环境公益诉讼的理论分析、司法运行与具体完善——基于《民事诉讼法》第55条而展开

梁 平

(华北电力大学法政系，河北保定 071003)

2013年1月1日正式实施的新《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”理论上认为,该条从立法层面正式确立了环境公益诉讼制度,但该条规定在《民事诉讼法》第五章“诉讼参加人”第一节“当事人”,足见诉讼主体地位的确立是包括环境公益诉讼在内的公益诉讼制度的重点,因而很多学者从诉讼主体资格或原告的角度研究环境公益诉讼。无论将环境公益诉讼作为一项新的制度予以确立还是从诉讼主体角度对当事人适格理论予以拓展,既反映了我国环境问题的严峻性和生态文明法治保障的重要性,也说明原有的民事诉讼制度已不能满足环境诉讼的需要。因此,环境公益诉讼不仅仅是对诉讼主体的拓展,而是一项有别于公民诉讼、代表人诉讼和集团诉讼等的新型诉讼制度,涉及诉讼主体资格、受案范围、管辖法院、举证责任、责任承担、诉讼费用等诉讼法的诸多层面。

一、环境公益诉讼的理论基础与价值导向

公益即公共利益。“公共利益具有均享性和普惠性。公共利益的均享性类似于消费的非竞争性,意味着一些个体享用公共利益不会影响其他个体同等程度地享用公共利益。换言之,公共利益的享用主体之间不存在此消彼长的竞争性冲突。公共利益的普惠性类似于消费的非排他性,意味着一旦公共利益被创造出来,就不大可能排除任何人对公共利益的享用。换言之,公共利益具有不可分割性,不能被某些个人、家庭或群体所垄断和独占。”①王小钢:《论环境公益诉讼的利益和权利基础》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2011年第3期。环境权与消费者权利在某些层面具有相似性,因此,《民事诉讼法》明确列举了环境公益诉讼和消费者权益公益诉讼。所谓环境公益诉讼,广义上是指任何人可依据法律规定,当环境受到不法侵害或面临着不法侵害的威胁时,可向法院提起诉讼要求法院提供司法救济的制度。其“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼实际的实施者虽或因主张其与系争事件有相当的利益关联,但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人。”②叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社2003年版,第224页。

(一)环境公益诉讼的理论基础

1.诉讼信托理论。诉讼信托理论源于公共信托理论。最早将信托理论应用于环境保护领域的是美国学者约瑟夫·萨克斯:“水、阳光、空气等人类生存和生活必需的所离不开的环境要求在当今社会受到了人类的严重污染和破坏,已经威胁到了人类的正常生活。如果固守将其视为自由财产的观点,将会造成更大的污染和破坏。所以,不能再将这些环境要素当作是‘自由财产’了,而应当成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说,它应该是全体国民的共有财产。国民为了管理他们的共有财产可以委托政府管理。此时,国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府作为全体共有人即国民的受托人,必须对他们负责,应当为全体国民包括当代美国人甚至是子孙后代在内管理好这个财产,未经委托人即全体国民的许可,政府不得自行处理这些财产,不得滥用管理权。”①Joseph Sax.The“Public Trust Doctrine” in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention,Michigan Law Review,1970,p.471.基于公共信托理论,环境资源的权利主体应当是全体公民,但每个人不可能也没有必要亲自参与环境资源的管理,便将管理权委托给国家,国家有义务通过各种方式包括诉讼保护环境资源,以使环境免受不法侵害。但国家作为一个抽象概念,无法亲自参与诉讼,于是将诉权交由具体的机关行使,使其成为诉讼法上的适格当事人,此即为诉讼信托。“国家由于其本身的特殊性质不可能亲自出庭参加诉讼,而是将诉权分配给检察机关或其他相关机关,由这些机关来代表国家行使诉权提起诉讼。”②张翠梅:《环境公益诉讼制度构建的法理分析》,《河北法学》2011年第4期。但有关机关并非唯一的诉讼主体,若它未依法提起诉讼,则每个公民也可基于保护信托财产的目的而提起诉讼。

