新时代我国产权制度改革的路径选择

陈 东，杨平宇

(1.安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243032；2.温州商学院 科研处，浙江 温州 325035；3.南京大学 长江产业经济研究院，江苏 南京 210093)

一、引言

改革开放40 多年来，中国经济持续高速增长的奥秘是什么？这是一个“中国之谜”。围绕“中国之谜”，各路学派人人试解，相关学术文章异彩纷呈。新制度经济学派张五常[1]认为，是政府之间的竞争，促成了中国经济高速发展；新结构经济学派林毅夫等[2]认为，中国的后发优势和廉价资源禀赋，使得中国奇迹得以实现；企业界著名人士毛振华[3]认为，只有从微观主体的“人”入手，尤其是从企业家入手，才能把经济改革的实际和中国经济学理论紧密结合起来，为经济向高质量增长的转型提供理论支持。这其中，最多的还是从产权制度改革的角度来研究，周其仁[4]、黄少安[5]、常修泽[6]等研究认为，中国的成功在于其产权改革的成功。目前，更多的研究开始对具体细分产权进行深入分析。贾甫[7]研究指出，为了解决效率和公平这一对难以逾越的矛盾，应采取共有产权改革，来代替公有产权和私有产权的二元产权结构。程俊杰等[8]认为，产权改革是国有企业改革的基础和主线，40 年的改革探索与实践表明，建立现代企业制度，必须要进行产权改革。黄少安[9]同样对国有企业改革40 年的历程进行了归纳总结，指出产权改革一直是国有企业改革的核心，股份制改革是最深入的产权改革。姜翔程和魏晨宇[10]则对农村水利工程产权模式改革进行了探讨，指出产权制度改革是水利工程管理体制改革的核心，必须创新新形势下农村水利工程产权治理模式的设计，以期充分发挥新型农业经济主体作用，实现农村水利工程产权模式与农业经营方式转变的协同发展。

上述研究表明，中国经济取得了伟大的成就，其主要原因之一就是产权制度改革。不管是发端于农村的包产到户，还是放开民营经济、引进外资，国有企业股份制和混合所有制改造，都是市场经济的推进，前提都是产权的有效界定，明确了“权责利”，降低了制度交易成本。同时现在正在进行的城乡统筹、土地制度、自然资源等改革，是中国正在进行的另一次更深层次的产权改革，也必将会为未来的经济发展带来重大而深远的影响。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代”“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”“必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。可以看出，产权制度的完善成为当前改革的重要内容，不仅仅是强调产权的保护，还特别强调了产权的激励制度。在一定意义上说，抓住产权制度改革这个重点，就抓住了高质量发展的关键。

二、产权制度改革的意义：新时代适应高质量发展的战略选择

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决这一矛盾，对于推动经济从高速增长转向高质量发展，坚持和完善社会主义基本经济制度，都提出了全新的要求。改革开放40 年来，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局基本形成，单一的公有产权制度也已被包括国有产权、集体产权、私人产权、外资产权、混合所有制产权等在内的多元化的产权制度取代。面对这种形势，进一步完善对各类产权的权属界定、依法保护等制度安排十分迫切。完善现代产权制度，有利于维护公有产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动重组、交叉持股，推动混合所有制经济发展；有利于推动经济高质量发展，满足人民对美好生活的向往[11]。

(一)完善产权制度是推动经济高质量发展的需要

产权制度建设，是推动高质量发展的基础性工作。推动经济高质量发展，需要坚持依靠市场化、法制化手段，从体制机制的完善上入手，不断优化政府和市场的关系，促进供给体系质量持续提高。

1.明晰“责权利”推动经济高质量发展

当市场需求对供给质量的要求不断提高时，经济体制内“责权利”等方面不够配套的问题就会凸显出来。如何加强责任监督、责任追究，是体制机制改革的重点。传统的国有企业，所有人虚位，责任无人担当，内部人控制严重，“责权利”难以明晰，供给质量难以责任至人。而当前市场上各种假冒伪劣、投机取巧、逃废债等逃避责任行为遍布，产品质量逆淘汰现象，资本市场上各种欺骗性行为，但却难以追责，已为社会各方面广泛诟病，批评声音日益强烈，体制机制的完善迫在眉睫。如果缺少制约经济主体认真负责做事的制度约束，就难以通过规范生产者、管理者的行为，推动经济发展从“有没有”转向“好不好”的高质量标准。因此，完善产权制度建设，是明晰“责权利”制度，推动产品和服务高质量供给的基础性工作。

