运共同体构建，加快推进全社会共同参与的反贫困治理体系，还要求创新社会扶贫，引导社会组织和公众积极参与。鼓励社会组织和个人积极参与扶贫攻坚及2020 年后反贫困工作，对扶贫攻坚及2020 年后反贫困工作过程进行监督。引导社会组织健康有序参与扶贫攻坚和反贫困工作，把公民扶贫济困社会责任意识转化为扶贫攻坚和反贫困的实际行动，让人人成为扶贫攻坚及2020年后反贫困的参与者、建设者、监督者。

转变社会管理理念，处理好国家与个体、国家与社会的关系，依照“政府协调、社会协同、公众参与、法制保障”的原则，厘清各个主体“责权利”，构建更趋于合理的扶贫格局。从反贫困命运共同体系统的功能产生来看，它内生于产业分工、融合和扶贫服务、市场交易的产生和发展。传统扶贫体系构成要素中过多强调政府导向的扶贫机构体系，忽视扶贫市场存在的合理性，没有明确的扶贫市场的政策。要通过政府—市场—社会关系的重构，形成科学、高效的扶贫格局，从而不断提升反贫困命运共同体系统绩效。

构建反贫困命运共同体系统对于改善贫困地区生产生活生态条件，建立稳定增收的长效机制，提高群众素质和自我发展能力，实现贫困人口、贫困村整体脱贫，确保顺利实现扶贫开发目标具有重要意义。同时，构建反贫困命运共同体系统，也是促使政府各个部门以及民间组织和其他社会成员，都能够把减贫反贫作为自身的一项重要职责,进而形成一个由多方共同体有机构成的社会化的减贫反贫的实施系统。

可以说，在可持续减贫框架下，反贫困命运共同体系统起着至关重要的作用。作为一个有机动态的体系，反贫困命运共同体系统更加注重人们之间的互动和参与，改变单个行为方式，以增强扶贫的凝聚力和组织性，发挥人们互助性和利他性，进一步提升人们的扶贫工作中自主创新和合作创新意识。

综上所述，建设一个政府引导、市场推动、社会参与“社会全员”的反贫困命运共同体体系具有重要的意义。

三、机制设计

构建反贫困命运共同体系统，最为重要的是要有促使反贫困命运共同体系统运行的各种扶贫机制的形成。换句话说，反贫困命运共同体体系的形成过程，可以通过各种有效扶贫协调机制综合作用来达成。这些机制包括：开放的扶贫机制、有效的调控机制、统一的整合机制、完善的稳定机制、发展的创新机制等内容。

各种扶贫机制的协调、合作，使扶贫系统自发形成自我约束、调节功能。这些扶贫机制综合作用，自发地搜寻、发现影响扶贫的因素，并发挥调节作用；整合扶贫各部分及各种力量，使扶贫结构获得相对平衡，促进扶贫在良性的状态下正常运行，共同通过协同效应产生秩序。

为构建这样一个有效的综合机制，从宏观方面上讲，就必须对传统扶贫体系进行重构，包括制度创新与管理再造，对社会化扶贫进行政策引导和行为规范，赋予反贫困命运共同体系统以高度的适应性、效率性、稳定性和政策性等方面的重要系统功能特征。

具体来说，反贫困命运共同体体系构建，需要充分调动政府、市场和全社会力量，充分发挥看得见的手、看不见的手以及道德调节三重调节机制作用，理顺中央、地方政府、扶贫机构、居民个人以及贫困群体之间的关系，健全管理制度，基本满足扶贫机构的投资需要与贫困群体的各种需要，最大限度地降低扶贫的整体风险。

总体上讲，反贫困命运共同体系统机制设计应包括以下几个方面：

（一）协同机制

现实中，反贫困命运共同体系统无时无刻都面临着一个复杂多变、不可预测、竞争激烈的自然、经济、社会环境,在这样的背景下,反贫困命运共同体系统要持续生存和发展,就必然需要一个协同机制。除了协同好内部各子系统之间的关系之外,还需协同一切可以协同的力量，来弥补自身的不足,提高自身的可持续发展优势。

（二）竞合机制

反贫困命运共同体系统强调依靠全社会各个主体的共同协同有机扶贫。梦想成真必须依靠辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动。反贫困命运共同体系统还应具备一个有效的竞合机制，不仅能够大力激发社会各个主体的积极性和能动性，不断改进工作内容、突破工作常规、提升工作效能，使全社会的各有机组成部分、各层次的构成单元“异”彩纷呈，而且能够有效地促进全社会各个主体的共同合作。

