论新时代制度治党的鲜明特色

陈东琼 刘紫璇

(中国农业大学 马克思主义学院，北京 100083)

办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义进入新时代，对党的建设提出了前所未有的新要求新挑战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据世情国情党情的新变化，围绕管党治党提出了一系列重要思想，作出了一系列重要论述，开创了全面从严治党的新局面，开辟了治国理政的新境界，体现了鲜明的时代特点和高超的辩证思维。

一、依规治党和依法治国有机统一

中国共产党依据党内法规从严治党，依据国家法律治国理政。无论是治党还是治国，其本质上是一致的，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

(一)发挥国家法律的权威性

依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。坚持走中国特色社会主义法治道路，就要以法律为基本的手段和方式，任何的活动和行为都要尊重法律的权威。法律的权威性体现在法律制定过程的严谨性。法律有复杂的制定过程，分为提出、审议、通过、公布四个阶段。向全国人民代表大会、全国人大常务委员会提出法律案的主体也是有限制的。审议的过程中分别需要各代表团、法律委员会对草案进行审议，分组会议对法律草案再进行审议。在此过程中要求听取社会的多方意见。全国人民代表大会的代表半数以上同意表示通过，向社会公布之后，法律生效。法律的权威性还体现在法律约束力的普遍性。法律的规范对象是中国全体公民。法律面前人人平等，任何组织和个人都必须尊重法律权威，在它允许的范围内活动。中国共产党带领人民制定了法律，同样也要在法律允许的范围内活动，并且要带头遵守法律，做遵纪守法的模范代表。法律地位具有至上性。虽然任何一个领域都有自己的规章制度，但法律的规定是根本性的，是其他领域制度制定的根基，为其他领域制度的制定提供遵循。其他领域的制度规定不能与宪法法律背道而驰。中国共产党虽然是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，但在制定党内法规方面也要本着“宪法为上，党章为本”的原则，不能违背国家法律的意志，并且要实现党规与法律的协调统一，尊重法律的权威性。

(二)发挥党内法规的严肃性

依规治党是法治思维和法治方式在党的建设领域的运用，是从严治党的长远保证。依规治党和依法治国都是法治思想的体现，都注重发挥制度的约束规范作用。但在管党、治国的过程中，要区别法律与党纪的界限。一方面，党纪和国法约束的对象不同。党内法规是中央组织、中央纪律检察委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委所制定的党内法规制度。[注]《制度治党：十八大以来全面从严治党新规定》，红旗出版社2016年版，第45页。主要的约束对象是各级党组织、全体党员以及领导干部。法律是制约全体公民的规章制度，不仅包括普通公民也包括共产党员以及各个组织。相对于党内法规，法律约束的对象范围更为广泛。另一方面，党纪和国法的要求不同。党规党纪是各级党组织、党员干部的底线，是更高的标准、更严的要求。法律是普通公民的红线。习近平总书记指出，“把纪律和规矩挺在前面”就是强调要把党规党纪立在国法的前面，彰显出党纪严于国法。纪在法前，是对共产党员的高标准。只有发挥党规党纪对共产党的高要求，才能体现先锋队的性质，始终保持党的先进性。习近平总书记指出：“党员‘破法’，无不始于‘破纪’。”[注]《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第114页。所以要在法律面前架起一道防护栏，坚持纪在法前，纪严于法，发挥党内法规的严肃性来治党、管权、治吏，克服“违纪只是小节，违法才去处理”的现象。

(三)坚持依规治党和依法治国统筹推进

在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，依法治国和依规治党都属于国家治理体系的具体运行，二者并行不悖。党内法规和国家法律的约束领域、约束效力有所不同，既要坚持纪法分开、纪严于法，也需要实现依规治党和依法治国的统筹推进、一体建设。依法治国是党管理国家的重要方式，依规治党是管党治党的重要途径。中国共产党要完成新时代的历史使命，不仅需要通过依规治党加强党的建设的科学化、规范化，发挥好党中央总揽全局、协调各方的作用，也需要通过依法治国这一现代化的治国理政方式，提高党治理国家的能力和水平，维护国家的长治久安。实现依规治党和依法治国的统一是推进全面依法治国、全面从严治党的必然要求。党内法规既是全面从严治党的重要依据，也是全面依法治国的有力保障。全面依法治国的总目标是建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义“五大法治体系”之中。是否有完善的党内法规体系与中国特色社会主义法治体系的构建、与全面依法治国总目标的推进息息相关。而党内法规体系建设也需尊崇宪法，“注重党内法规同国家法律的衔接”[注]《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第119页。，不断完善党内法规制定体制机制。