2.加强供给侧结构性改革推动经济高质量发展

早在2016 年底的中央经济工作会议就指出，我国经济运行面临的突出矛盾和问题的根源是重大结构性失衡。在2018 年底的中央经济工作会议上，仍专门强调，主要矛盾还在于供给侧结构性矛盾，要坚持供给侧结构性改革不动摇。刘志彪[12]认为，结构性问题的主要方面在供给侧，导致经济循环不畅，如严重的产能过剩影响市场出清，过高的杠杆导致企业被沉重的债务压垮，成本居高不下影响企业竞争力等，必须从供给侧改革上努力实现供求关系新的动态均衡。因此，经济高质量发展，需要通过供给侧结构性改革，淘汰各类落后产能，释放占用的社会宝贵资源，提高社会生产效率。产权制度不完善，产权激励约束不到位，是产生过剩产能和“僵尸企业”，制约市场竞争优胜劣汰能力发挥的制度短板。解决此问题必须要深化改革，完善相关的产权机制，把责任落实到具体的企业和微观经济主体。在改革过程中，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，避免行政手段对产能进行选择，对“质量”进行排查。要坚持以改革为引领，以产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰为方向，调整和优化供给结构，推动供给体系质量的全面提高。

3.加强产权保护推动经济高质量发展

技术创新决定了企业的核心竞争力，进而也决定国家的核心竞争力。创新需要巨大的投资，并承担着很大的失败风险。如果企业因担心产权无法保护，无法实现创新回报，不愿意投入更多经费在技术创新领域，国家宏观层面上的竞争力提升就难以持续，国际上就会失去竞争力。新时代中国的高质量发展，更多的是要通过创新投入，加强产品高质量供给，满足人民对美好生活的追求。这就要想办法进一步增强中国企业产品的核心技术能力，全面提升其品牌信誉度，在市场上形成竞争优势，提升在全球价值链中的地位。其中一个重要突破口和着力点，就是进一步完善知识产权保护制度，消除企业技术创新的后顾之忧。知识产权制度及在其保护下的技术创新日益成为综合国力竞争的决定性因素[13]。这不仅是国内企业创新投入的需要，也是消除跨国公司来我国设立研发中心的顾虑，知识产权的有效保护可以让这些企业大胆投入，并享受技术创新带来的市场回报。对我国政府来说，从重新组建国家知识产权局，到正在修订的《专利法》中引入惩罚性赔偿措施，再到建立多个知识产权保护中心，我国在知识产权保护上措施不断加码，力度不断加大，释放着保护知识产权的决心与信心，也赋予创新发展更强大的前进动力。

(二)完善产权制度是巩固和发展公有制经济的主体地位所必需

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第四次会议时的讲话中指出：“国有企业特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好”。经过多年发展，国有企业主要经济技术指标已居国内一流，并可与世界一流企业比肩。2018 年美国《财富》杂志世界500 强中，中国企业占据120 家，仅次于美国的126 家，其中大部分是公有制企业，不乏处于完全竞争性领域的企业。同时，公有制企业通过兼顾区域经济、自然环境、社会进步协调发展，逐步树立起负责任的社会形象。在中国特色社会主义进入新时代后，需要进一步考虑巩固和发展公有制经济的问题。

巩固和发展公有制经济的主体地位，必须要进一步落实在产权制度建设方面的薄弱环节。虽然说公有制企业的产权性质是明晰的，但具体的代理人又是模糊的，在实际运行过程中存在的问题有：由于所有权虚位并由此导致的经营权缺少监督，国有企业长期存在着内部人控制，以及种种关联交易等失范行为，国有资产很容易流失。国有企业中的决策很容易成为一把手的“一言堂”、分管领导的“自留地”。对国有资产管理者“婆婆”很多，但又没有人真正管理。国有企业公司治理制度上存在漏洞，有人借重组改制之机浑水摸鱼，捞取个人利益。在步入高质量发展的新时代背景下，国有企业改革如何“再出发”？这其中重要的一点就是内部机制建设[14]。

时下，混合所有制改革已广泛铺开，供给侧层面的国有企业兼并重组与退出也风生水起，这一切都涉及国有产权的保护问题，是否能达到做强做优做大的目标？如果没有完善的产权制度改革加以配套，那么，不仅国有企业改革难以推进，长此以往公有制的基础也会发生动摇。