（三）伺服机制

反贫困命运共同体系统的发展的不同阶段，都可能是由一个或几个核心主体来决定的。在反贫困命运共同体系统转化和发展过程中要抓住起主导作用和支配作用的主体，从而把握整个系统的发展方向。这意味着，一个成熟的反贫困命运共同体系统必须具有一个完善的反贫困命运共同体系统伺服机制，当反贫困命运共同体系统处于初期阶段时，大量基础设施等公共品亟待提供时，政府主体义不容辞地应担当主角——系统序参量的角色，与此同时，政府主体也要随时把广大贫困群体呼声作为反馈信号，把广大贫困群体需要作为重要选择，把广大贫困群体满意作为基本标准，诚心诚意办实事，尽心尽力解难事，坚持不懈做好事。而当反贫困命运共同体系统处于发展阶段时，大量基础设施建设也完成时，市场主体则应逐步地承担起主角——系统序参量的角色。

（四）自适应机制

构建反贫困命运共同体系统是一个复杂的系统工程。如何使反贫困命运共同体系统内部的各主体形成合力，发挥整体优势，是组建反贫困命运共同体系统中的一个重点问题。在反贫困命运共同体系统构建中应特别注意形成自我适应的组织结构问题。因此,反贫困命运共同体系统构建中，要把系统的自适应性作为目标追求，自觉和主动适应系统内外环境的变化，建立可持续发展与可持续减贫之间的内在平衡机制，建立和完善促成各个主体适应系统要求，自觉实现动态的自我调控的自适应机制。

（五）优化机制

反贫困命运共同体系统中，始终把系统的优化作为目标追求，这就要求具备有效的优化机制，从优化设计到优化计划、优化管理、优化控制等方面实现优化发展；并根据确定的目标，在整体效益最优的原则下，处理好局部与整体的关系，促进子系统和整体系统的最优化。以长期利益为出发点，照顾到短期效果，正确处理好长期发展与短期效果之间的辩证关系；最终使全体贫困群体享有更多获得感，着力提高发展的质量和效益，形成平衡发展结构，实现合作共赢，增进社会团结，朝着共同富裕的方向前进。

（六）负反馈机制

反贫困命运共同体系统必须具备一个完善的负反馈机制，它应该能够把实现贫困群体脱贫致富的根本利益作为一切工作的最根本标准，正确反馈并兼顾好贫困群体不同方面的利益，使广大贫困群体朝着共同富裕的方向前进。反贫困命运共同体系统建设完善不完善，归根到底要看扶贫过程中广大贫困群体脱贫致富的利益实现得怎么样。要把群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量反贫困命运共同体系统构建的标准，把反贫困命运共同体系统构建的目的真正落实到满足广大贫困群体需要、实现贫困群体利益、提高贫困群体生活水平上。

就目前而言，反贫困命运共同体系统机制设计应重点考虑以下几个方面的问题：

一是完善东西部协作和行政机关、部队、人民团体、国有企业扶贫机制。激励各类企业、社会组织、个人自愿参与扶贫，在扶贫攻坚中踏踏实实践行人人参与的共享发展理念。

二是建立长效的帮扶机制。建立长效的帮扶机制是深度扶贫对象成功脱贫并实现致富的重要保障。围绕“近期越线脱贫，中期发展致富，长远全面美好中国梦”目标，建立完善的长效机制，实现产业扶贫与救济式扶贫、兜底式扶贫的全面整合。

三是建立有效的激励和约束扶贫机制。必须从简单自上而下监管督促等负向激励向“监管+正向（物资、情感、精神）激励”转换，要由刚性激励向柔性激励转换，由强制性激励转向诱致性激励，以工代赈到以奖代补，实施有条件现金转移支付瞄准，建立基金，以奖入基，以股出基，保持激励的一致性，形成激励的累积效应和溢出效应。

四建立推式、拉式、自进式扶贫机制。作为准公共品，扶贫必须由多元主体供给（政府、市场、道德），达到上有推力，中有压力，下有动力。将集中式决策和分散式决策有机结合，开展真正有效的评估，形成有效的推式、拉式、自进式扶贫机制。