2.环境权司法化理论。1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》将环境权作为一项基本人权予以规定,认为“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保障和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”此后很多国家将环境权写入宪法,出现了环境权宪法化浪潮。随着环境权从应然权利走向法定权利,如何使这一宪法权利付诸司法实践,很多国家进行了立法层面的探索,尤其是通过发展诉讼法理论和修订诉讼法等有关程序法为公民环境权提供司法救济,甚至一些具体的新型实体权利是在“法院不得拒绝审判”这一民事诉讼法基本原理的基础上经由司法裁判得以确立的,比如日本法院确立的日照权。我国宪法尽管未明确规定公民享有环境权,但对于有关环境侵权案件予以诉讼救济已付诸司法实践,除了传统民事侵权诉讼外,近年来环境公益诉讼案件在一些地方法院得以受理并以原告胜诉而告终,这为环境公益诉讼的立法提供了现实依据。

(二)环境公益诉讼的价值导向

1.权利保障。法谚“无救济即无权利”,既表明建立由法定权利通向实然权利路径的必要性,也深刻阐释了私权不应当作为“纸面上的宣言”而存在,而应成为现实中实实在在的权利。环境权既是公民集体的权利,也具有私权的属性,因为从本质上看,私权无论是否具有公益性,均将作用于具体的民事权利主体。然而,与个体私权不同,由于环境资源属于公共资源,环境权处于公共领域,其权利主体既是明确的——从权利享有者的角度而言——某一区域内的全体公民,但就权利保障而言又是不明确的。一方面,由于环境资源的权利主体具有抽象性,环境权的边界一定程度上是模糊的,人们往往难以如同利用个人私有财产那样妥当地利用和保护环境资源,尤其在环境资源处于无人管理的状态时,对其如同“免费的午餐”那样无休止地掠夺是不可避免的；另一方面,现实中由个人通过司法手段保护环境资源存在着诸多障碍,比如诉讼主体是否适格、法院如何裁判、赔偿费用个人享有是否正当等。这种两难困境要求必须寻求诉讼法的突破,建立适当的诉讼制度以满足环境权保护的需要,环境公益诉讼即应运而生。

2.公民参与。1992年《里约宣言》强调,“当地环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得到很好解决”；《21世纪议程》指出,“各国应当通过广泛提供资料来便利和鼓励公众的认识和参与,应当让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序”；《世界自然宪章》则明确规定,“人人都应当有机会按照本国法律个别地或者集体地参加拟定与环境有关的决定。”环境公益诉讼制度的建立,为公民参与环境资源保护提供了司法途径,既体现了环境民主原则,也突破了传统理论上将司法作为公民实现个体私权救济手段的桎梏,可在依据公共信托理论充分发挥国家机关保护公共资源功能的同时,赋予有关主体通过司法途径督促国家机关切实履行环境保护职能以及达到有效保护环境资源免受不法侵害的目的。

3.诉讼效益。效益反映了成本与收益的对比关系,诉讼效益由诉讼成本与诉讼收益来决定。环境资源涉及到当代全体社会成员及其子孙后代的利益,受到不法侵害则会危及到人类共同的人身和财产安全乃至生存,诉讼的收益便表现为总体意义上的人类生存和福祉。但如果由个人按照传统的环境民事侵权提起诉讼,诉讼的效力范围不仅无法关涉到全社会成员共同的环境利益,更重要的是,一方面,单个私益受害者的诉讼成本之和将会高于预期收益,同时也造成司法资源的重复付出；另一方面,囿于诉讼成本,一些私益受害者可能选择放弃诉讼而寻求“搭便车”,使得环境资源的司法保护在实践中落空。环境公益诉讼制度的确立,既避免了上述情况,又能达到诉讼成本“1<1+1+1……”和诉讼收益“1>1+1+1……”的效果,通过规模经济的方式整体上实现诉讼效益最大化。

二、环境公益诉讼的判断

作为一项新型的民事诉讼制度,如何判断一项环境诉讼是否属于环境公益诉讼是理论和实践层面的首要问题。准确判断环境公益诉讼,既要厘清环境公益诉讼与其他相关制度的区别,又要从环境公益诉讼的特征等方面确立适当的判断标准。

(一)环境公益诉讼与相关制度的比较

原有的诉讼制度无法为保护环境资源提供强力的司法救济,这客观上要求诉讼机制的创新,环境公益诉讼在立法层面即得以确立。这既体现了环境公益诉讼与其他诉讼制度的区别,也是判断环境公益诉讼的方法之一。

