现代远程开放教育标准化质量管理的实践探索*

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(1.3.陕西广播电视大学 远程教育研究中心，陕西 西安 710119；2.陕西广播电视大学 考试中心，陕西 西安 710119)

《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)强调“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”，“把促进教育公平作为国家基本教育政策”,提出“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”，并对学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育和高等教育等各级各类教育提出了总体教育质量标准或关键的教育质量标准指标。加快建立各级各类教育国家质量标准，既是提高教育质量的根本保障，也是实现教育公平的必然选择。

一、对标准及标准化的认识

(一)标准及标准化的内涵

1.标准的概念及内涵。 现代汉语词典对“标准”的解释是“衡量事物的准则”。国家标准GB3935.l-83标准化基本术语第一部分对标准的定义是“标准是对重复性事物和概念所做的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据”。

由这个权威定义来看，标准至少有以下几个方面的内涵。其一，标准是一种“统一规定”，是有关各方“共同遵守的准则和依据”。《中华人民共和国标准化法》规定，我国标准分为强制性标准和推荐性标准两类，强制性标准必须严格执行，做到全国统一；推荐性标准国家鼓励企业自愿采用，但推荐性标准如经协商并计入经济合同或企业向用户作出明示担保，则有关各方必须执行。 其二，标准规范的对象是重复性事物和概念。比如批量生产的产品在生产过程中的重复投入、重复加工、重复检验，同一类技术管理活动中反复出现同一概念的术语、符号、代号等被反复利用等等。只有当事物或概念具有重复出现的特性并处于相对稳定时才有制定和执行标准的必要，使标准作为实践的依据。其三，标准产生的客观基础是“科学、技术和实践经验的综合成果”。标准既是科学技术的成果，又是实践经验的总结，并且这些成果和经验只有在分析、比较、综合和验证的基础上加以规范化，这样制定出来的标准才具有科学性。其四，制定标准的过程要发扬民主，“经有关方面协商一致”。比如制定产品标准不仅要有生产部门参加，还应当有用户、科研、检验等部门参加共同讨论研究，这样制定出来的标准才具有权威性和适用性。其五，标准文件有一套特定格式和制定颁布的程序，必须“由主管机构批准，以特定形式发布”。标准从制定到发布，包括编写、格式、印刷、编号、发布等各个环节，有一整套工作程序和审批制度，这是标准文件严肃性和法规特性的表现。

2.标准化的概念及内涵。 国家标准GB3935.1对标准化的定义是：“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益”。简而言之，标准化就是在一定社会范围内制定和实施标准，把社会生活转变为标准状态的活动。

首先，标准化是由制定标准、发布标准和实施标准三个环节关联组成的活动过程。《中华人民共和国标准化法》第三条规定“标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督”，这是对标准化工作任务和过程的全面概括。其次，标准化是一个在深度和广度上不断拓展的活动过程。一方面，制定和实施标准是一个循环上升的过程，要随着科学技术的发展进步对原标准及时进行修订，提高标准的水平和实施效果；另一方面，标准化是一个不断扩展工作对象和范畴的过程，从制定产品标准、技术标准扩大到制定管理标准、服务标准，从工农业生产领域扩大到第三产业和现代服务业，标准化正迅速覆盖社会生活的各个领域。最后，标准化工作的目的是“获得最佳秩序和社会效益”。在工农业生产领域制定和实施标准，能够促进提高生产效率和产品质量，扩大通用化程度，消除贸易壁垒，保护消费者和社会公共利益。在环境保护、安全卫生、教育等领域开展标准化工作，更有利于维护国计民生的长远利益。

(二)标准及标准化的起源和发展

标准和标准化是人类文明的重要成果，起源于人类的生产劳动，伴随欧洲工业革命的进程迅速发展，在现代社会生活中得到广泛应用。《质量 标准化计量 百科全书》这样描述标准的起源：“在远古时代，出于同大自然搏斗和群居生活的需要，人们的吼叫声逐渐发展成为清晰易懂的声音和能够互相理解、互相认同的语言，进而又创造了记录各种信息的符号、记号、象形文字，在长期实践过程中通过相互交流、融合，不断摸索和改进，人们所使用的工具、器物的规格、形制、使用方法也逐渐趋于一致。这种不断走向一致化的语言、文字、工具、器物等，便是人类最初的、朴素的(或无意识的)标准化成就。”可见，标准及标准化是人类生产劳动的产物，与人类的社会化进程息息相关。

