进博会视角下长三角城市群生态文明协同治理研究*

杨传明

(苏州科技大学 城市发展智库，江苏 苏州 215009)

长三角城市群是国家“一带一路”倡议及长江经济带发展战略的核心交汇点，共包括上海、江苏、浙江、安徽的26个城市[1]，2017年总人口为1.51亿，地区生产总值达到16.51万亿元，为中国第一大经济区域。与此同时，长三角城市群由于区域工业密布、辖区人口众多、能源消耗大、生态退化快等原因，近年来先后出现了地下水超采、太湖蓝藻、酸雨污染、雾霾围城、物种衰退、过度开发等生态问题[2-3]。例如，2017年长三角城市群人均耕地面积、地表水资源仅为全国平均水平的45.2%和32.6%，工业废水排放量则占到全国的21.4%，全区域全年酸雨频率高达28.2%；土地开发强度达到27.3%，逼近国际公认的土地开发强度警戒线(30%)，土地规划与开发的空间趋紧。可见，当前长三角城市群生态资源消耗已经远远超出区域自然环境的承载能力、自净能力和恢复能力，全区域总体生态环境状况堪忧。

十九大报告指出：“要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为保护生态环境作出我们这代人的努力。”[4]2018年中国国际进口博览会继续秉承此理念，从主题演绎、设计理念到展馆建设，始终贯穿着可持续发展的生态文明价值理念。例如，本次进博会标识的核心元素之一为地球上的绿色中国图标，体现了“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，图标外侧的浅蓝色圆环则寓意相关区域的紧密团结合作[5]。与此同时，2018年11月5日，国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上正式宣布：“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念。”[6]

虽然长三角城市群分属不同行政区域，但生态环境问题具有逾越行政区界共生共存的特点，使得长三角生态文明成为一个不可分割的整体。传统以行政区域为单元的建设方式显然已不能实现生态文明协调发展，因此必须打破行政区界限，推进跨区域生态文明协同发展。2018年进博会之后，长三角城市群生态文明建设必将面临更多的挑战和机遇。为此，域内各城市要积极响应中央及各省部署要求，在更高层次、更宽领域进行生态文明合作共赢，实现新时代科学跨越发展。

一、长三角城市群生态文明协同治理现实困境

自党的十八大明确提出大力推进生态文明建设以来，生态文明建设日益受到社会各方的关注。截至2018年12月，长三角各级政府先后制定有关环境保护的地方性法规52项、地方性规章63项、其他规范性法律文件148项，出台了《长江三角洲区域环境合作宣言》《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》等系列协同治理文件。然而，跨区域生态文明建设过程中存在的污染类型多样、时空分布广泛、涉及主体众多、治理思维定式等诸多因素，使得当前长三角城市群生态文明协同治理仍显不足。

(一)长三角城市群生态文明协同治理机制尚待完善

生态文明协同治理是以生态系统完整性为基本前提的，是不同行政区域、不同行为主体在责、权、利关系方面的再调整和再分配。[7-8]这就要求长三角城市群各利益攸关方达成生态文明协同治理发展共识，制定协同治理规划并共同行动，努力完善资源共享、成本共分、风险共担的协同治理制度，实现生活方式和价值理念的根本变革，而达成这些目标的基石则是合理的制度和法治。

当前长三角各级政府已经出台了相当数量的生态文明相关法律法规，并取得一定的成效。但相关法规制定时往往着眼于地方利益，对于临近区域及长三角整体利益重视度不够，在环境保护措施、污染认定标准上存在一定的冲突。例如，《上海市环境保护条例》详细规定了不同环境违法行为应承担的后果，未描述具体执行部门；《浙江省环境保护条例》《江苏省环境保护条例》则通过规定不同行政部门的不同权限来进行处罚，未描述具体处罚标准，与上海存在明显差异。此外，虽然长三角城市群已经成立诸如长三角区域大气污染防治协作小组等机构，但尚欠缺权威性的综合性跨区域生态文明协同治理领导部门。以上原因直接导致当前长三角城市群协同治理机制不完善，不能保证所有跨行政区生态文明政策的有效落实及推进。