二、依规治党和以德治党相辅相成

中华民族历来重视德法相依。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把治国理政中徳治和法治的思想具体运用到管党治党的实践中，坚持依规治党和以德治党相辅相成，不断激发共产党人精神信仰的力量。

(一)发挥以德治党的基础作用

以德治党，强调德性修养的自律作用。人无德不立，国无德不兴。有道德规范，才能激发内在的自律。道德是个人的品质和修养，外化为个人的行为作风。道德品质无论是对个人发展还是团体生活都具有潜移默化地影响，决定着处于社会之中是否有社会公德，处于工作之中是否有职业道德，处于家庭之中是否有家庭美德。当前，纷繁复杂的社会既满足了人们的需求，也对人们展示了各种各样的诱惑。中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，更应提高自身的道德修养，“争做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者”[注]《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国方正出版社2015年版，第141页。，传承中华优秀传统文化，弘扬社会主旋律。同时，党员干部也要继承党内优良传统作风，发扬服务人民的“雷锋精神”、艰苦奋斗的“井冈山精神”、坚定理想信念的“长征精神”等，传承理论联系实际，密切联系群众，惩前毖后、治病救人的批评与自我批评的优良作风。通过“咬耳朵、扯袖子”的监督，唤醒党员干部“红红脸、出出汗”的自觉，能够时刻保持共产党人的廉洁操守和高尚品格，以道德的力量服务于人民、取信于人民，不断巩固党的执政基础。

家庭是个人成长和生活的主要场所，是党员干部的大后方。每个家庭由于家庭成员的价值观念、家庭的整体氛围不同，会形成不同的家庭风尚。父慈子孝、勤俭持家、尊老爱幼是千古流传的家庭美德，“章氏家训”“颜氏家训”是独具特色的家庭文化。好的家风以德育人，可以帮助家庭成员“系好人生的第一颗纽扣”。“一家仁，一国兴仁”，小家系着大家。以德治党，要求党员干部不仅“廉洁修身”，也要“廉洁齐家”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要注重家庭文明建设，并评选、表彰全国文明家庭代表，传播家庭美德，弘扬正能量。党员干部是“特殊群体”，党员干部的家风影响着家庭成员的处世观念，影响着人民群众对党风政风的认识评价。习近平总书记多次强调党员干部要“注重家庭、注重家教、注重家风”[注]《中共中央国务院举行春节团拜会》，《人民日报》2015年2月18日。。良好的家庭教养不仅帮助党员形成一个良好的生活行为习惯，也同样帮助其亲属形成良好的行为处事准则。党员干部要言传身教，立好家规，树好门风，与家人一起守好底线，才能“齐家”“治国”“平天下”。

(二)发挥依规治党的根本作用

依规治党就是完善党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规，发挥党委纪委等各个监督主体职责，营造风清气正的政治生态。中国共产党自成立之日起，就重视用纪律来管理全党。党的一大通过了《中国共产党纲领》，对党内基本事宜作了相关规定。党的二大通过的《中国共产党章程》，对组织原则、组织机构、党的纪律和制度作了具体的规定。此后，根据形势和任务的发展变化，每一次中国共产党全国代表大会都对党章作了适当修改，又根据党章修订党规党纪，明确党内主体的行为边界。尤其是十八大以来，党中央在管党治党的实践中更是把党规党纪提升到新境界。在党内法规的内容方面，建章立制，既清理不符合实际的党规党纪，又从实际出发，完善以党章为中心的党内法规体系。尽量把制度具体化，具有较强的可操作性。在党内法规的执行情况方面，中央全面巡视以及“回头看”，纪委监督问责，对违规违纪的行为主体严厉处罚。点、线、面全方位协同配合，保证了制度的执行，避免“重制定，轻执行”的现象发生。在党员干部个人方面，从根本的思想教育入手，通过集中经常性的培训教育，加强党性锻炼，增强党员干部的“四个意识”。要求党员干部既要重视个人的行为作风问题，也要管好身边的家属，让身边的亲戚朋友也同样具有底线意识，一起遵规守纪、尊章守法。通过一系列制度规范，实现全方位管党治党，督促党内政治生活从“宽松软”走向“严紧硬”。