学术界把人类标准和标准化的发展历史分为四个阶段。第一个阶段是朦胧的标准和标准化发展阶段，人类在创造和使用语言、文字、数字的漫长过程中，产生了朦胧的标准意识和思想，促进了社会交际和生产劳动。第二个阶段是古典的标准和标准化阶段，人类在生产生活实践中产生了计量的概念，发明了标准的计量器具，创造了度量衡，把标准的原理和思想应用到测量手段上。第三个阶段是传统的标准和标准化阶段，我国宋代毕升发明了活字印刷术，实现了字体的统一，体现了标准一致、重复和互换的基本原理，标志着标准有了独立应用的专门领域。而在世界范围内，从19世纪工业革命爆发到20世纪初国家标准化组织和国际标准化组织大量涌现，标准化进入了辉煌时期。第四个阶段是现代标准和标准化阶段，不仅在工农业生产领域，而且在贸易、金融、物流、电信等现代服务业领域，在教育、卫生、公共安全、社会管理等公用事业领域，大量的管理标准、服务标准、评价标准层出不穷，标准化实现了全方位的发展。

(三)标准化的基本原理和作用

标准化的基本原理通常包括统一原理、简化原理、协调原理和最优化原理。所谓统一原理，就是为了保证事物发展所必须的秩序和效率，对事物的形成、功能或其他特性，确定适合于一定时期和一定条件的一致规范，并且这种一致规范与被取代的对象在功能上达到等效。简化原理就是为了经济、有效地满足需要，对标准化对象的结构、型式、规格或其他性能进行筛选提炼，剔除其中多余的、低效能的、可替换的环节，精炼并确定必要的高效能环节，保持整体构成精简合理，使之功能和效率最高。协调原理就是为了使标准的整体功能达到最佳，并产生实际效果，必须通过有效的方式协调好系统内外相关因素之间的关系，确定为建立和保持相互一致、适应或平衡关系所必须具备的条件。最优化原理是指按照特定的目标，在一定的限制条件下，对标准系统的构成因素及其关系进行选择、设计或调整，使之达到最理想的效果。标准化的这些基本原理决定了其相应具有抽象性、技术性、经济性、连续性(继承性)、约束性(强制性)、政策性(法规性)等基本特性。

在现代经济社会发展中，标准化的作用越来越重要。随着科学技术的发展，生产的社会化程度越来越高，技术要求越来越复杂，分工越来越精细，标准化能够保证各生产部门在技术上保持高度的统一和协调，并确立共同遵循的准则，建立稳定的秩序，为组织现代化生产创造了前提条件。标准化是科研、生产、使用之间的桥梁，促使新技术和新科研成果得到迅速推广应用，有力促进技术进步，提高经济效益。标准化也为科学管理奠定了基础，以标准和标准化为基础形成的科学管理制度和管理流程，使企业能够依据生产技术发展规律和客观经济规律进行科学管理，保证产品质量，维护消费者利益。适应社会进步需要，大量的环保标准、卫生标准和安全标准制定发布后，用法律形式强制执行，为保障人民的身体健康和生命财产安全发挥了重大作用。随着经济全球化的深入发展，标准化在提高产品国际市场竞争能力，消除贸易障碍，促进国际技术交流和贸易发展方面也具有无法替代的重要作用。

