论绿色“一带一路”建设的府际合作——一种生态政治学的视角

殷 峰，刘吉发

（长安大学 马克思主义学院，陕西 西安 710064）

“一带一路”倡议作为国际社会合作发展的重要平台和创新机制，承担着利益共享和共同发展的时代使命。由于“建设绿色家园是人类的共同梦想”[1]138，因而实现绿色发展就必然成为“一带一路”倡议的题中之义，构建绿色“一带一路”就必然要成为国际社会共同的使命和担当。

习近平强调：“我们要着力深化环保合作，践行绿色发展理念，加大生态环境保护力度，携手打造‘绿色丝绸之路’。”[1]138这一重要论断为绿色“一带一路”建设提出了根本要求，设计了总体规划，指明了发展方向。各国政府作为决定本国发展的核心力量，只有不断加强政府合作，努力成为绿色发展理念的首席担当、绿色实践的核心力量和绿色资源的调配主体，并不断克服彼此间的合作阻碍，创新合作机制和平台，才能将绿色“一带一路”的伟大工程推向前进。

一、绿色“一带一路”建设府际合作的历史必然

经济全球化一方面带来了难得的发展机遇，另一方面也造成了一定的利益纷争。为了消减冲突造成的损失，相互合作便成为国际关系与区域发展的共同诉求和核心议题。以各国政府为主体的府际合作无疑是国际合作和区域协同的基本形式，对各种合作形式产生着根本性的引导作用。绿色“一带一路”的建设，是进一步加强沿线国家经济、政治、文化、社会和生态联系的战略性举措，涉及相关国家的根本发展利益，这就必然要求各国政府进一步加强合作，为绿色“一带一路”建设提供必要的理念担当、实践引导和保障支持。

（一）府际合作是绿色“一带一路”建设的理念担当

任何一项伟大的事业，如果没有鲜明的理念作为引导，就会失去发展的方向和前进的动力。随着人类社会的不断发展，经济进步与生态发展的矛盾也越发严重并逐渐显现，生态危机不仅对西方发达国家产生了巨大的发展压力，也成为发展中国家经济发展的重要制约因素。政府作为一国政治系统中的核心机构，承担着引领社会健康发展的历史使命。面对经济发展中的生态困局，政府应当首先成为先进生态理念的担当者和传播者，从价值定位和目标重塑的角度带动形成新的经济发展与生态和谐的联动机制。绿色“一带一路”建设表征着“一带一路”国际合作的生态价值和绿色本质，相关国家积极参与“一带一路”建设，其政府必然要成为“一带一路”绿色发展理念的共同承担者和有力传播者，从而在国家权力体系层面上承载起绿色发展和生态保护的价值和理念，为绿色“一带一路”建设提供必要的理念担当。中国政府在《“一带一路”生态环境保护合作规划》中明确表示，生态环保合作不仅是绿色“一带一路”建设的根本要求，同时也是实现区域经济绿色转型的重要途径，而且还是落实2030 年可持续发展议程的重要举措[2]。府际合作应当主动以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢精神为共识基础，积极将生态文明和绿色发展理念融入到本国“一带一路”建设项目的决策规划和实施建设的各个环节之中，从而为合作共建绿色“一带一路”提供根本的、共享的理念指引和生态价值支撑。