1.环境公益诉讼与公民诉讼。公民诉讼是美国《清洁空气法》中确立的用来解决环境公益纠纷的一项制度,与我国环境公益诉讼具有相同的诉讼目的,即保护环境公共利益。但美国公民诉讼主要是针对政府机关的不法行为或履行保护环境职责存在懈怠行为而设立,具有较强的行政诉讼色彩,又可称为环境行政公益诉讼,而我国环境公益诉讼由《民事诉讼法》所确立,属于民事诉讼。此外,公民诉讼的起诉主体不限于公民个人,政府机关、企业单位及有关团体均有权提起诉讼。

2.环境公益诉讼与环境侵权诉讼。传统环境侵权诉讼是由受害人针对侵权人提起的私权利救济诉讼。受害人作为原告,诉讼理由是被告的行为侵害了其人身或财产权而要求被告依法承担损害赔偿责任,法院裁判的效力仅限于特定的原告和被告。因此,尽管环境侵权诉讼的举证责任分配方式具有一定的特殊性,但其与普通的民事侵权诉讼并无本质差别,但环境公益诉讼则是以公益为目的的诉讼制度,与普通民事侵权诉讼存在本质上的不同。

3.环境公益诉讼与代表人诉讼。代表人诉讼是建立在共同诉讼的基础上,因当事人众多而由代表人出庭参加诉讼,实质上是针对群体性诉讼通过诉的合并和诉讼代理机制,达到提高诉讼效率和节约诉讼资源的目的。尽管环境公益诉讼与代表人诉讼均是为了不特定人的利益,但二者具有鲜明的差别:性质上,环境公益诉讼以维护环境公共利益为目的,而代表人诉讼中的共同利益属于个人私益的简单相加,具有私益性；外延上,环境公益诉讼是一项特殊的民事诉讼,属于公益诉讼,而代表人诉讼是个体私益诉讼的简化,只有享有私益的个体才享有诉权；关联性上,环境公益诉讼不要求起诉主体与案件存在直接利害关系,但代表人诉讼必须是与诉讼标的存在直接利害关系的个体才能提起。

4.环境公益诉讼与集团诉讼。集团诉讼源于英国,经美国修订完善后成为新型诉讼制度。美国集团诉讼是为解决环保、种族等问题而创设的,环境集团诉讼属于美国公益诉讼的一种类型,但与我国环境公益诉讼存在差别,最突出地体现为集团诉讼为的是集团成员的利益,只有集团成员才能提起诉讼。因而,美国环境集团诉讼的诉讼主体只能是集团中的代表,维护的法益并非不特定人的公共利益,而是集团成员的私益。“在集团诉讼中,诉讼的原告是多数人,这些原告因一定的利害关系结合在一起,他们之间有着共同的利益追求,所以,集团诉讼是这些具有共同利害关系的群体,为了实现他们共同的利益或权利而提起的”①[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新译,中国政法大学出版社1996年版,第188页。,本质上仍然属于私益诉讼。

5.环境公益诉讼与团体诉讼。团体诉讼是德国为解决环境纠纷而确立的一项诉讼制度。德国团体诉讼具有以下特点:一是诉讼主体具有特定性,是特定的环保团体而非团体成员,其他团体或个人自然无权提起诉讼；二是保护对象为团体成员或受其保护的特定对象；三是诉讼维护的利益是特定多数人的利益而非环保团体自身利益。德国团体诉讼与美国集团诉讼具有一定的相似性,是私益诉讼的一种形式,与我国环境公益诉讼存在本质区别。

由此可见,我国环境公益诉讼在诉讼主体、保护对象、法益性质等方面有别于其他诉讼制度,是一种新型诉讼形式,为加强环境保护和生态文明建设提供了新的法治保障。

(二)环境公益诉讼的基本判断标准

尽管学术界对环境公益诉讼的内涵进行了深入探讨,我国《民事诉讼法》也新增了环境公益诉讼制度,但如何认定环境公益诉讼关系到某一诉讼是否属于法院环境公益诉讼案件的受案范围,也是避免不同法院面对类似案件作出不同认定的关键。结合环境公益诉讼与其他诉讼的区别,司法实践中应从以下层面对环境公益诉讼予以判定:

1.诉讼主体。传统民事诉讼的诉讼主体必须是直接利害关系人,而环境公益诉讼则打破了“直接利害关系人”理论对诉讼主体的限制,无直接利害关系人基于保护环境的目的可依法提起诉讼。

2.诉讼目的。与传统民事诉讼以实现私益为目的不同,公益性是环境公益诉讼的根本特征,环境公益诉讼必须以实现全社会成员的公共利益为目的,而不是为了直接保障特定的诉讼主体的人身财产权利。