五是进一步完善基础设施扶贫机制。整合各类资金，集中向贫困村倾斜，重点抓好村组水、电、路等基础设施建设。

六是建立特色产业扶贫机制，发展特色产业。按照“公司+基地+协会+扶贫车间+农技讲习所+贫困户”的扶贫方式，从资金、技术、土地流转等方面大力扶持龙头企业、专业合作社和农户发展特色产业。

七是构建新的扶贫组织推动机制，强化扶贫工作力量和组织建设。当前的关键是要以扶贫部门为主导,积极孵化和培育与扶贫相关的社会组织，通过政府购买服务、政府与社会组织合作等多种形式，动员广大社会力量积极参与。

八是建立贫困农户的有效参与机制。推进探索扶贫中建立贫困农户的全程参与机制，使之能够充分表达利益诉求，变普遍的被动扶助为主动参与。

九是建立自我激励约束机制。要促使贫困户脱贫过程中由被动向主动转变，要从“要我”到“邀我”，再到“我要”转变，再到“我会、我要、我邀”转变。

十是建立自我认知的实现机制。使贫困户从一个小农型的自然人向具有自我完善认知的社会人转变，由一个封闭的传统个体向一个开放的社会群体转换。

十一是建立扶贫制度保障机制。严格法律法规、条例要求，严守合法合规，制定颁布“反贫困法”，将扶贫纳入依法治理的框架之内。同时扶“制”，加强基层包括乡规民约等制度建设，紧抓扶贫攻坚的“三个深度融合”制度建设，打造依法合规的法制扶贫体系。

四、实现路径

构建反贫困命运共同体，有赖于构建一个更加适应环境需求，更加有效，更加稳定持续的贫困治理体系。这是一个长期而复杂的工作，不是一朝一夕即可完成的系统工程，需要坚持不懈的努力奋斗才能完成，需要久久为功，需要定力，更需要选择一条有效的路径。就目前而言，其实现路径需要从内外两方面入手。具体来说：

（一）外在方面

就外在方面而言，构建反贫困命运共同体除前文提到的扶贫机制外，还需要从扶贫资源、扶贫手段、扶贫政策、扶贫组织建设和制度保障几个方面入手：

1.扶贫资源

（1）项目可持续性。整合现有项目资源，改变项目融资渠道，增大项目自我发展能力。项目要有生命力，能够自我滚动持续，不能项目在扶贫在，项目不在扶贫不在。扶贫项目实行切块管理，建立市、区县、乡镇三级扶贫项目库。区县按市级统筹，将项目按贫困程度、工作任务、绩效评价结果等因素进行切块管理。强化项目后管理，围绕土地、就业、产业、教育、生态等关键点，强化对三大主体——贫困对象、政府、企业后续评估。

（2）资金可持续性。扶贫资金要连续不断，要有稳定的资金流，做大公益基金，通过培育产业基金，可以由资金扶贫向资产扶贫转变。比如，结合土地三权分置，利用入股、反租倒包形式，盘活土地资产，构建土地银行。

构建新的扶贫资金使用机制。实施深度扶贫战略，要求扶贫资金的支持重点从传统的区域发展向贫困人口的个人需求转变。从这个意义上说，除了要有效整合部门扶贫资金、对口援助资金、信贷资金和社会资金之外，更为重要的是必须建立能够满足贫困农户差异化个人需求的扶贫资金使用机制。这就要求，必须把贫困农户或由贫困农户组建的合作社纳入扶贫资金支持重点，构建扶贫项目与之直接对接的新的机制。

整合资金，打捆投入，资金保障更加有力。强化扶贫投入刚性政策。设立贫困地区乡村旅游、科技扶贫专项资金，提高贫困地区交通、水利、环境整治补助标准。以资金使用结果为导向、深度扶贫为指引、贫困因素为基础、日常工作为参考、遵规守纪为底线，将财政专项扶贫资金分配与减贫成效、绩效评价、工作考核结果挂钩，根据工作绩效适度拉开距离以强化正向激励。推进竞争性分配涵盖整村扶贫、扶贫片区开发、村级互助等项目。同时，强化扶贫资金监管，提高资金使用效益和透明度。要加强考核监督，确保脱贫成果经得起实践和历史检验。

（3）人才可持续性。人才要留得住，能扎根，用得上，建立扶贫人才基金。用心，用情，更关键的是要有长效激励机制。以第一书记和驻村工作队为例，调整充实第一书记和驻村工作队，把有理想、能干事的优秀干部派到攻坚第一线。关心关爱基层帮扶干部，解决好他们工作生活中的困难。