(三)完善产权制度有利于鼓励、支持、引导非公有制经济的发展

党的十九大报告中就鼓励支持民营经济发展做了许多新的重大论述，指明了民营经济的发展方向。过去，在党的历次重要会议和文件中，都用“非公有制经济”和“民营经济”来表述，党的十九大报告第一次使用“民营企业”的概念，既表明党对民营企业认识的逐步深化，又对民营企业的社会贡献给予充分肯定。习近平总书记在民营企业座谈会上指出：民营经济具有“五六七八九”的特征，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。民营经济已名副其实是社会主义市场经济的重要组成部分和我国经济社会发展的重要基础。

但非公有制经济在发展过程中，依然面临着一些困难，特别是在产权保护方面存在问题。一是不同产权发展机会上的不平等。各种行政性垄断和妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法较多，如市场准入中的“琉璃门”“旋转门”“弹簧门”的“三门”现象，在要素获取上，存在“融资难”“用工难”“用地难”等“三难”现象[15]。二是产权保护制度的不连续。存在政府违约和政策不稳定，一张蓝图难以绘到底，“新官不理旧账”，侵害企业特别是民营企业以及个人的合法产权和权益的现象。三是不同所有制产权保护力度存在事实上的不平等。对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护。实践中，民营企业产权保护面临的问题较为复杂，既有在发展新阶段出现的一些产权新案件，也有一些过去改革历史进程中形成的产权案件。例如，由于过去司法不规范导致民营企业产权被侵犯的案件较多，一些案件负面影响较大。当然也有长期以来企业在经营过程中自身不规范甚至违法的问题。此外，还有现实中由于执法不够规范或公务人员腐败，出现刑事介入一些本应限定在民事领域的经济纠纷问题，等等。对此，都需要高度重视，认识和解决问题不能简单化、片面化、肤浅化。只有为社会中一切合法财产提供切实有效的保护，才能形成高效运作的市场竞争环境，才能坚定民营经济长期发展的信心，才能为我国经济的高质量发展提供持久的动力源泉。

(四)完善产权制度是发展混合所有制经济的保障

20 世纪90 年代以来，在国有企业股份制改革的基础上，提出了混合所有制改革的重要方案并逐步推行[16]。党的十八届三中全会首次提出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。党的十九大报告进一步指出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。大力推进混合所有制改革，必将进一步促进不同所有制性质的产权要素进行流转、兼并、重组和合作，其实质就是产权制度改革。

然而在实践中，混合所有制改革可能会出现“失灵”。一是民营企业不敢进入的问题。民营企业出资人担心，在不同所有制产权进行混合的过程中，难免会出现不同程度的冲突，即使民营企业拥有股权，但不代表就有同等的话语权，混合之后可能会被排挤，权益难以得到保障。二是优势难以互补问题。混合所有制改革的目的主要是让不同所有制之间取长补短、优势互补。然而在实践中，往往是国有企业仍拥有混合所有制企业的控股权，民营企业处于次要地位，优势难以体现。这不仅没有达到混合所有制改革的初衷，也伤害了民营企业参与改革的积极性。三是民营企业存在“搭便车”思想。在实施混合所有制改革过程中，国有企业仍可能拥有实际控制权，包括绝对控股权和相对控股权，如果国有企业处于垄断行业，其垄断优势仍难以撼动，会产生大量的垄断利润，民营企业会放弃推动治理效率提升而选择“搭便车”来分享垄断利润。四是国有资产流失问题。如果在混合所有制改革过程中，民营企业拥有实际控制权，由于国有企业所有者虚位问题，其代理人可能会放弃所有者利益，以有利于自身利益最大化的目的放弃监督，甚至选择和民营企业妥协合谋，从而导致国有资产流失等问题。这些问题都需要通过产权制度改革来解决。

三、产权制度改革的原则：坚持共享发展、问题导向、标本兼治

产权制度改革不可能一蹴而就，而是要在取得既有成果的基础上继续发力。在范围上，产权制度改革要做到所有领域全覆盖，在深度上，产权制度内涵要进一步深化完善。进一步完善产权制度改革，需要坚持三个原则：