3.诉讼请求。诉讼请求是判定诉讼标的和案由的重要依据。基于环境公益诉讼的公益性,该类诉讼的诉讼请求除了要求环境损害赔偿外,更重要的体现为对破坏环境行为的制止以及要求恢复环境,环境违法者采取有效措施还原原有的环境质量并予以保持,而非环境民事侵权诉讼中要求被告向原告承担人身财产侵权责任。

4.诉讼效果。环境公益诉讼的效果不局限于当事人,不是要求被告向原告承担责任,而是为了督促有关主体采取积极措施保护环境资源以使环境质量免受损害,因而诉讼的收益由全体社会成员共享,比如环境违法者的民事赔偿是用于恢复和保护环境而并非给予原告的,环境公益诉讼的效果并非仅仅作用于个案,而是对整个环境保护产生司法效力。

三、环境公益诉讼的司法运行

我国环境公益诉讼的发展特点是地方立法探索与司法实践先行。比如,2007年贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院分别设立了环境保护审判庭,为环境诉讼案件成立了专门的审判机构,也有学者梳理了2007年至2012年全国12个地方关于环境公益诉讼的18份规范性文件以及17起主要环境公益诉讼案件①别涛:《环境公益诉讼立法的新起点——〈民诉法〉修改之评析与〈环保法〉修改之建议》,《法学评论》2013年第1期。。事实上,环境损害案件并不限于此,还有大量案件因无人提起诉讼或其他原因尚未进入诉讼。这种局面折射出我国环境公益诉讼在司法运行中仍存在亟待解决的突出问题。

(一)诉讼主体不明:制约环境公益诉讼的首要因素

长期以来,诉讼主体不明确即谁可作为原告提起环境公益诉讼是困扰司法实践的首要难题,法院往往以不符合《民事诉讼法》第119条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”(原《民事诉讼法》第108条)为由拒绝受理。或许正是由于诉讼主体适格理论对于环境公益诉讼的司法实践极具重要意义,新《民事诉讼法》将环境公益诉讼规定在第五章第一节“当事人”部分。但从该条文来看,可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”,按照立法界有关人士的解释,因环境公益诉讼尚不成熟以及兼顾有关环境立法的开放性,不宜在《民事诉讼法》中明确限定诉讼主体,因而授权“法律”予以进一步明确。这种立法思路在我国现阶段具有可行性,且总体上限于“机关”和“组织”而排除个人,从司法实践角度看,可将环境公益诉讼与环境民事侵权诉讼予以区分,但依然存在以下问题:一是将诉讼主体局限于“机关”和“组织”,造成环境公益诉讼主体过于狭窄,且事实上对环境问题反应最强烈的应是该区域内的居民,但根据该条规定,居民只能要求“有关机关和组织”提起诉讼,造成程序繁琐；二是究竟哪些机关和组织可提起环境公益诉讼,有待有关法律的修订,这既是《环境保护法》修订时应重点考虑的问题,也可能因有关环境保护的法律作出不同规定而导致诉讼主体不一致。因此,明确环境公益诉讼主体应是《民事诉讼法》未来进一步完善的方向。

(二)受案范围狭窄:环境公益司法救济的法律限制

“通过调研实证材料的揭示,法院系统对环境公益诉讼普遍呈现出一种较为保守甚至是拒绝的态度。”①刘超:《擎制与突围:法院受理环境公益诉讼案件动力机制的缺陷与重塑》,《河北法学》2012年第6期。《民事诉讼法》对环境公益诉讼的受案范围作出两层限定,即必须同时是“污染环境”且“损害社会公共利益的行为”。“损害社会公共利益的行为”表明了环境公益诉讼的公益性,是其与私益诉讼最本质的法律区别,但现实中损害环境的行为并不限于“污染”,也包括破坏森林、矿产、沙漠等自然资源以及损害物种、湿地等生态系统。这些环境资源有些可能有明确的权利主体,可通过私益诉讼予以救济,但有些权利主体不明,即便具有明确的权利主体但主要侵害的是环境公共利益,如排除在环境公益诉讼受案范围之外则难以为其提供司法救济。可能有人认为,从“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”这一规定来看,条文中的“等”字表明立法是开放性的,可将上述损害环境的行为纳入环境公益诉讼,但实属对该条的误读。该条的开放性在于将除了环境公益诉讼和消费者权益公益诉讼之外的其他公益诉讼纳入民事诉讼,而非作用于环境公益诉讼的具体情形。