（二）府际合作是绿色“一带一路”建设的实践导引

府际合作作为政治实践的基本形式，反映着政治关系的良好与协调，表征着政治利益的趋同和一致。政府作为社会公共权力的集中行使者，对一国的经济、社会、文化等方面有着重要的支配和影响作用。政府间的交流与合作，可以推动国家间各领域资源和要素的互动与流通，为经济合作、社会交往、文化交流和生态保护提供重要的实践驱动力。绿色“一带一路”建设也是一项系统工程，它涉及一国的经济支撑力、资源保障力和文化整合力等诸多领域的协同配合。究其根本，绿色“一带一路”建设必须以各国的发展阶段和实际诉求为客观依据，不能脱离本国的发展实际和承受能力。正因如此，只有不断加强府际合作，从政治权力体系的顶层进行必要的沟通、协调和统一，才能为绿色“一带一路”建设提供有力的政治保障，从而推动“一带一路”的健康发展。“一带一路”沿线多数国家正处于经济发展自为奋进与生态环境自在发展的二元张力凸显期，集中表现为工业化经济进程不断加快与绿色生态保护刚刚启动的时空重叠，从而使各国面临着类似的发展矛盾与现实问题。绿色“一带一路”建设系统工程帮助沿线国家摆脱孤立发展状态，并使本国经济发展与生态优化获得国际支持，提供了合作框架和共享平台，是解决沿线国家“经济—生态”结构矛盾的共同之路。基于相似的历史阶段和共同的现实诉求，只有不断加强政府间合作，才可以打破各国在任务共担、需求共联、资源共享和技术共通等领域的实践壁垒，从而为绿色“一带一路”建设提供根本性的实践导引和力量支持。

（三）府际合作是绿色“一带一路”建设的保障之源

绿色“一带一路”建设工程浩大，领域宽广，需要生产生活全要素参与其中。政府作为社会资源的权威分配主体和要素配置主体，对生产生活全要素的流动具有强有力的引导作用。通过政府间的合作，可以为各种要素充分参与绿色“一带一路”建设提供必要的政治引导和权力保障。各国政府通过加强生态政策沟通,在立足本国国情的基础上,力求将先进的生态理念和具体的生态诉求实现国内政策上的转化和统一,并充分反映和包容相关合作国家的发展诉求和生态利益,从而实现各国生态政策协调一致下的具体生态利益和谐。通过政府的协同合作，可以最大程度地实现各国的绿色产能合作与绿色贸易提升，从而引导国家经济走绿色协同发展的道路。此外，在生态设施建设、绿色资金融通等方面，政府间的协同合作也同样发挥着重要的政策支持和国家保障作用。只有依托府际合作，绿色“一带一路”建设才能在宏观战略层面和具体实践层面获得坚实的保障力量。

二、绿色“一带一路”建设府际合作的时代特征

随着国际合作的不断加深，绿色“一带一路”建设进程也不断推进，经历了从理念到实践的不断推进和深入发展的过程。其中，政府间的合作交流也从宏观的战略对接转向具体的政策推进，形成了清晰的发展轨迹，具备了鲜明的时代特征。

（一）绿色理念先行，培育合作共识

共建绿色“一带一路”是“一带一路”顶层设计中的重要内容。积极倡导和分享绿色发展理念，无疑构成了绿色“一带一路”建设中府际合作的思维前提和行动基础。习近平说：“保护生态环境，应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园。”[1]127他的讲话明确表达了中国政府推进绿色发展与国际合作的真诚愿景。2015 年3 月，中国政府发布了《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出在投资贸易中要突出生态文明理念，同时呼吁“一带一路”沿线各国在生态领域加强国际合作，共同建设绿色丝绸之路。2017 年5 月，习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出：“我们要践行绿色发展的新理念，倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式，加强生态环保合作，建设生态文明,共同实现2030 年可持续发展目标。”[1]145正是在中国政府的积极倡导和大力推动下，绿色发展与生态文明的理念逐渐被更多国家所接受，成为绿色“一带一路”建设中各国政府合作的重要认识前提和理念共识基础。截至2018 年8 月，“已有15 个联合国机构和中方有关机构签订了与“一带一路”有关的协议。这些协议核心是致力于打造2030 年可持续发展议程和绿色“一带一路”之间的协同效应”[3]。大数据显示，随着“一带一路”倡议中绿色、低碳、环保、共享和发展等理念的传播与分享，全球舆论对“一带一路”倡议的积极情绪占比提升显著，“从2013 年的16.5%提高到2017 年底的23.67%，特别是十九大以来，‘一带一路’国家合作信心大幅提升，积极情绪占比攀升至32.50%”[4]。