2.扶贫手段

从包办造血式扶持救济性扶持①虽不同于输血式扶持，号称“造血式扶持”，但一切包办式的造血式救济，无益于贫困群体能力特别是可持续能力的提升。到就业创业式扶持转变。

（1）产业扶贫。产业扶贫要坚持市场导向，以产业融合，创新产业，以业带产，以产兴业，做长产业链。做好产业集聚，以产业园区为带动，以带动面宽为目标，因地制宜，符合实际。自下而上，一村一品，一村一策。做到人无我有，人有我特，人特我优，人优我原产地地理标识独一无二。

在扶贫、脱贫的道路上，在贫困地区形成可持续发展的产业，发展贫困地区自身经济，才能彻底摆脱贫困，这就是为什么产业扶贫成了扶贫过程中极其重要的扶贫方式。产业扶贫可以让贫困地区由传统的被动“接受方”转变为更为主动的“发展方”，不管在脱贫方式上，还是未来发展过程中，都可以从根本上解决贫困问题。实践证明产业扶贫是解决生存和发展的根本手段，是深度脱贫的必由之路。

在产业扶贫的过程中，最主要的是对贫困人口的帮扶脱贫，所以产业扶贫不光是要将产业引进贫困地区，也要对贫困人群进行培训，为他们培养一技之长。将政府、企业、贫困人群三者相互结合在一起，切实保障贫困人群顺利脱贫，且逐步走向发展致富的道路。

（2）金融扶贫。金融扶贫要以创新金融模式为契机，小微金融，农村金融，“互联网+”“生态+”。扶贫发展基金、扶贫公益基金、村民互助基金，扶贫债券、信托、IPO 绿色通道，风险防控，风险基金建立，保险保障，风险预防。

（3）教育扶贫。教育扶贫要真正切合实际，在搞好九年乃至十二年义务教育的同时，切实搞好职业培训、务工培训、对口培训，关键搞好干中学。对接市场主体特别是企业，在岗现场实习培训，干中学，“培训+劳动力”一举两得，责任留人，感情留人，感恩留人。针对劳动技能差或因学致贫家庭，则结合每个家庭实际情况制定专项培养计划，“一户一策、量身定制”，确保每个家庭有一名合格劳动者；鼓励有条件的地区定向为每个贫困户提供一个临时性就业岗位；对因学致贫家庭建立稳定的教育帮扶机制，确保每个贫困家庭有一名学生能走读书就业的路子。

（4）科技扶贫。科技扶贫关键要因地制宜，选好切合本地实际的适用性技术引进应用和推广。技术培训，能人带动，结合科技特派员制度，建好农技推广站、产业协会和专业合作社。

（5）生态扶贫。生态扶贫关键要搞好资本的转化，创新产业形态，产业延伸，产业融合，新兴产业业态创造，真正实现绿水青山变为金山银山。另外，许多深度贫困地区不仅处于生态区域，而且本身还是具有红色基因的革命老区，通过新兴产业业态创造，“绿色+红色=金黄色”，就是金灿灿的财富。

（6）异地移民搬迁。异地移民搬迁实现“两不愁三保障+充分就业”，关键是就业岗位和创业机会的提供。移民不移根，移人不移文化。

（7）开展“文化+”扶贫。文化下乡扶智依托村级服务中心和农家书屋，加强村级文化阵地建设。继续开展“送图书”“送电影”等下乡活动，传递精神文化。鼓励参与“雨露计划”“扶贫创业培训”“种养技术培训”等，学习并传递劳动技能。同时组织编排寓教于乐的影视扶贫节目进村入户，通过群众喜闻乐见的形式，寓教于乐。加强国家扶贫政策的宣传，丰富农村群众业余文化生活，以此传知识、转观念、升素质。最终实现深度扶贫工作中“扶志”“扶智”和“扶知”的协同推进，提升扶贫软实力，推进“物资扶贫、能力扶贫与精神扶贫”三架马车式综合扶贫模式构建完成。

（8）推进“互联网+”扶贫。大力推进“互联网+”扶贫模式，整合行政村特色资源，为行政村实行网络扶贫、农村电商、便民服务、乡村旅游、产业对接等互联网帮扶。建设室内分布系统，增加信号覆盖,对因地形影响信号传输受阻的情况作增设移动基站（或小基站）的部署。

（9）大力发展“消费+”扶贫。推进深度扶贫，其核心之一在于进一步提高扶贫的针对性、实效性。目前从需求侧寻找扶贫攻坚突破口是一项不错的选择，观光、购物、体验扶贫等消费式扶贫已成为现实需求侧深度扶贫不错的选择。