(一)坚持共享发展，提高产权制度改革的普惠性

共享发展是五大发展理念的重要内容之一，是推动社会发展的出发点和落脚点，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要价值取向。中国共产党的执政理念，就是要让每一个中国人都能享受到改革开放的成果。完善产权制度建设，正是全社会都能享受改革开放成果的重要保障。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。党的十八届五中全会提出的增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡发展等八个方面的部署，是共享发展的主要着力点，蕴涵了一系列关涉共享发展的制度建构与完善的内容。其中具体强调，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。这些都是党和政府以产权制度改革推动社会共享发展的具体体现。社会主义初级阶段基本经济制度的坚持和巩固，新时代我国社会主要矛盾的解决，公平正义的具体制度建构和完善，是实现共享发展的关键着力点。在不同所有制的关系上，国有产权、民营产权和外资产权均不可侵犯。在产权主体上，无论是法人产权还是自然人产权都同样保护。而且，要实现产权改革的公平性，就要在权利平等、机会平等、规则平等方面全面发力，对各类违反上述原则的不合理规定要坚决清除，让人民群众都能真正享受到社会发展带来的实实在在的生活改善和财富的增值。

(二)坚持问题导向，提高产权制度改革的针对性

经过40 年的改革开放，我国的现代产权制度取得了长足进步，产权法律法规体系不断完善、产权交易的市场环境不断深化、产权保护意识和力度不断增强。但是，和世界先进国家相比，我国产权制度建设仍然存在一些薄弱环节，如政府的公共服务角色有待改进，产权制度的政策法规实践落实仍然存在不到位的地方。政府的自我监督意识存在薄弱环节，自身违约和政策不稳定，难以做到“一张蓝图绘到底”，“新官不理旧账”时有发生。不同所有制产权保护存在事实上的不平等，如在现实中“去产能”往往变成“去民营企业产能”，“去杠杆”变成“去民营企业杠杆”。而民营产权的保护上也有历史欠账，存在一批冤假错案有待纠正。即使是对公有产权保护制度，也有不完善的地方，国有企业内部人控制一直未得到很好地解决，国有资产流失问题仍然存在。农村集体产权在界定、流转、保护等方面仍有不足，很多政策虽然目标导向是“保护”，但事实上起到了阻碍产权流转、交易和升值的渠道。知识产权保护所受诟病最多，侵权违法成本低，维权成本高。资本市场法制建设不完善，违法违规和掏空上市公司，损害中小投资者权益的现象比比皆是，但却得不到有效赔偿等等。产权制度建设中出现的各类问题，有新阶段改革发展现实中的新现象，也有一些是历史的积淀。例如，民营企业产权保护中存在的问题，有制度不完善的原因，也有企业出资人自身素质问题。转轨经济中，由于产权保护的不完善，很多企业必然会寻求与政府的政商关系来进行制度替代，这必须会带来腐败问题，反过来会影响产权保护的执法公正性。未来随着实践的发展，产权制度建设同样会出现各类新情况新问题，需要在依法治国的原则下加强研究，不断丰富和完善。

(三)坚持标本兼治，提高产权制度改革的长效性

完善产权制度，是一个非常复杂的系统工程，既要治标，解决历史产权制度欠账和现实中的急切问题，更要治本，完善法律法规和政策体系，建立长效产权制度。为什么当前产权问题有的地方较为突出，有的地方相对缓和，这主要与当地的政治生态有着较大的关联。有的地方政治生态不太好，政府作用的“越位”“错位”甚至执法不公的现象较为突出，这些与习近平总书记要求的构建“亲”“清”新型政商关系有着较大的距离，净化政治生态的任务较为迫切。因此，在治标上，首先要进一步定位好政府的角色，在产权制度建设中做好“裁判员”而不是“运动员”，当好“守护神”而不是“破坏者”。将完善产权制度与构建“亲”“清”新型政商关系、净化政治生态结合起来，可将“尊重产权、保护产权”纳入各级政府的执政标准和理念体系，有条件的地方可探索侵犯产权“一票否决”。从长远来说，要想真正在产权制度改革问题上“治本”，还需要从完善法律角度入手，全面落实依法治国的根本原则，把推进产权制度建设法治化作为主要方向。在事关完善产权制度建设的立法、执法、司法、守法等各领域、各环节，均严格贯彻法治理念，实施联合保障制度，加强执法和司法保护联动。在落实产权制度建设法治化轨道上，既要有宏观上的法律法规，也需要有具体可操作性的细分法律和政策法规。同时，因为产权制度建设涉及面广，既涉及中央政府，也涉及地方政府；既涉及司法行政部门，也涉及各类非政府组织和监督平台。既涉及各类企业法人，也涉及产权自然人。因此，加强党的领导是推行标本兼治的重要保障。各级党委政府要在中央的统一部署和要求下，加强产权制度的协同性建设，营造全社会重视和支持产权制度建设的良好氛围。