（二）绿色政策跟进，夯实合作根基

共享绿色发展理念是府际合作的观念表征，跟进制定绿色政策则是府际合作的实践根基。各国政府在绿色“一带一路”建设中的合作意愿，必然要转化为具体的国际合作协议和国内生态政策。“在各方共同努力下，‘六廊六路多国多港’的互联互通架构基本形成，一大批合作项目落地生根，首届高峰论坛的各项成果顺利落实，150 多个国家和国际组织同中国签署共建“一带一路”合作协议”[5]。中国与“一带一路”国家的合作水平正在逐年攀升，2018年指数得分为47.12，较2017 年和2016 年分别提升2.01 分和3.57 分。其中，中国与俄罗斯、菲律宾、柬埔寨等周边国家的政策沟通最为频繁[6]。实践证明，政府间合作已经逐步从理念共享走向政策落实，不断夯实着绿色“一带一路”建设的政策根基。2016 年11 月，中国国务院颁布的《“十三五”生态环境保护规划》，围绕推动区域绿色协调发展这一战略目标，提出了推进“一带一路”绿色化建设的总体要求。2017 年5 月，中国环境保护部、外交部、国家发展改革委和商务部联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，系统阐发了建设绿色“一带一路”的重要意义，要求以“丝绸之路精神”为指引，坚持各国共商、共建、共享，全面推进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通的绿色化进程[7]。为切实推进绿色“一带一路”建设，2017 年5 月12 日，中国环境保护部又发布了《“一带一路”生态环境保护合作规划》，从“合作思路”“基本原则”和“发展目标”三个层面规定了生态环保合作的总体要求；从政策沟通、产能合作、绿色贸易、资金融通、民心相通、能力建设和保障措施等方面细化了“生态环保合作”的具体任务[2]。国内绿色政策的制定和落地，表征着绿色“一带一路”建设府际合作的深层推进，为促进政府间的生态合作夯实了行动基础。

（三）绿色资源参与，提升合作品质

绿色“一带一路”建设，不仅需要各国政府对生态资源进行权威配置，还需要各类商业组织和社会团体对绿色产业和生态发展的广泛支持和深度参与。各国政府的绿色合作，已经从建立多双边合作机制的平台创设阶段，向吸引商业组织、环保机构、智库团体和社会公众深度参与的多维共建阶段纵深发展。一边夯实政府合作在绿色发展方面的引领地位，一边确证企业组织在环境治理方面的主体作用，不断增强企业行为的绿色导向；不但发挥政府生态政策在整体规划、进程安排、要素配置和规范矫治等方面的宏观调控功能，而且利用生态环保智库在战略谋划、政策分析、投资建议和咨询服务等方面的智力支持作用，积极鼓励社会力量的绿色参与；不仅坐实政府推进绿色发展的首要责任担当，更要培育公民参与生态保护的现代绿色人格，努力实现生态保护的主体文明。实践证明，“政府引导、企业承担、社会参与是共同建设绿色丝绸之路成功的关键”[8]。

三、绿色“一带一路”建设府际合作的现实挑战

尽管绿色发展已经获得了“一带一路”相关国家的普遍认同，成为了政府合作的价值基础和核心议题，但由于不同国家在政治文化内容、政治发展阶段和政府实际功能方面客观上存在着差异，因此，绿色“一带一路”建设中的府际合作依旧存在诸多的现实挑战。

（一）政治文化冲突导致合作意图误判

绿色“一带一路”建设，既传承着中国传统“和合”思想的文化基因，又包含着中国生态文明理念的价值内核，体现了构建“人类命运共同体”的时代诉求，是中国思维与中国话语的有机结合。但在倡导共建绿色“一带一路”的过程中，由于各国的政治文化体系差异较大，各国政府对于全球化进程的政治态度客观上存在着一定的分歧和对立，各国政府内外政策和发展理念的民意基础也不尽相同，普通民众的政治态度和立场定位与政府的政治选择和施政目标也并不完全契合统一，因而存在着来自社会系统和政治系统内对政府生态合作的主观冲突，集中表现为对政府合作的政治意图和价值目标的误解、误判，甚至刻意敌对，从而对政府合作造成社会心理与理念冲突的文化压力。以美国社会对“一带一路”倡议的认识分歧为例，“美国内部对中国‘一带一路’倡议的意图和目标心怀疑虑,总体上处于政策评估和内部辩论阶段，各家智库对于‘一带一路’的政策目标持有不同立场，认知分歧较为明显”[9]。正是由于存在美国利益优先的霸权主义思维和地缘政治平衡的权力博弈思维，中美政治文化冲突在“一带一路”国际合作领域的表现就尤为突出，从而政府间的合作共赢明显缺乏必要的文化基础和价值共识。