(三)实现依规治党和以德治党齐头并进

徒善不足以为政，徒法不足以自行。治理国家既需要道德礼义教而化之，也需要法律刑罚禁而止之。同样，管党治党既需要道德的感召力，也需要纪律的约束力。习近平强调，做好遵纪守法的模范，做好道德品质的标杆，是党对党员干部提出的必然要求。一方面，以德治党是自律式的高标准。道德属于意识形态领域的产物，是不成文的规定。党员干部要提高自己的道德品质，提高党性修养，深化内心的纪律，“发挥理想信念和道德情操的引领作用”[注]《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第68页。，筑牢拒腐防变的思想道德底线。《中国共产党廉洁自律准则》是对党章的细化，提倡弘扬中华美德，培养道德自觉，继承和发扬了党的优良传统和作风，用简洁凝练的语言对党员和党的领导干部提出了廉洁自律的要求；另一方面，依规治党是他律式的守底线。自律和他律既相互对立又相互补充。党规党纪是明文规定的硬约束，是强制性的标准。相对于德治，党规党法就是管党治党的坚强后盾。当自律式的高标准难以达到时，党规党纪就要划出警戒线，党员干部要接受他律的监督和制约，从而实现对党员干部的约束。相对于《中国共产党廉洁自律准则》，新修订的《中国共产党纪律处分条例》则为维护党规党纪“立明规矩”，列出“负面清单”，为各级领导机关、党员干部的行为范围建起了栅栏。全面从严治党不是只强调“制度”而忽视“道德”，也不是只强调“德治”而忽视“法治”，而是将依规治党和以德治党这两种不同的手段和方式相结合、相补充，实现内外兼修的效果，达到管党治党的目的。

三、思想建党和制度治党紧密结合

党的十九大报告强调，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力。”[注]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第21页。坚持思想建党和制度治党紧密结合，既是长期以来管党治党的经验总结，也是新时代全面从严治党的创新举措。

(一)发挥思想建党的引领力

加强党的思想建设是中国共产党管党治党的重要经验。土地革命时期，农民和小资产阶级成分的党员占了大多数。为了保持党的先进性和纯洁性，毛泽东在古田会议上提出加强党的思想建设，强调不仅从组织上入党，更要从思想上入党，号召党员干部通过学习，树立共产主义理想、坚定马克思主义信仰。党的十八大以来，面对执政环境的复杂性，历史使命的艰巨性，习近平总书记传承了毛泽东思想建党的基本原则，发表了一系列关于加强思想建设的重要讲话，强调“革命理想高于天”，处于和平时期的共产党员一定要坚定理想信念，补足精神上的“钙”[注]《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第80页。，一定要用马克思主义理论武装头脑，练就“金刚不坏之身”[注]《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第61页。。通过开展相关主题教育活动，帮助党员干部把好世界观、人生观、价值观的“总开关”。针对党内出现的“四风”问题，面临脱离群众的威胁，开展了群众路线教育实践活动，增强党员干部“为民”的宗旨意识，“务实”的责任意识，“清廉”的自律意识；开展了“三严三实”专题教育活动，从改进党员干部的作风入手，加强“修身”的自觉意识，“用权”的公正意识，“律己”的自省意识，增强“谋事”“创业”的务实意识，“做人”的忠厚意识。开展了“两学一做”专题活动，坚定遵守“党章党规”的纪律意识，加强学习“重要讲话”的看齐意识，坚定做“合格党员”的模范意识。从思想教育这个根本点上，增强全体党员的“四个意识”，保持党员队伍的先进性和纯洁性。[注]王金瑛：《十八大以来开展的三大教育活动》，http://zwgk.cangzhou.gov.cn/article5/2017-12-5。党的十九大强调要开展“不忘初心，牢记使命”的专题教育，要牢记“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命。一系列集中性和经常性的专题教育增强了党的凝聚力和号召力，防止了腐朽思想对党员干部的侵蚀，避免共产党人得“软骨病”。