（10）定力扶贫。要拿出“绣花”功夫开展深度扶贫。习近平说：“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退，全过程都要精准，有的需要下一番‘绣花’功夫。”绣花要“心中有图”，否则就难以下针，即便下针，也难以绣成完整花样。另外，绣花要有“一针一线”的专心与恒心，要“针针扎实”。扶贫也一样，不论条件、原因如何，都要对准“贫脉”，针针扎到“穷穴”上，招招治到“穷根”上，持续发力、久久为功，不能蜻蜓点水、半途而废，更不能弄虚作假搞形象工程。扶贫要下一番“绣花”功夫，检验的标准是“心中有民”，落实的标准是有定力，“针针扎实”。

3.扶贫政策

一是要防止扶贫政策的孤立性，不能就扶贫论扶贫，扶贫不是自说自话的事情，是全地区、全社会的事，这就必须拓展政策的可融性，将扶贫政策真正融入镇域、县域、地市以及省级区域可持续发展综合规划政策中去，使扶贫政策真正成为区域可持续发展政策体系中的一个有机组成部分，增强区域发展对扶贫的溢出效应，防止非贫困对象对贫困对象的挤出效应，防止非扶贫政策对扶贫政策的挤出效应；二是要保持政策的一致性和相对稳定性，防止上有政策，下有对策；三是要提升政策的竞争性，改变吃政策大锅饭现象，政策优惠政策倾斜要由普惠型向普惠特惠型转变，要由简单普惠型政策向普惠竞争升级型特惠政策转变；四是要柔性化，不能仅以机械指标替代扶贫过程中的人文关怀；五是要政策整合，实行“一户一台账、一家一规划、一村一蓝图”，涉及产业扶持、扶贫搬迁、养老医保、大病救助、小额保险等到村到户政策，将政策宣传到户，对每个贫困户建档立卡，精准识别新一轮贫困村、扶贫对象，安排专项资金，委托商业保险机构开展农村扶贫小额保险，为建卡贫困户购买意外保险，实施大学生扶贫接力志愿服务行动，选派大学毕业生开展扶贫志愿、建档立卡等。

4.扶贫组织建设

建立完善适宜的有机一体扶贫组织体系，驻村工作队、第一书记、科技特派员一定要成为扶贫对象中的一体，不能“两张皮”，成为外人。如果形成反正要走的人的态势,工作就无法真正展开，展开了也只能是做做样子，只能贴金，不能真正有效地达到扶贫的预期效果。

为此，必须强化深度贫困地区的工作力量和组织建设，构建新的扶贫组织推动机制。在实施深度扶贫过程中，不能继续单一依靠有限的行政力量，必须拓宽视野，着力构建开放式的大扶贫工作新格局，形成政府力量和社会力量有机结合的新的组织推动机制。当前的关键是要以扶贫部门为主导,积极孵化和培育与扶贫相关的社会组织，通过政府购买服务、政府与社会组织合作等多种形式，动员广大民众积极参与,解决实施深度扶贫过程中必然面临的组织资源供求严重失衡的矛盾。

大力培育农村新型经济组织，逐步转变劳动者传统的农耕习惯，引导建立农业产业生产联盟，逐步引导贫困村走上农业产业化之路。建立“公司+合作社(产业基地)+农户”模式，推行农业产业连片种植，实行农民以地入股，实现农业资源的有效融合，实现农民收入的稳定。建立生产互助合作组织，对建卡贫困户发展方向不明，生产技能差的，构建“1+1”的大户或能手帮带机制,建立先富帮后富、党员帮群众机制，建立邻里互助帮带机制，鼓励农户间抱团式发展。

5.扶贫制度保障

从法律法规，条例层面要求，合法合规，制定颁布“反贫困法”或者“扶贫法”，同时紧抓扶贫攻坚的“三个深度融合”制度建设。

（1）扶贫攻坚与双联（联村联户、为民富民）行动深度融合。

（2）扶贫攻坚与农业发展方式转变深度融合。根据国内外的发展实践经验，农村一二三产业融合发展就是以农业为基本依托，通过产业联动、产业集聚、技术渗透、体制创新等方式，将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置，使农业生产、农产品加工和销售、餐饮、休闲以及其他服务业有机地整合在一起，使得农村一二三产业之间紧密相连、协同发展，最终实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民增加收入。以农业为基本依托，推进农村一二三产业融合发展，有利于农民分享三次产业“融合”中带来的红利，有利于吸引现代要素改造传统农业实现农业现代化，有利于拓展农业功能培育农村新的增长点，有利于强化农业农村基础设施互联互通促进新农村建设。产业的融合，有三大要素必须考虑：一是要有融合的空间，二是要有融合的主体，三是要有融合的主动性，当然还需要政府的强力引导，甚至主导，但这不是市场的范畴，只是属于保障的内容。