（二）政治发展差异导致合作愿景分疏

政府生态合作，不仅会受到政治文化冲突的影响，还会受制于各国政治发展阶段差异的影响。政治发展表征着一国政治结构的合理化水平，反映着一国政治功能的完善化程度，包含着一国政治变革的自主化能力。由于不同国家政治发展的水平和阶段不尽相同，政府间的合作仍然要受到国家治理水平、政治稳定状况、公民政治参与能力及政府国际交往能力的现实制约。此外，由于政治体系的成熟度和稳定性存在差异，因而导致不同国际政治体系与生态系统的互动方式和实际效果也差异巨大。因此，针对绿色“一带一路”建设中的项目合作与协议开展，各国政府还需通过本国政治体系进行必要的国内回应和行动引导，这势必会使国际间的政府合作受到来自国内政治发展水平的制约和干扰，从而在合作愿景、合作内容、合作方式和利益分享等方面产生政治性的分歧和冲突，从而造成一定的合作困境。

（三）政府功能有别产生合作行动错位

政府功能表现为政府在公共事务管理中的能力与功效，反映着政府机构对经济生产、文化生活、社会活动和生态系统的能动作用。由于各国政治制度存在明显差异，而政府不同政治制度中的地位和功能又不尽相同，容易导致各国政府的生态合作行动产生一定的时空错位。如果政府在政治制度中的权力空间较大，其在社会资源调动效率方面就具备一定的优势，府际合作从意向到行动再到落实就会获得效率保证。反之，府际合作中就容易产生共同行动中的时空错位，导致各方推进速度和效率存在落差，从而影响府际合作的深度发展。另外，政府更迭的频率与政府生态政策的连续性上存在的不确定因素，也容易对绿色“一带一路”建设中的府际合作产生潜在的负面影响。

四、绿色“一带一路”建设府际合作的实践路径

尽管绿色“一带一路”建设中的府际合作存在诸多挑战，但我们只要坚持“共商、共建、共享”的根本原则，依托并创新国际交流合作机制，不断夯实国际合作成果，发挥国际合作成效，自觉提升国际合作与治理能力，绿色“一带一路”建设就必然会获得有力的政治保证和体制支持，实现卓有成效的发展。

（一）依托国际合作机制，不断创新绿色“一带一路”建设府际合作的新平台

“共建‘一带一路’倡议同联合国、东盟、非盟、欧盟、欧亚经济联盟等国际和地区组织的发展和合作规划对接，同各国发展战略对接”[5]。“一带一路”倡议有利于推动全球经济向更加开放、繁荣的方向发展。为了实现这个目标，“一带一路”倡议首先是尊重现有国际秩序和治理体系，高度珍视并积极整合既有的合作机制和平台。在此基础上，努力推动全球经济秩序和治理模式向更加公平、公正、合理的方向前进[10]。为了进一步推动绿色“一带一路”发展，我们必须充分依托并积极利用三河流域经济合作战略总体规划（2019—2023）、非盟及非洲基础设施发展规划、亚太经合组织互联互通蓝图、阿拉伯国家联盟、东盟及东盟互联互通总体规划2025、东盟智慧城市网络、东盟“链接互联互通”倡议、亚欧会议互联互通工作组、东盟东部增长区、中亚互联互通倡议、拉美和加勒比国家共同体、迪拜丝绸之路战略、欧盟欧亚互联互通战略、中欧互联互通平台、欧盟东部伙伴关系、欧亚经济联盟、欧亚伙伴关系、中非合作论坛、大湄公河次区域经济合作、全球基础设施互联互通联盟、“全球集团倡议”、澜沧江—湄公河合作、美洲国家组织、太平洋联盟、太平洋岛国论坛、地中海联盟及其他次区域和区域合作倡议等[11]有关国际倡议和合作框架所带来的机遇，广泛传播绿色发展和“人类命运共同体”理念，为“一带一路”绿色发展的府际合作夯实国际共识，从而不断强化区域生态环保的政治互动与国际合作。2019 年4 月25 日，“一带一路”绿色发展国际联盟和生态环保大数据服务平台正式成立和启动，由此各国政府间关于“环境发展与生态保护”的常态合作获得了有力的平台保障和技术支持，同时以六大经济走廊为合作重点，不断完善生态环保合作平台建设，积极推动各国政府生态政策和绿色管理的对接与联通。