四、产权制度改革的环节：系统分析视角下的前提、基础、运行和支撑

产权制度改革，是由系统中许多因素共同作用、综合推动的发展结果。改革开放40 年来，我国已初步搭建了现代产权制度的基础性框架结构，但在一些分支和细节上仍存在一些不完善、不成熟的方面。因此，我们需要强化该系统中相互关系和内在联系的各个层面、各个领域的交互作用，完善产权界定、产权配置、产权交易、产权保护等各个环节，进一步推进系统的升级和跃进。

(一)前提环节：主体边界和内涵边界清晰的产权界定

产权界定实质就是给出产权的边界，这种边界既涉及到产权所有者的主体边界，也涉及到产权内涵上的物理边界和价值形态边界。

在主体边界界定上，产权“归属清晰”是现代产权制度的第一要义，产权体系中内涵的各类权利，均需要在主体归属上做出明确界定。从逻辑上说，完善产权制度的各类活动如产权保护前提就是从法律上对产权做出清晰界定，这样产权主体才可以有效参与到社会交易过程。正如改革开放前的公有制企业，产权虽然属“全民所有”或“集体所有”，但事实上所有者是虚位的，产权定义上的清晰和主体运行上的模糊并列，并带来一系列的问题。产权只有具有主体清晰性，才可以作为真正意义上的独立主体参与市场活动。产权只有具有排他性，才可以在规则和法律允许的范围内支配、使用、处理产权，享受产权带来的收益，承担产权运行的成本，杜绝各种权益享受上的“搭便车”和成本分担上的“偷懒”行为。如果产权界定不清晰，就没有主体去独立承担产权的使用后果，必然会导致产权上的滥用、保护上的不力、资产上的流失。

在主体边界确定后，产权的内涵边界就上升到重要的地位。传统意义上产权内涵界定一般指有形边界界定，以可测度的度量衡为标准。

随着社会的发展，一些无物理形态的新型产权业态出现，如知识产权，使标准的度量衡难以对其进行界定。因此，未来需要进一步对此类产权的特点进行研究，探寻科学的界定标准和方法。当然，产权的界定是为更好的交易创造条件，而不是导向产权的分割和封闭，因此一切界定方法和标准的创新，都要以是否有利于转让与交易为目标。产权的边界确定和他人的合法占有、使用并不冲突，通过货币、有价证券等形式，在价值边界上对产权进行界定，可以增加产权的流动便利性，提升产权资源的交易效率提升。

(二)基础环节：市场取向改革下效率提升的产权配置

清晰的产权界定是为了更有效率的产权配置。因为交易成本的存在，需要通过法律上的产权界定和组织上的行为选择来降低产权交易成本，提高产权资源配置效率，增加社会福利。改革开放以来，我国的产权配置制度取得了长足的进步，已经实现了程度较高的商品市场化配置，价格成为调节商品配置的主要机制，但体现在要素市场化配置这个更为艰巨的任务并没有真正完成，资本市场和劳动力市场的功能还不够完善，经济转轨的重任并没有彻底完成，结构调整仍然面临一些困难。

一是国有产权配置结构问题。如有限的资本和劳动力资源很多配置在非关系国计民生领域，甚至很多中央企业也热衷于房地产业。因此，党的十九大报告提出要“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组”，坚持“有进有退”，优化国有资产布局。发挥市场在配置资源中的决定性作用，建立与市场经济相适应的资产委托代理制度。总的方向是减少代理环节，提高代理效率。

二是国有产权配置效率问题。很多国有资产配置在预算软约束和行政干预下，大量配置在非效率行业，造成大量的“僵尸企业”，不仅不产生效益，还大量吞噬着社会的宝贵资源。因此，党的十九大报告的相关表述有了重大变化，从“国有企业做强做优做大”转化为“国有资本做强做优做大”，今后，国有经济的基本存在形式将从国有企业转变为国有资本，国有资产的基本形态也将由实物形态转变为价值形态，相应地，国有资产管理体制的主要任务也必须由现在的管理国有企业转变为管理国有资本，这也是现阶段我国经济体制改革的关键。

三是不同所有制产权融合问题。从党的十八届三中全会到十九大，均明确了混合所有制经济是国有企业改革的重要方向，但如何以市场化为导向，做好不同所有制产权交叉融合，提升资源配置水平，避免“拉郎配”式的资源整合，则是一个重要的探索方向。混合所有制改革，不仅仅是推动不同所有制资本的交叉融合问题，民营企业也可以通过员工持股，引入国有及外资战略投资者，来提升自己的发展潜能。