（3）扶贫攻坚与社会扶贫济困深度融合。进一步完善整合内部力量和有效借助外部力量的工作机制，引导和组织非公经济、社会爱心人士及在外工作人员投身贫困地区开发建设，着力构建定点对口帮扶、东西扶贫协作、双联行动平台、“行业协会”帮扶、“民企帮扶”行动等“五位一体”社会扶贫大格局。

（二）内在方面

对贫困对象自身而言,扶贫、扶智、扶知，更要扶志。扶贫的根本最终还是在于激发广大贫困群体的自身内在脱贫动力。

1.不以贫困为荣。防止落入“贫困陷阱”,彻底转变贫困群体中一部分人“等靠要”的价值取向，彻底摆脱享受上扶贫政策的目标导向，如集体以列入国家级贫困县为荣，个体以列入贫困户吃上国家优惠为荣，如千方百计、徇私舞弊走后门成为贫困户，希望借此发财致富是另一种寻租。物质脱贫了，精神陷入贫困，由劳动转向依赖。

2.重拾自信。不应刻意突出贫困对象的贫困身份，要多给鼓励，以一个平等身份对待，不能高高在上，颐指气使，培养贫困群体自信的建立，给予他们平等的希望、平等的机会和平等的舞台。建立贫困农户的有效参与机制，推进深度扶贫中探索建立贫困农户的全程参与机制，在扶贫对象确认、扶贫需求评估、扶贫项目选择、扶贫项目实施和监测等各个环节全面提高贫困农户的参与度，使之能够充分表达利益诉求，变普遍的被动扶助为主动参与，愿意为改变自身的生存状况作出更多的努力。通过贫困农户的全面参与，既有效提高扶贫工作效率，又显著提升其自我管理和自我发展的能力。

3.自我目标的建立。要使得贫困群体跳出仅仅自我生存、吃饱不饿型的低层次追求目标，向着追求美好幸福生活更高层次梦想实现转变。

4.自我激励约束机制形成。明确政府底线才能把握扶贫主动权。扶贫不应是无限、无节制扶贫，犹如在一个支点上，让贫困户具有“撬动地球”能力与动力,切实推进生产发展式扶贫。扶贫工作应尽量避免兜底式扶贫、保障性扶贫，切实推进生产发展式扶贫方式。

5.自我认知的实现。使贫困户从一个小农型的自然人向具有自我完善认知的社会人转变，由一个封闭的传统个体向一个开放的社会群体转换。

五、结语

2020年如期实现脱贫攻坚目标是一场硬仗，难度之大可想而知。必须深刻认识如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进脱贫攻坚。

反贫困命运共同体的提出，其实质就是要构建一个全社会全主体贫困治理生态体系，因此反贫困命运共同体系统不仅仅是自上而下的，同时也应是自下而上、自左而右和自右而左的。

因此，概括地说，反贫困命运共同体的构建应是全员全方位的：社会的发展是全方位的发展，贫困群体的需求是全方位的需求。扶贫主体的全面性和扶贫对象主体需求的全面性，决定了反贫困命运共同体的全面性。同时，反贫困命运共同体的构建又应是共生共建共享的：共生共建共享是反贫困命运共同体系统中扶贫发展的基础和前提，共享需要人人共建，共建离不开共生。共享要求人人参与、人人尽力、人人享有，凡是社会各个阶层，各个主体，无论是非贫困群体还是贫困群体都需参与其中，这样的反贫困命运共同体才是真正以社会公平正义下共生为前提的。最后，反贫困命运共同体的构建还应是循序渐进的。我国现在仍然处于社会主义初级阶段，发展不平衡、不协调、不可持续问题还比较突出。反贫困命运共同体构建也是一个从低级到高级、从不均衡到均衡的渐进过程，不可能一步到位、一蹴而就。推进反贫困命运共同体构建，必须立足我国基本国情，作出理性有效可行的政策制度安排。