(三)配套细则缺乏:环境公益诉讼的实践操作性不强

民事诉讼是一系列制度的集合。《民事诉讼法》的重大突破在于确立了环境公益诉讼,而诉讼程序的具体运行应依照《民事诉讼法》其他章节的有关规定,即与私益诉讼遵循同一程序。但环境公益诉讼具有一定的特殊性,缺乏相应的配套细则易引起司法实践的不一致,近年来有关环境公益诉讼案件已反映了这一问题。比如,应由基层法院还是中级法院管辖,将会涉及到上诉审的审级；“环境公益”的模糊性造成环境公益诉讼与私益诉讼很难区别,要么将私益诉讼误为公益诉讼导致对私权保护不力,要么将公益诉讼误为私益诉讼造成环境公益诉讼虚设；举证责任如何分配,是按照环境民事侵权诉讼的规定实行举证责任倒置还是环境公益诉讼原告与被告有分别地承担举证责任；损害事实的评估和因果关系的鉴定目前尚无专业的评估鉴定机构,应如何予以确定；民事诉讼的司法效果主要以事后补救为主,但在冗长的诉讼程序中可能导致环境质量持续下降,这种制度性障碍如何解决；如原告败诉,诉讼费用由谁承担；法院裁判结果应由谁执行、向谁执行以及如何履行；有些地方建立了环境公益诉讼激励机制而有些地方未建立可能造成各地司法不均衡等。这些问题应如何解决,需要在环境公益诉讼司法实践中进一步予以明确。

(四)必要限制缺位:滥诉现象引起司法资源滥用

司法在为民众提供权利救济的同时,也要避免滥诉甚至恶意诉讼现象,以免造成司法资源的浪费和对当事人造成不必要的成本支出。对此,《民事诉讼法》第13条新增了“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”的规定。环境公益诉讼的滥诉可能是因立法上的不明确而造成的。比如,《环境保护法》等法律修订后,明确了可提起环境公益诉讼的“机关和团体”时,可能在某一区域内存在两个及以上的适格原告,同时向同一法院或不同法院提起诉讼,或者环境损害的区域存在行政区划隶属关系,不可避免地出现多个适格原告,如允许其提起诉讼则可能违背“一事不再理”原则或出现不同乃至相互矛盾的判决；再如,尽管《民事诉讼法》将诉讼主体限定为“法律规定的机关和团体”,但对个人应作为诉讼主体的理论呼声从未停息,随着环境公益诉讼制度的日益成熟,立法若扩大了诉讼主体,应如何避免个人滥用诉权以及如何协调案件管辖。当然,就目前来看,也不排除某些诉讼主体会功利性地滥用环境公益诉讼以期达到某些特定的目的。为此,应对环境公益诉讼予以必要限制,避免法院及其他有关主体被拖入重复的环境公益诉讼中。

(五)诉讼类型单一:对行政机关的司法监督不足

环境公益诉讼的形态可分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。我国刑法对严重侵害环境行为构成犯罪的,依法追究刑事责任,本质上可认为是环境刑事公益诉讼,而《民事诉讼法》确立的环境公益诉讼属于环境民事公益诉讼,环境行政公益诉讼在我国尚未确立。尽管环境公益诉讼以民事诉讼为主,但如行政机关不依法或违法履行环境保护职责,造成环境损害的,法院往往以“法无明文规定”或诉讼主体不适格不予受理或裁定驳回起诉,比如2002年陈某诉浙江省政府和省环保局行政不作为案、2003年金某诉杭州市规划局行政许可违法案等。这表明,环境行政公益诉讼同样是实践先行,建立该制度是必要的,同时也折射出我国当前环境公益诉讼机制单一,无法为环境保护提供足够的司法救济。

四、环境公益诉讼制度的具体完善

我国环境公益诉讼制度的建立与完善是一个循序渐进的过程。《民事诉讼法》确立了环境民事公益诉讼制度,且实践中以民事诉讼为主,因而,当务之急是贯彻《民事诉讼法》第55条的规定,使之付诸实践并着力解决司法实践中出现的新情况和新问题；条件成熟时,可吸收理论研究成果,从《民事诉讼法》层面完善环境民事公益诉讼制度。此外,可继续探讨环境行政公益诉讼制度,并使之上升为立法,以解决环境行政公益诉讼缺位的现状。