(三)运行环节：流转顺畅环境下价值增值的产权交易

流转顺畅的产权交易制度，就是以符合法律的规则和程序进行产权交易。这种交易一般会使产权主体获得合法的收益，也能促使产权价值评价的增值，产生社会福利的帕累托改进。产权交易既可以是所有权的交易，也可以是使用权的交易。既可以是完整产权的交易，也可以是拆分后部分产权的交易。产权的转让要以法律对产权的保护为前提，包括前面所说的产权的清晰界定，以及对自由转让的有效法律保障。在健全的社会主义市场经济环境下，产权的交易、价值的增值，应该在有效的法制环境中实现，法制环境是产权流动、交易、重组和融合的前提和必然保障。从微观角度看，产权的顺畅流转是经济主体实现经济效益、扩展产权的重要途径。从宏观角度看，则可以推动资源在全社会优化配置。产权界定明确是前提，但如果不能实现自由交易，则难以实现全社会资源配置的有效改进，社会福利必然会受损。要素自由流动在党的文件中多次出现，而产权流动就属于要素自由流动的重要内容。完善产权交易制度，要把握和解决几个重点环节问题，交易前资产准确评估、交易过程公开透明、交易价格公道合理、交易后资金及时到位等问题。产权交易目前的薄弱环节在农村集体资产和国土空间的自然资源上。要进一步探索自然资源的有偿使用、农村产权交易流转机制的建立与规范。

产权交易要发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止行政手段过多干预。发达和健全的资本市场是完善产权交易制度的有效渠道，通过资本市场建立和完善产权交易平台，产权的价值评估和交易在公平性、便利性、合法性上均可得到有效保证，可以实现各类产权在全国范围内充分竞争和自由流动，实现产权资源的优化配置。

(四)支撑环节：严格立法和公正司法驱动的产权保护

产权保护是产权制度改革中的重要支撑，也是当前最受关注的。德国哲学家黑格尔说过，财产权给人的意志自由提供了外部展示的空间。我国的古语“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”也是对产权保护的生动描述。改革开放40 年来，我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，产权制度改革大力向前推进，全社会产权保护意识不断增强，保护力度不断加大。但不可否认在严格立法和公正司法上还有进一步改进的地方，与高质量发展的要求还有一定的距离。产权保护中存在的问题，不仅仅发生在社会比较关注的民营产权保护上，国有产权的保护同样存在。由于委托代理中的所有者缺位，国有产权的内部人控制和资产流失情况依然较为普遍。产权保护一定程度上存在不平等现象，相关法律法规对非公有产权的保护弱于公有特别是国有产权的保护，司法实践中对国有企业和民营企业未完全同等对待，司法不公、不规范导致民营企业产权受到侵害的现象时有发生。供给侧结构性改革和金融“去杠杆”，民营企业受到的影响更大。一些民营企业家对其产权保护现状感到担忧，影响了进一步扩大投资的积极性，这也是近年来民间投资增速下滑的重要原因。此外，在改革开放早期阶段，受制于法律的不完善和出资人能力的欠缺，部分民营企业存在“灰色”的成长过程，民营企业家担心一旦现在涉案，容易新账旧账一起算，这也造成一些人心思不定、投资意愿不强的现象。另外，我国在知识产权保护上仍存在较多不足，侵犯知识产权的现象一定程度上存在。如果法律对于知识产权不能给予充分保障，不能让产权所有者获取其智力成果所带来的收益，那么就会严重打击创新主体的积极性，产业升级和价值链攀升的目标就会落空。从某种意义上来说，产权保护不力，已经成为制约中国社会发展的主要短板之一。

五、产权制度改革：当前的重点问题及其解决思路

产权制度改革不仅需要科学的顶层设计，还需要在一些重点领域进行一些可操作性、可执行性的行动措施。结合新时代中国向高质量发展转换的实际，推进产权制度改革应重点抓好以下几个方面工作：

(一)完善知识产权制度改革，推动经济发展动能从模仿驱动向创新驱动的转换

新时代经济高质量发展，需要从传统的模仿创新转向自主创新。改革开放早期，中国企业主要走“技术模仿创新”的道路，容易导致被锁定在全球价值链低端难以实现转型升级。经济高质量发展阶段，需要我们立足自主创新发展战略，破解关键“卡脖子”技术，这必然要求我国执行最严厉的产权保护制度。众所周知，创新行为需要花费高昂的时间、人力和物力成本，但创新所得的知识产品又具有公共品的特征，因不具有排他性，一旦得不到有效保护，原创者便难以杜绝他人使用的搭便车行为。如果创新的知识产品不能带来相应的收益，那么创新者就会失去动力，创新的源泉将会枯竭。不可否认，我国科技研究水平与世界有着不小的差距，这固然与我们起点低、基础薄弱等因素有关，但也有对知识产权保护不够，社会创新动力不强的重要影响因素。因此，加大知识产权执法力度，把违法成本显著提上去，把法律威慑作用充分发挥出来，保护各类知识产权，是推动经济高质量发展的关键环节。