二、推进标准化质量管理是教育改革和发展的必然选择

(一)教育质量与教育质量标准的关系

建立教育质量标准，开展标准化教育质量管理工作，目的在于保障和提高教育质量。因此，明确教育质量的内涵，确定衡量高质量教育的核心要素和指标，是制定教育质量标准的基础和前提。但是，教育是具有公共服务属性的复杂的社会活动，一个国家或地区的教育是一个庞大的体系，要评判其教育质量的好坏高低往往有很大困难，这也是为什么会出现各种不同的教育质量观念的原因所在。综合分析国内外关于教育质量的观点，大致可分为三种。第一种是把学生个体与家庭因素、学校教育过程、以学生学业成绩为主的教育结果都视为教育质量的组成部分，讨论前两者与教育结果之间的因果联系。经合组织(OECD)提出的教育质量框架《OECD国际教育指标》，联合国教科文组织提出的《2005全球全民教育检测报告》，联合国儿童基金会的教育研究报告《定义教育质量》等，都是基于这种观点提出教育质量的框架。第二种观点是不考虑学生个体和家庭因素，只从学校教育的立场出发，考察学校教育过程各个因素对教育结果和质量的影响，比如《欧洲学校教育质量》研究报告。第三种观点只关注核心的教育结果——学生学业水平，据此描述和评价教育质量的现状，而不做原因分析和解释。比如《巴西教育质量指标》仅以学生学业成绩来衡量教育质量。

标准是一种技术性文件，在本质上具有技术属性，制定教育质量标准就要关注教育活动中的技术指标。在上述不同的教育质量观念中，第一种观点是一种系统的质量观，研究社会、文化、经济等各种因素与教育质量的关系，基本属于概念分析和理论研讨的层面，很难以此为依据制定教育质量标准。第二种观点虽然具体到学校教育范畴内，但其关注的是整个教育过程，由于这一过程既复杂、漫长，而且充满难以控制的变量，对建立教育质量标准来说也存在操作性不高和评价周期过长的弊端。第三种观点只关注教育结果，既抓住了教育质量的核心，又具有较强的可操作性和客观性，作为教育质量标准的技术指标比较明确和具体。总的来说，人才培养质量是教育质量的根本，从人才质量的视角出发建立清晰合理、多样统一的质量标准，来判断教育质量，应该是一种可以普遍接受的思路和方法。

(二)建立教育质量标准是教育改革发展的必然趋势

标准为保证教育质量提供了依据，也为提高教育质量提供了起点和动力，基于标准的教育改革已经成为国际上教育发展的重要策略和共同趋势。上世纪80年代，美国教育界开展了大规模的“标准化改革”运动，以全面提高基础教育质量。改革的主要内容包括：确定学生的学业发展水平，既在内容标准上明确学生应该知道什么和能够做到什么，又在表现标准上明确学生如何展示自己对知识和能力的掌握程度；统一教育系统的各种关键成分，要求课程、资料、教学、考试、教师认证及在职进修等与标准相统一；推动发展大型评估，建立追踪学生学习进展的数据系统，通过测验学生成就来监控学习表现；把与课程和教学相关的权力与责任下放给学校和教师，让与教学过程密切相关的人拥有更多对教学秩序和教学实践活动的自主权；强调州和地区增强对教育改进的协同支持和技术援助，帮助学校克服达到标准过程中的困难和障碍；建立问责制，对于学生在州测验上没有达到表现标准的学校进行严厉处罚，甚至重组或者接管。标准化改革促使美国教育界更加关注学生学业中有挑战的内容，推动培养学生能够成功解决问题的技能，同时促进了教育公平，大大降低了地区、出身、家庭因素对学生学业成就的影响。英国建立并强化了结果导向的教育质量保障体系。印度则继续完善过程与结果并重的质量保障国家标准体系。欧盟于2000年发布了《欧盟学校教育质量报告——16项质量指标》，为监控欧盟成员国学校教育发展状况提供了重要依据。联合国教科文组织和国际标准化组织近年来也制定了很多教育标准。

我国正处在从人力资源大国向人力资源强国迈进的关键历史阶段，更加迫切要求提高教育质量。由于教育质量标准的缺失，教育质量总体不高、教育发展不充分不平衡的问题仍然比较突出。加快制定和完善各级各类教育质量标准，对推动我国教育改革和发展具有十分重要的现实和历史意义。一方面，建立教育质量标准是指导教育改革、提高教育质量的重要基础和根本保障。只有尽快建立一套科学、完善的教育质量标准体系，为学校、学习者、政府和社会提供提高和评价教育质量的科学依据，才能真正落实《教育规划纲要》提出的“把提高教育质量作为教育改革发展的核心任务”。另一方面，建立教育质量国家标准也是促进教育公平的必然选择。建立全国统一的教育质量标准，能够确保各地区的教育条件、师资力量、教育经费达到标准，推进教育资源均衡配置和优质教育资源共享，指导各地区、学校按照统一的标准开展教育教学活动，实现教育基础、教育过程和教育结果的公平。