(一)环境立法层面:确立环境权并补强《民事诉讼法》

如前所述,环境权被作为一项基本人权得到有关国际公约的确认并被一些国家写进宪法,比如1980年《秘鲁政治宪法》规定:“公民有保护环境的义务,有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境中的权利。”我国宪法及环境保护基本法均未规定环境权,但尤其在成文法国家,“权利”是提起民事诉讼的实体法依据,也是环境公益诉讼的基本前提。尽管我国《环境影响评价法》规定,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”,首次提到“公众环境权益”,但该法并非环境保护基本法,实践中经常以“公众环境权”缺乏立法依据而面临困境。由于“缺乏以利益协调机制为主体的生态环境协同保护长效机制”①李惠茹、杨丽慧:《京津冀生态环境协同保护:进展、效果与对策》,《河北大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。,我国在建设生态文明的新形势下,有必要在宪法至少是《环境保护法》等基本法律中规定公众环境权,从根本上扫清公众参与环境保护以及提起环境公益诉讼的法律障碍。

当前面临的更现实的问题是,《民事诉讼法》将环境公益诉讼主体授权由“法律”予以规定。因此,2014年修订的《环境保护法》第58条对“社会组织”进行了规定,必要时进一步修订有关环境保护的单行法,但必须考虑到不同法律中环境公益诉讼主体的统一性。事实上,我国《海洋环境保护法》第90条已作出了类似环境公益诉讼主体的规定,即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提起损害赔偿要求”,但“行使海洋环境监督管理权的部门”包括环保、海洋、海事、渔业等多个行政部门。总体上,可以提起环境公益诉讼的“机关和组织”至少包括:一是行使环境保护职责的环保行政部门；二是依法登记的环保组织；三是必要情况下可赋予检察机关代表国家提起环境公益诉讼的权力,事实上,“检察机关能否成为公益诉讼原告属主体资格领域争论最激烈的问题,也是研究成果最为丰硕的领域”②洪浩、寿媛君:《我国公益诉讼制度构建的困境与出路——以新世纪以降相关文献梳理为视角》,《山东社会科学》2017年第3期。。此外,限于《民事诉讼法》对环境公益诉讼主体规定过窄,可赋予公民个人在一定条件下或基层组织的诉讼主体地位。

(二)民事诉讼实践:建立和细化环境民事公益诉讼的配套细则

环境民事公益诉讼的配套细则,主要对现有立法不明确或实践中存在争议的问题予以规定,“对于大部分的程序事项,则完全可以援引民事诉讼法或行政诉讼法中的已有规定,从而避免使细则过于冗长、繁琐。”③李爱年、龙海燕:《关于我国环境公益诉讼的立法思考——兼评〈民事诉讼法修正案〉第九条》,《江西理工大学学报》2012年第6期。

1.管辖法院。2008年7月在天津召开的水资源司法保护研讨会上,提出环境公益诉讼的管辖法院有以下选择:(1)最高人民法院指定的中级人民法院；(2)海事法院；(3)现有法院体系内设专门的环保法庭；(4)设立环保法院。根据我国现有法院设置体例,由于环境公益诉讼具有一定专业性,且案件相对数量目前并不很多,为了避免管辖权冲突和确保裁判结果的一致性,以及克服地方保护主义的需要,可考虑由中级人民法院内设环保法庭审理环境公益诉讼一审案件。

2.举证责任。环境民事侵权诉讼采取举证责任倒置,符合环境侵权案件的特点。对环境公益诉讼而言,可吸纳环境民事侵权诉讼举证责任的成熟经验,采取原告与被告有区别的举证责任,即原告对损害事实和损害后果承担初步的举证责任以启动诉讼程序,被告就是否存在因果关系承担全部举证责任并对不存在损害事实或损害后果承担举证责任。这种举证责任分配方式符合环境损害案件的专业性特点,可克服环境公益诉讼举证难的问题。

3.评估鉴定。环境损害行为属于民事侵权行为,损害后果和因果关系的证明具有专业性和复杂性,在环境公益诉讼中不可避免地需要评估或鉴定。因此,可借鉴地方法院的探索经验,明确规定评估、鉴定机构。如昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》规定:“对于损害后果的评估、因果关系的鉴定,有法定评估、鉴定机构的,由法定机构评估、鉴定；无法定机构的,可以由司法鉴定机构评估、鉴定；司法鉴定机构无法进行评估、鉴定的,可以由依法成立的科研机构评估、鉴定；科研机构无法评估、鉴定的,可以由专门技术人员评估、鉴定。”①袁学红:《环境公益诉讼实证研究——以昆明市中级人民法院的实践为视角》,《中国环境法治》2011年第1期。