(二)长三角城市群生态文明协同治理主体缺位

生态文明协同治理的公共属性要求充分发挥长三角各级政府的主导作用。企业和公众既是生态文明产品的生产者和消费者，又是生态文明治理的实践方和参与方，应在生态文明协同治理过程中分担成本。当前长三角城市群生态文明协同治理体系仍是以政府为单一推进主体，企业及公众的有效参与明显不足，直接导致生态文明建设过程中由于未能充分考虑公众意愿、部分项目难以有效推进。此外，由于未能充分利用企业和民间的资金、人才及市场等各类资源，因此加大了政府治理成本。

二、长三角城市群生态文明协同治理对策建议

生态文明协同治理是长三角城市群生态建设与经济发展的现实需求，也是区域生态文明建设的路径选择。基于长三角城市群生态文明协同治理的现实困境，在维护生态系统完整性的基本前提下，应继续完善城市群生态制度环境，实现协调治理多元主体行为生态化，从而加快推进长三角城市群生态文明的协同治理。

(一)继续完善城市群生态制度环境

长三角城市群生态文明协同治理涉及各级政府、各类企业和社会公众，其各自的利益追求存在一定差异。为此，首先需要加强中央及地方政府、地方政府间、政府部门间的协同性，继续完善城市群政府协商决策制度。

具体而言，可由中央政府组织各省市政府，筹建具有相对独立性、权威性，具有一定执法、监督、处罚权的生态文明协同治理机构；由该机构牵头，以国家相关法律法规为基础，考虑长三角城市群不同行政区划实际情况，采用软性地方法治协调途径，制定区域性生态文明协同治理基本制度；从区域生态文明治理大局出发，系统梳理现行地方性法规与规章制度，对于共同面临的大气、水体、土壤等问题，采取共同立法或统一标准进行一体化作业。此外，要特别注意清理当前重复性和矛盾性地方法规，避免与普通环境法规的冲突。

在此基础上，出台更为科学的长三角生态文明协同治理规划。在明确生态文明治理目标时，应避免单一化和一刀切情况，遵循共同且有区别责任原则，结合各城市污染程度、地理特征、经济现状等实际情况，强化省际统筹，推动城市群内外生态文明建设联动，自上而下纵向合理分解生态文明建设目标及任务；进一步清晰事权关系，完善日常性沟通、大事项协商、治理项目合作、区域公约构建等常规化制度，为各级政府跨区域生态文明协同治理搭建平台。

长三角城市群应主动加快与各地总体规划的衔接，关注2018年12月中国城市规划年会上出台的《上海大都市圈空间协同规划编制工作方案(征求意见稿)》，把握上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等“1+7”城市空间结构优化的机遇；着眼于促进城市群之间各类生产要素双向合理流动，积极推动“263”专项行动，重点围绕沿江生态带、宁杭生态经济带、运河文化生态保护实验区建设等，共同建设区域生态屏障；着力保障区域水安全、打好大气污染防治攻坚战、积极改善土壤和农村环境、强化资源节约和管理，确保加强生态环境监管能力建设等重点任务的顺利完成。

(二)实现协同治理多元主体行为生态化

长三角城市群在生态文明协同治理建设过程中，不仅需要构建完善的生态制度环境，更需要主体实施科学的治理行为。因此，参与协同治理的多元主体应该时刻以生态文明行为理论为指导思想，努力追求自身行为绿色生态化，共同保障长三角城市群生态文明协同治理工作的顺利开展。

1.提升长三角城市群各级政府行为生态化

首先，加强考核监管机制。基于现行长三角城市群经济增长和政绩考核标准，应继续加大生态文明核算比重，进一步引导和规范地方政府生态行为取向和行为模式，协调和改善政府间利益关系，提升区域协同治理的效果。