（二）贯彻“共商、共建、共享”基本原则，不断增强绿色“一带一路”建设府际合作的新实效

绿色“一带一路”建设，是相关国家共商、共建、共享的伟大工程。政府间合作要想持久，必须建立在相关国家经济发展和生态效益双重保障的基础上。由于“一带一路”建设主要集中在交通、能源、制造业、自然资源开采等领域，建设工程本身就具有一定的生态风险，因而相关国家的绿色化要求势必强烈。只有坚持“共商、共建、共享”的基础原则，尊重“一带一路”区域各国的生态利益，把握各国在经济发展和生态诉求方面的平衡点，提升项目工程的绿化水平，切实增强相关国家的民众获得感，才能不断巩固和发展绿色“一带一路”建设中的府际合作关系。具体而言，各国政府要不断加强生态环境保护的政策沟通，在加强生态环保合作机制和平台建设的基础上，借助“互联网+”、大数据等信息技术，为“一带一路”沿线国家政府相关部门、企业及社会公众等提供环保政策法规和技术标准信息，实现绿色“一带一路”建设相关信息、知识和技术的共建共享；各国政府要进一步推动国际绿色产能合作与绿色基础设施建设，充分发挥绿色资源在各国经济发展与生态文明建设中的关键作用；各国政府应通过支持并推动绿色贸易，有力促进环境产品与环境服务贸易的便利化，切实提升国际贸易的绿色品质；各国政府要加大支撑力度，不断推动绿色资金融通。习近平强调：“绿色金融是中方担任主席国提出的一项新议题，旨在应对环境挑战、促进绿色投资，进而推动全球经济绿色转型。为此，我们设立金融研究小组，推动各方在小微金融、普惠金融等领域开展合作”[1]142。政府还应推动生态环境保护重点领域合作，加大绿色示范项目的支持力度，监督并促进生态项目和绿色工程的信息透明度，从而加强民众对绿色“一带一路”的认同感，实现绿色“一带一路”建设的民心相通。

（三）提升政府绿色治理能力，不断优化绿色“一带一路”建设府际合作的新形象

绿色治理能力是衡量一国政府生态职能强弱的重要标尺，也是展示政府合作形象的关键要素。面对复杂的建设工程和环保任务，政府间联合开展对“一带一路”重大项目的环境影响评价，共同提高生态环境风险预警与防范能力，无疑是绿色治理的重中之重，必然关系到政府合作的实际效果和国际形象。具体而言，各国政府应当积极推进“一带一路”生态环保大数据服务平台建设，实现绿色公共信息的高效沟通与充分共享，为政府生态合作提供技术支持和信息服务，确立政府合作的开放包容形象；通过推动“一带一路”生态环境监测预警体系建设，树立政府合作的责任担当形象；通过搭建“一带一路”绿色发展环保产业与技术合作平台，创建“一带一路”绿色发展环保技术交流与转移中心，培育绿色“一带一路”环保技术和产业合作示范基地，塑造政府合作的创新引导形象；通过探索建立企业绿色责任监管合作机制，实现政府合作前的自律审查及合作中的过程监管，保证各国优质绿色资源的国际供给，打造政府合作的务实高效形象。