三、教育质量标准化管理在远程教育领域的实践

(一)国外(境外)开放大学实行质量标准管理的情况

在国际视野中，远程开放教育比较发达的国家，其开放大学往往从多个方面建立质量保障制度和落实质量保障措施，包括遵循国家或者地区统一的高等教育质量标准，建立学校内部的质量保障机制，落实国家或地区建立的终身教育资历框架等，以保证远程开放教育的质量达到与普通高等教育一致的水平。

其中实施国家或地区统一的高等教育质量标准，并接受第三方质量保证机构的评估，是国际上著名开放大学的通行做法。比如，英国开放大学运行在英国公立高等教育框架之内，遵循英国高等教育质量保证署的质量评审标准，与普通高校一样参与质量标准署的评价和质量监控。质量保证署为了更好地指导网络教育，还发布了《网络教育质量保证指南》，英国开放大学并且有专门人员研究如何将质量标准署的标准应用于网络远程教育。因此英国开放大学的教育质量相当好，甚至一度排在全英所有高校的前列，在全国学生满意度调查中也连续几年名列前茅。

其他再如，美国凤凰城大学遵循美国高等学习委员会的教育项目认证标准；澳大利亚开放大学遵循澳大利亚高等教育质量和标准署的评估标准和监管机制；马来西亚宏愿开放大学遵循马来西亚资历署学习绩效审计和马来西亚高等教育机构基准系统评估，连续三年获得优秀等级的评估结果；英联邦小国虚拟大学遵循国际化质量保障标准《英联邦小国跨国资历框架质量保证指南》；中国香港公开大学遵循香港学术和职业评审局的质量评审标准。

(二)我国远程教育机构对教育质量标准化管理的自觉实践

1、全面质量管理(TQM)和ISO9000/9001标准在远程教育领域的应用探索。 全面质量管理是质量管理学科的最新理念，旨在实行从产品设计、开发到生产、服务全过程的质量控制。ISO9000是国际通用的质量管理标准体系，其质量管理的八项基本原则是以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法及与供方互利的关系。ISO9000族标准由国际标准化组织提出，是其在总结近半个多世纪世界发达国家先进质量管理经验，吸收众多优秀管理方法的基础上，编发的唯一质量管理标准。通过ISO9000质量管理体系认证，证明该组织具有规范化、标准化、程序化的管理模式，其提供的产品(商品或服务)可以满足顾客要求与适用法规要求。全面质量管理理念和ISO9000族质量管理体系自1990年代开始引入教育领域，英国是最早将ISO9000标准引入教育行业的国家。在我国，教育质量体系的认证活动始于90年代后期，首先通过ISO9000认证的主要是海洋、海事类院校，认证的主要目的是与国际接轨。

在现代远程教育领域，北京大学医学网络教育学院从2001年3月开始导入ISO9000，于2002年3月成功通过ISO9000质量管理体系认证。南开大学现代远程教育学院2012年7月导入ISO9001质量管理体系，2014年底通过了国家质量管理认证机构的认证审核和认证评定，2015年6月获得ISO9001质量管理体系认证证书。ISO9001是国际标准ISO9000族的一部分，ISO质量管理体系在远程教育领域的应用，对于推动远程教育形成科学高效的管理机制，提高远程教育管理质量和学习支持服务水平，具有十分重要的意义。