其次，继续完善生态环境行政治理机制。一是要特别关注优化整体区域工业空间布局，共同严控高污染、高能耗类型行业，严防区内异地污染转移；顺应生产、投资、研发及治理全球化趋势，采用总部经济、品牌制造等方式，协调建立新型制造业、服务业等示范基地，加快培育强优型龙头企业，吸引、保留高附加值环节，转移低端环节，进一步实现全区域产业结构绿色低碳化。二是着力优化城市群能源消费结构。当前长三角城市群经济增长过于依赖煤炭的大量消耗，导致严重的环境污染。为此，要以苏皖天然气联络线、三门核电等能源项目建设为抓手，结合生产技术提升改造、清洁能源推广应用等多种方法，严格控制煤炭消费。三是切实减少交通污染排放。虽然近年来长三角城市群的高铁、轻轨网络建设取得了很大进步，但城域交通线网密度及轨道分担率与日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等世界知名城市群相比，仍存有较大差距，道路交通依赖度明显偏高。为此，应着力加强全区域统筹协调，重点关注城市群通勤要求，完善长三角区域城际铁路网规划，进一步疏通区域公共交通体系，完善机动车污染排放的统一管制。四是重点关注长江、钱塘江、京杭大运河、太湖、巢湖等的水环境综合治理，构建区域水污染防治联动协作机制，共同杜绝太湖蓝藻、苕溪污染等类似事件的再次发生。此外，长三角城市群还应积极构建覆盖全区域的生态资源共享平台，重点加强淡水、耕地、大气等资源数据的优先共享，通过统一规划、利用及保护，提高资源集约利用率，提升整体区域生态系统承载力。

最后，进一步激发市场治理效应。继续完善覆盖全区域的碳排放、大气污染排放权等交易市场，结合税收、补贴、信贷等经济手段的灵活运用，激发各地企业参加生态文明工作的积极性；通过建立长三角生态文明建设专项基金，学习河北和天津建立的滦河流域渔民补偿经验，创建跨长三角城市群全区域的生态利益补偿机制，横向协调各城市利益关系。

2.完成长三角城市群企业行为生态化

企业行为在生态文明建设中起着十分重要的作用。因此，长三角城市群内各企业应把生态竞争力的塑造作为发展的首要观念和基本思想，积极配合政府生态文明建设政策的实施，以实际绿色生产行为来支持生态文明建设。一是各企业应利用现有的资源和技术优势，对旧的生产方式进行生态化改造，注意节约资源、减少排放，创办生态型企业，做强生态型产业。二是鼓励和支持公众、环保组织参与企业绿色项目的开发以及环境信息披露的监督，主动承担生态文明建设的社会责任。三是提升生态政治参与行为的有效性，推进城市群生态文明协同治理工作。域内各企业可结合政府要求，依据自身经济情况及竞争优势，制定详细的企业生态文明建设阶段性目标，科学分析达成目标所需要的内外部条件，并采取加入行业协会、提请行政诉讼等手段，在一定程度上影响长三角城市群各级政府的生态文明协同治理政策。

3.寻求长三角城市群公众行为生态化

生态文明的公共性、公害性和公益性属性决定了公众参与的重要性和必要性。[9]鉴于长三角城市群公众素质相对较高，除利用各种宣传手段进一步提升公众生态文明意识外，可以参照欧洲《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》，创造条件鼓励公众积极参与各种类型的生态文明建设工作；进一步激发长三角城市群各级别民间环保组织活力，促使其在开展本区域生态文明建设专项活动、参与生态文明政策决策、推动生态文明检查监督、提升生态文明交流水平等方面发挥更大作用。

三、结 语

长三角城市群既是经济发达和人口密集地区，也是生态退化和环境污染严重地区。2018年中国国际进口博览会不仅仅是进口产品的展示，更具有区域生态文明建设的深刻意蕴。其基于生态政治思路筹备，以生态经济举措举办，以生态文化形式传播，进一步向全社会倡导了生态文明理念，推动了政府、企业、公众参与生态文明建设。长三角城市群应深入贯彻习近平生态文明思想，牢牢把握国家战略契机，搭乘进博会东风，从城市群全局视角完善生态文明协同治理策略，积极探索区域生态优化的绿色新发展之路。