(二)发挥制度治党的约束力

制度治党是全面从严治党的治本之策。制度治党中的“制度”不仅包括党内法规、党的纪律还包括国家的宪法法律。制度治党就是利用制度本身所具有的长期性、规范性、强制性的特点来约束党员干部的日常行为，以及用党内法规处理党内事务以保证良好的党内政治生态。十八大以来，中央制定了多部具有针对性和可操作性的党内法规。《领导干部报告个人有关事项规定》要求领导干部增强组织意识，《中国共产党廉洁自律准则》要求党员干部提高品性修养，《中国共产党巡视监督条例》和《中国共产党党内监督条例》要求监督机构要切实履行好监督职责，《中国共产党纪律处分条例》划出了党组织和党员不可触碰的底线。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。为了确保党总揽全局、协调各方的领导核心地位，党中央对企事业单位党的建设也进行了规范和约束，相继出台了《关于加强中小学校党的建设工作的意见》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，要求明确权责，规范党委权利；出台《关于加强和改进高校青年教师思想政治工作的若干意见》和《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》，意在改进党的思想宣传工作，抓好大学这个主阵地，加强和完善党对教育领域的领导；国有企业是我国经济发展的命脉，为了加强党对国有企业的领导，中央先后出台了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设若干意见》等，通过对国企领导人员的权力进行规范和监督，加强党的领导，深化国有企业改革。除此之外，2015年6月党中央颁布《事业单位领导人员管理暂行规定》，对任职人员的选拔标准和任职程序进行了明确规定。2015年9月，党中央出台《关于加强社会组织党的建设工作的意见》，强调党的建设在社会组织中的地位，并要不断完善社会组织党的建设的功能和机制，加强党对社会组织的领导。通过完善各个层级、各个领域相关制度的建设，为规范党员干部行为，加强党的全面领导提供了坚强制度保证。

(三)实现思想建党和制度治党同向发力

中国共产党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党。习近平总书记指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第94页。在管党治党的过程中，要正确认识和处理“思想建党”和“制度治党”这对范畴的辩证关系。一方面，思想建设是制度建设的基础。思想建党主要是从理想信念入手，坚定马克思主义信仰，坚定政治立场，为党的制度建设指明了方向。另一方面，制度建设为思想建党提供保障。党的制度建设是党的思想意志在规章制度方面的体现。相对于思想建设，党的制度建设是硬约束，明确规范党员的权利和责任，对应该做什么、不应该做什么做出了具体的规范。在进行群众路线教育等党风廉政建设的实践活动中，党中央不仅对党员干部进行集中化、经常性的思想教育，而且从贯彻中央八项规定入手，先后下发《关于制止豪华铺张、提倡节俭办晚会的通知》《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》《党政机关理性节约反对浪费条例》《关于务实节俭做好元旦春节期间有关工作的通知》等等。在通过思想教育解决认识问题的同时，把党规党纪具体化，为党员常态化的管理提供基本的制度遵循。全面从严治党是一项系统工程，要认识到理想信念是“主心骨”，发挥其引领作用，也要认识到纪律规矩是“顶梁柱”，发挥其保障作用。“要使加强制度治党的过程成为思想建党的过程，也要使思想建党的过程成为加强制度治党的过程”。[注]《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第95页。通过双管齐下，标本兼治，综合治理，净化党内政治生态，形成全面从严治党新格局。

四、建章立制和落地生根共同推进

党的十九大报告强调，要把党的制度建设贯穿于党的建设的各个方面。推进全面从严治党，一方面要注重制定完善的法律法规，另一方面要提高法律法规的执行力。在管党治党的过程中始终做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究。