相对于经济发展阶段和创新能力，我国目前的知识产权保护水平仍有较大的提高空间。应该从以下几个方面加以重点突破：加强知识产权意识的宣传和引导，营造尊重知识产权及创新的氛围。鼓励创新主体贯彻实施知识产权管理规范，组建产业或技术知识产权联盟、构建知识产权池。以激励创新为导向，完善知识产权界定和归属制度，建设知识产权运营交易和服务平台，完善知识产权保护制度，保护发明人的产权权益。与此同时，随着知识产权各类新业态、新模式、新产品不断涌现，以大数据、云计算、人工智能、网络虚拟财产等为代表的新的财产类型开始占据重要地位，这些也都需要创新产权制度予以明确和规范。在政府管理上，要探索从以往的知识产权分散管理，走向“三合一”或“二合一”的集中管理体制的规律，界定政府知识产权在公共服务上的职责，整合政府公共服务的知识产权资源，优化知识产权公共服务供给，实现知识产权信息等各类服务的便利化、集约化、高效化。同步引导市场治理，加强统筹规划和行业管理。扶持社会治理，发挥社会组织、企业和公民作用，完善知识产权维权援助机制。

(二)完善自然资源产权制度改革，找到经济发展和生态和谐的平衡点

新时代经济高质量发展，需要贯彻绿色、低碳、循环的发展理念，合理有序开发利用自然资源。自然资源具有多用途性，既是经济社会发展的重要物质基础，也是生态系统的重要组成部分，具有重要的生态和社会价值，对于维护生态系统平衡、维护社会稳定、保障人类永续发展起着重要的作用。长期以来，在GDP 导向的地方锦标赛发展模式下，为片面追求发展速度，各地普遍依靠资源依赖型的经济增长方式，存在着自然资源破坏和开发利用失控的现象，对生态环境造成了巨大的伤害。这背后，自然资源产权制度的不完善是重要的制度根源。改革开放以来，我国自然资源产权制度虽然取得了很大的进步，但改革总体上相对滞后，自然资源所有者不到位、所有权人权益不落实、权利体系内容不完善、产权纠纷易发多发、难以流转配置效益低等问题普遍存在。无论是各级政府，或者相关经济单元，均存在对自然资源重使用轻保护的现象。在高质量发展阶段，人民对美好生活的向往需求大大提升，绿色发展理论成为社会共识，自然资源的生态职能更加凸显。因此，健全自然资源产权制度，用制度来保护生态环境，提高资源配置效率，保障资源节约利用，减少过度使用对环境的危害，实现“绿水青山”和“金山银山”的统一，是当前迫切需要解决的问题。

自然资源产权包括的类型较多，构成复杂，包括土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等多类，在空间上彼此交叉，在使用上彼此依赖，这对产权制度改革的科学化提出了很高的要求，必须要以人民利益为导向，科学有序合理有序推进。在产权界定上，要针对自然资源市场配置作用发挥不充分、所有权虚位、所有权权益难以落实等突出问题，注重各类自然资源之间的内在联系，确保各类产权边界上彼此协调衔接，功能上彼此打通共享。如林地、草原、土地所有权和使用权之间的交叉重叠、彼此依赖问题，亟需梳理合并，通过自然生态空间的统一确权登记明确归属，划清产权边界。要妥善处理历史和现实纠纷，照顾到各方的实际利益，既要保障各类自然资源产权范围清晰、主体明确，也要保证各项权利的行使有条不紊，彼此尊重，共同促进资源的合理开发和利用。在产权配置上，推动自然资源产权内涵中的所有权和使用权分离。在产权交易上，适应自然资源产权的独特特点，以产权交易便利化为导向，适度扩大自然资源产权在分割、出让、使用、转让、出租、担保、入股等方面的权能。最终目标是建立规则完善、产权明晰、权能丰富、流转顺畅、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，为建设生态文明和美丽中国提供重要支撑和保障。