4.诉讼时效。环境损害后果一旦发生,如不采取恢复措施便具有持续性,至少不会还原到原来的状态。同时,尽管有些环境资源尚未从法律上确定归属,但我国相关法律已明确了自然资源的归属,基于环境公益诉讼的公益目的,可不受诉讼时效的限制,只要环境损害行为仍然持续即可。

5.禁止令。禁止令在我国知识产权诉讼和刑事诉讼领域已确立,旨在诉讼阶段禁止当事人的一定行为以避免侵权继续、损害扩大或造成严重后果。由于环境损害可能发生或一旦发生将难以恢复或发生严重后果,在环境公益诉讼中可确立禁止令制度,经当事人申请,法院可禁止被告在诉讼期间继续从事危害环境的行为。

6.责任承担方式。我国现行民事侵权行为的责任承担属于恢复性赔偿而未规定惩罚性赔偿,在恢复性赔偿的侵权成本小于被告的侵权收益时可能很难遏制恶意损害环境行为。因此,可对被告进行民事罚款,使其作为因公益诉讼所得的公益性的罚款收入,②王明远:《环境侵权救济法律制度》,中国法制出版社2001年版,第381页。以达到威慑损害环境行为的目的。

7.环境公益诉讼基金。环境公益诉讼基金的设立旨在解决以下问题:一是原告的诉讼成本由基金承担,可解除原告的成本压力,使其积极地行使诉权；二是被告的赔偿金、罚金以及社会捐助等纳入基金管理,用于保护环境和治理环境损害；三是承担环境公益诉讼的激励性支出；四是其他与环境公益诉讼或环境保护有关的经费管理。

8.滥诉限制。从程序上进行必要的限制是避免诉权滥用的重要措施。为此,可建立环境公益诉讼的前置程序。具体而言,无论是《民事诉讼法》将诉讼主体限定为“法律规定的机关和组织”还是以后予以扩大,均需通过通知举报、行政复议和检察建议等前置程序。公民可向环境公益诉讼主体举报环境损害行为,如对环保行政部门的处理决定不服可提起行政复议,必要时可向检察机关申诉,检察机关对有关主体的不当行为可依法提出检察建议。

(三)拓展诉讼机制:探索和建立环境行政公益诉讼制度

“由于公共权力的作为或不作为发生侵害公共利益的可能性最大,而且其他社会组织或个人危害社会公共利益的行为,在一定意义上也是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的,故行政公益诉讼较民事公益诉讼来说意义更加重大。”③王太高:《论行政公益诉讼》,《法学研究》2002年第5期。环境行政公益诉讼的目的在于督促行政机关依法履行环境保护职责,通过行政手段维护生态环境,其与行政诉讼的主要区别在于诉讼目的的公益性和原告的扩张性等,这与环境民事公益诉讼具有同质性。但环境行政公益诉讼针对的是行政机关可能造成环境损害的不法行政行为或不依法履行环境保护职责的不作为行为,“司法裁判中应当体现司法能动原则和环境修复的严格标准”④黄辉:《检察机关提起环境行政公益诉讼的司法裁判标准研究》,《法学杂志》2018年第8期。,诉讼的效果在于要求行政机关停止不法行政行为、重新作出具体行政行为或依法履行行政职责等,为促进行政机关依法维护生态环境提供了司法保障。

环境行政公益诉讼制度的特殊之处在于:一方面,公民、社会团体或有关组织对行政机关损害环境的行政行为,应先向有关部门检举或报告,由行政机关予以处理并回复,如对处理结果不满,可提起环境行政公益诉讼；另一方面,举证责任适用《行政诉讼法》的规定,实行举证责任倒置。从根本上讲,环境行政公益诉讼的目的在于将环境保护的关口前移,“在隐性环境纠纷未发展成显性纠纷之前,如果能通过某种制度化的利益协调机制,使纠纷主体能很好地进行沟通与协商,公平地消弭双方内在的分歧,达成友好合作,就可实现互利。”⑤李庆保:《京津冀跨区环境纠纷化解的法制保障》,《河北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。