2、广播电视大学(开放大学)对教育质量标准化管理的探索。 我国的广播电视大学在近四十年的教育教学实践中，探索形成了一套有中国特色的远程开放教育质量保证体系，明确了保证教学质量的五大核心要素，即优质的教学资源、严格的学习过程控制、周到的学习支持服务、规范的教学管理和系统运作，特别是自创办伊始就实行的全国电大系统“五统一”(统一教学计划、统一教学大纲、使用统一教材、统一命题考试、统一评分标准)的教学管理制度，保证了统一的教学质量标准。自1999年开展开放教育试点以来，国家开放大学(原中央广播电视大学)建立了全国电大系统统一的年报年检制度、教学点申报审批制度、年度教学检查和网上教学专项检查制度、考试巡查制度，并组织开展了中期评估和总结性评估活动，实际上在电大系统内部为远程开放教育建立了一系列质量标准。国家开放大学自2013年开始发布质量白皮书，形成撰写年度质量报告的工作机制，至2017年正式建立了国家开放大学体系的质量年报制度。年度质量报告工作已成为国家开放大学内部质量保障体系的重要组成部分。

2008年9月，上海开放大学(原上海电视大学)主动申请并通过国际远程教育理事会(ICDE)教育质量评审，成为国内首家获得ICDE教育质量评审证书的远程教育机构。ICDE成立于1938年，是联合国教科文组织下属的全球性非政府组织，也是全球唯一的远程教育专业组织，为遍布全球140多个国家和地区的远程教育机构会员提供交流合作和发展指导。通过ICDE教育质量评审，意味着达到国际通行的开放大学教育质量标准。

(三)国家层面对远程教育质量标准化管理的探索和进展

我国教育领域开展标准化工作起步比较晚，进展也比较缓慢。中国标准化研究院所属的国家标准馆提供的统计分析资料显示，在现有与教育和教学活动相关的为数不多的国家标准中，其内容主要集中在教学设备和设施方面，几乎没有与教育质量相关的标准内容。整个教育领域如此，遑论远程开放教育。2010年，《纲要》提出“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”以来，政府主管部门及教育行业对建立和实施教育质量标准的意识不断加强，远程教育领域的相关工作也有积极进展。

2018年3月，教育部办公厅发布《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》，决定开展高等学校继续教育发展年度报告工作，并实行校、省、部三级报告制度。这是全面提高继续教育人才培养质量的重要举措，把对继续教育质量的关注由管理者、办学者和学习者上升到国家层面。虽然目前我国还没有出台继续教育质量标准，但高校继续教育发展年度报告工作涉及普通高校、独立设置成人高校、开放大学等各类举办继续教育的高校，内容涉及学历与非学历教育、办学定位、管理机制、规章制度、专业人才培养方案、师资队伍、支持服务、信息化、学习效果、规范管理、质量保障机制等各个方面，在很大程度上表达了国家对继续教育质量的要求和监控，无形中树立了一种潜在的继续教育办学与管理的质量标准，为继续教育的发展提供了行动指南和方向引领。

2018年4月，由全国教育服务标准化技术委员会归口管理，中国标准化研究院、北京外国语大学网络教育学院等单位完成了《远程教育服务规范》国家标准(国家标准计划号：20171762 -T-469)的起草工作，按照《全国专业标准化技术委员会管理规定》相关要求，进入征求意见阶段，计划2019年颁布。该项标准的编制原则是落实法律政策要求，遵循服务标准原理，选择借鉴优秀成果，确保内容科学先行，出台后将会有效规范远程教育服务行为，优化服务效率和净化市场，从而提升远程教育的服务水平。同年6月，全国高校现代远程教育协作组组织召开“学历继续教育教学质量标准和学习支持服务质量标准专题研讨会”，重点讨论了《普通高等学校学历继续教育教学管理要点》、《公共服务体系服务质量管理标准》以及《远程教育服务规范》国家标准(征求意见稿)。会议的目标是为教育行政部门出台政策提供参考，加快推出行业指导性自律文件，强化质量管理体系建设，形成以标准为引领、着力提高教育质量的氛围，改善继续教育的社会形象。

2018年9月，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布2018年第11号公告，批准发布了《信息技术 学习、教育和培训 在线课程》国家标准(GB/T36642-2018)。该标准由清华大学等多家高校和教育企业联合研制，给出了在线课程和评价方案的信息模型和要素，规定了各要素的功能和属性以及相应的XML绑定，适用于对不同类型的在线课程开展建设以及评价，以及需要开放共享和在不同平台间迁移的在线课程的设计、资源开发。这是我国针对远程开放教育发布的第一项国家标准，对远程教育质量标准化建设具有里程碑式的重要意义。