(三)完善国有和集体产权制度改革，夯实党执政兴国的经济基础

公有制产权主要由国有产权和农村集体产权两部分组成，其中国有产权改革又处于主导位置。相对于非公有制产权的清晰性，国有产权因为所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致资产流失的问题，这也是国有产权改革一直关注的方向。改革开放40 年来，国有经济的产权制度经过多轮改革，取得了很大成绩，也推动也国有企业的发展壮大。党的十八大以来对国有企业改革提速，强调要加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，以及推动国有资本投资、运营公司的改革试点。总体来说，改革正在向纵深推进，但需要解决的问题仍然较多。国有经济如何进一步向高质量发展的改革目标靠拢，党的十八届三中全会已经有了很明确的认识，要使得国有经济管理部门从管企业为主转到管资本为主。那么，管资本为主的体制构建就是一个首要问题，对于哪些适合国有资产监管机构授权模式，哪些适合政府直接授权模式，要因行业因地区因企施策，分类研究，科学设置。国有资本公司制改革仅仅实现了公司法人财产权的独立显然不够，还必须解决公司法人财产权与国有股份资本所有权分开后，后者的权益到底谁来行使，国有股的股东代表由谁来承担更有效的问题，这就要进一步明晰国有资产产权所有者和代理人关系，通过产权改革依法界定国有资本的产权归属，保障国有产权收益权和企业经营自主权。

农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，关乎亿万农民的切身利益，也关乎农村的脱贫攻坚伟业。党的十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。总体来说，农村集体产权制度改革相对其他产权制度改革较为滞后，这也是长期以来“三农问题”没有得到很好解决的制约因素之一。我国的集体产权问题，目前主要集中在产权界定上的家底科学核查、产权交易上的流转政策障碍解决问题，同时也在一定程度上存在集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，外部资本侵吞、非法控制集体资产等问题。因此，首要的是通过对集体资产家底进行全面清查、科学评估、健全管理。重点清查核实未承包到户的资源性资产、集体经营性资产，以及现金、债权债务等。全面完成农村宅基地、农屋、承包责任地、集体建设用地的确权登记颁证，完善农村集体经济组织成员(集体产权共有者)认定办法，探索集体资产产权实现形式，有序推进经营性资产股权改革，探索发展集体经济有效途径，健全农村集体资产产权配置、交易、流转和退出机制。中国农村情况复杂，经济发展、文化环境、村民意识等方面千差万别，因此在具体执行过程中，要坚持因地制宜、分类操作的原则，不搞“一刀切”，不追求“齐步走”，实施一个集体一个政策，成熟一个实施一个，把法律规定和集体现实有效结合，把握好原则性和灵活性，避免出现新的矛盾。

(四)完善城市和农村居民产权制度改革，增强人民群众财产财富安全感和获得感

城市和农村居民产权制度改革与人民自身的利益息息相关，是社会高度关注的焦点之一，也是重要的民生问题。在具体的实践中，出现了一些基层因为治理能力的欠缺，导致了对居民财产权的侵害，群众意见比较大。还有一些制度性的居民产权保护障碍，急需要加强政策法律创新予以解决。居民产权制度改革成效直接影响人民的获得感。党的十九大报告明确指出，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，这是激励中国共产党人不断前进的根本动力。以人民为中心，不仅要带领人民创造更多的社会财富，过上更美好的物质生活，同时也要“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。因此，加强对居民的产权制度保护，就是对党的宗旨的充分体现和有效执行，就是对民生的最大关切。

虽然我国也出台了较为完备的居民产权保护法案，但在具体理解和执行过程中，仍存在诸多不完善的地方。如在城市居民土地、房屋等产权征收征用方面，要避免地方政府的GDP 发展冲动或形象工程而损害居民利益，做到严格界定公共利益范围，避免不合理扩大化，这样才能找到公共利益和居民利益的平衡点。在农村土地征收方面，考虑到农民在产权保护上观念不强、自我保护能力较弱的现实，严格缩小征地范围、规范征地程序、完善对产权被征对象的多元保障，必要的时候可以从体制内外引入第三方监管介入。在集体经营性建设用地入市方面，要建设城乡统一的建设用地市场，落实集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价、同等入市的改革要求。在农村宅基地产权制度建设方面，要从依法公平取得、节约集约使用、资源有效配租方面体现改革要求，涉及到对其征用要给予公平合理补偿。抓紧出台住宅建设用地使用权到期后续期的可操作性的法律安排，避免住宅建设用地使用权续期收费问题上各地自行其是，形成全社会对产权长期受保护的良好稳定预期。