(一)完善以党章为中心的党内法规体系

国有国法，党有党规。从严治党，把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子，不能“牛栏关猫”。[注]《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第53页。党的十八大以来，党中央首先对已有党内法规分两个阶段进行清理整合。废除不合时宜的规章制度，清理被新规定代替的旧文件，整理交叉、分散的党规党纪，以解决党内法规不协调、不系统的问题，为健全党内法规体系奠定基础。同时，党中央以全面从严治党为主线，制定了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。要求“围绕权力、责任担当设计制度”，以“于法周延，于事简便”的原则完善党内法规体系。制定了《中国共产党党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》《中国共产党党内法规制定工作五年规划纲要(2018—2022)》，为加强党的制度建设勾画了宏伟蓝图，从顶层设计上保证了党内法规的质量。在党的领导和党的工作方面，印发《2014—2018年全国党政领导班子建设规划纲要》，制定《中国共产党地方委员会工作条例》，制定《中国共产党党组工作条例》，制定《中国共产党统一战线工作条例》；在党的思想建设方面，修订《干部教育培训工作条例》，颁布《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》，为思想政治教育工作提供全面的制度遵循；在党的组织建设方面，修订《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部职务任期暂行规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，完善《中国共产党农村基层组织工作条例》，为完善干部人事制度改革，建立高素质的党员队伍提供了制度依据；在党的作风建设方面，制定《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，制定《党政机关厉行节约反对浪费条例》，提出《完善党员干部直接联系群众制度的意见》，加强党的作风建设；在党的反腐倡廉建设方面，修订《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关处理党员申诉工作规定》，全方位构筑反腐倡廉的堤坝；在党的民主集中制建设方面，完善《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，修订《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，制定《中国共产党党务公开条例》，制定《党委督促检查工作程序》，维护党的民主集中制。在党的机关工作方面，颁布《党政机关公文处理工作条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关差旅费管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关会议费管理办法》《中央和国家机关培训费管理办法》，对党政机关具体工作的实施进行了详细的规范。党内法规的制定和修订达50多部，超过现行党内法规总数的三分之一，并且新时期党内法规细化到党的思想建设、组织建设、作风建设等方面，为制度治党建起了“四梁八柱”。[注]祝捷：《党内法规建设为全面从严治党“立柱架梁”》，http://www.news.cn/2017-1-18。以党章为中心的配套完备、运行有效的党内法规体系的完善，为管党治党扎紧扎密了制度的笼子，从制度上为全面从严治党提供了坚实保障。

(二)加强党员干部对于制度的执行力

习近平总书记指出：“一份部署还要九分落实。”[注]《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第81页。党内法规的完善只是从严治党的第一步，还需要加强党员干部对制度的执行力，保证制度的实施，才能“使纪律真正成为带电的高压线。”[注]《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第770页。首先，执纪要严。党员干部要学习党章，学习《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等规章制度，坚定理想信念，树立制度意识，明确自己的职责、权力和义务。要根据党内法规办事，坚持党规党纪面前人人平等，不留“暗门”、不开“天窗”，要做到令行禁止。要发挥党规党纪的刚性约束，“不能让制度成为稻草人、纸老虎”[注]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第395页。。其次，监督要严。没有监督的权力必然导致腐败。党的十八大以来，党中央制定了《中国共产党党内监督条例》，这为党内监督提供了基本的制度遵循。《中国共产党党内监督条例》要求，中央组织承担领导监督工作，党委要负监督主体责任，纪检委要做好监督执纪问责，党组织和党员也有应承担的监督职责和义务，增强监督的系统性。[注]《中国共产党党内监督条例》，《人民日报》2016年11月3日。对于当前党内存在的“宽松软”问题，党中央要求加强巡视工作。对此，新修订了《中国共产党巡视工作条例》，发挥巡视利剑的作用，以确保自上而下的党内监督。规范党内政治生活既需要自我监督，也需要党外监督。十三届全国人民代表大会第一次全体会议审议通过了《国家监察法》，设立了负责全国监察工作的国家监察委员会。一系列科学有效的权力运行制约和监督体系，将党外监督和党内监督联动起来，用制度反腐整治滋生腐败的土壤，以保持党的纯洁性。最后，惩治要严。党中央要求对领导干部进行经常性、定期性的考核，对于职责范围内的问题进行问责。对失职失责、违规违纪的行为要按照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的处罚。要防止“破窗效应”，树立宪法法律和党内法规的权威性和严肃性。通过负面清单，要敢管敢严、长管长严，以增强党员干部对制度的敬畏意识。在实践中严肃查处一些严重违纪违法案件，不仅把制度落到实处，也为所有党员干部敲响了警钟。总之，在管党治党的过程中，要把制度的制定、执行和惩治有机结合起来，要将管党治党过程中的各个环节、各个要素协同联动，从而推动全面从严治党向制度化方向纵深发展。

党的十八大以来，习近平总书记提出的一系列关于管党治党的新思想新观点新论断，体现了我们党对中国特色社会主义建设规律和中国共产党自身建设规律认识的进一步深化，在新的起点上丰富和发展了马克思主义党建理论，为全面推进党的建设新的伟大工程提供了重要的理论指导。这些新思想新观点新论断擘画了“海晏河清”的政治生态图景，具有鲜明的时代特色和突出的问题意识，不仅重塑了中国共产党的形象，更给了中华民族一个光明的未来。