乡村振兴视角下农村基层治理的机制创新研究

[提 要]社会治理是国家治理的重要方面，基层作为社会治理的末梢，其治理的效果直接影响着国家治理水平。随着我国城镇化进程的不断推进，乡村巨变，人口大量流失，很多新型矛盾不断涌现出来，基层治理任务面临着巨大的挑战，如何进一步提升基层治理现代化水平迫在眉睫。通过对当前徐州农村基层组织的工作特色分析，归纳农村基层治理存在的主要问题，提出推进徐州基层治理机制创新应围绕农村基层党组织建设，深化村民自治实践、加强乡村法治建设，提升乡村德治水平的突破。

[关键词]乡村振兴;基层治理;机制創新;徐州市

[作者简介]彭明唱（1977—），男，徐州工程学院副教授，研究方向为城镇化和乡村振兴。（江苏徐州 221008）

[基金项目]江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“苏北地区实施乡村全面振兴的路径研究”（2018SJA0989）;徐州市软科学基金项目“乡村振兴战略下推进徐州农村基层治理机制创新研究”（KC19260）

乡村治理是社会治理的基础和关键，是完善国家治理体系和提高治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大明确提出乡村振兴战略，并强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是我们党在新的历史方位，对乡村治理做出的重要选择。当前，徐州农村面临深刻变革，农村仍是徐州全面小康建设过程中一块短板，只有实现乡村全面振兴，徐州的整体振兴才能最终实现。因此，新时代如何扭转徐州乡村滞后的局面、有效的留住年轻群体，提高徐州地区整体活力、推动徐州乡村全面振兴，是徐州乡村基层治理机制创新面临的一个值得深入和长期研究的重要问题。

一、新时代推进乡村治理体系的必要性

当前我国正处于人口、经济与社会多方面的重大转型阶段，社会管理向社会治理转变正从理论走向实践，多重转型给社会治理带来了诸多困惑。一方面，社会新矛盾并未纳入传统治理轨道，基层组织很难通过既有治理方式加以应对;另一方面，这些矛盾又会影响社会安定与和谐，基层组织有责任及时回应群众诉求。此外，在快速城镇化进程中，乡村内部规范又失去了制约能力，基层治理面临着流动的社会和高度分化的农民，推进基层治理创新迫在眉睫。同时传统的乡村治理模式与新时代乡村治理要求存在着严重的不适应，而社会矛盾的化解能力是政府执政水平的重要体现，社会矛盾化解渠道的不断拓宽，又是彰显中国社会治理水平的进步。因此，如何构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系具有其客观必要性。

（一）新时代乡村主要矛盾客观上已发生转移

在乡村振兴战略背景下，乡村治理的主要矛盾是传统的乡村治理模式与现代化乡村治理需求的矛盾。传统的碎片化、家族化、压制化治理模式已不能适应乡村振兴的需要。传统的乡村治理是纵向治理，是由上级政府到村委会再到村民的垂直结构，这就导致了村民参与治理的横向互动机制的缺失。同时，有自主参与意识的村民大量涌入城市，使得村民自治制度形同虚设，被动参与实为常态。因此，如何调动留守村民自治的积极性、主动性，解决村民参与程度低、自治能力弱的现象就成为乡村治理亟待解决的问题之一。

（二）乡村治理中社会矛盾化解渠道单一

农村是矛盾激化的高频地区，矛盾的化解需要多元主体参与。根据我国农村现存的调节机制，主要有以下两种解决方法。一是寻求基层组织帮助，但由于基层部门管理村中事务繁忙，无暇时刻关注矛盾发展走向，甚至有的村干部本身就处于矛盾漩涡中，可能会加剧矛盾的激化。二是信访，村民一般是通过向上一级政府反映情况来解决自身问题，且信访耗时长还有可能是村民不论自身对错执意上访，都不利于矛盾的解决。因此，如何发挥多方协同作用，构建基层政府、社会力量、村民等参与的多维矛盾调解体系，是构建乡村治理机制体系的重要研究课题。

（三）乡村法治建设相对滞后

法治基础是建设现代化乡村的制度保障，乡村治理要做到有法可依、违法必究、执法必严。目前我国乡村法治建设还存在以下三个问题，一是乡村治理法规存在盲区，部分领域无规可依，法律效力不高。二是村干部重人情轻法治，法律素养较低，农民法律意识不强。三是农村执法不严现象时有发生，部分执法人员行为与法治精神背道而驰。由此可见，传统乡村治理与现代化乡村治理存在较大差距，乡村振兴必须匹配现代化的乡村治理体系才能发挥有效作用，而构建自治、德治、法治相结合的现代化乡村治理体系成为推进乡村振兴的有效途径。

二、新时代徐州农村基层治理的现状分析

党的十九大以来，徐州各级政府紧扣乡村振兴战略总要求，把农村基层党建工作摆上突出位置，以学习贯彻落实习近平总书记视察徐州重要指示为引领，推动全市2300个农村基层党组织和16余万名农村党员，带领数百万农民耕耘在乡间，在徐州大地上描绘出乡村振兴的生动图景，凝聚起推动高质量发展的“红色力量”。

（一）通过建强基层“战斗堡垒”，基层组织服务能力得到明显提升

基础不牢，地动山摇。聚焦“强基固本”，近年来徐州市在农村基层组织建设上重点发力，不断在农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织中加强党组织建设力度，开展支部亮职责、书记亮承诺、党员亮身份“三亮活动”，一个个农村基层战斗堡垒不断建强、形成磅礴伟力。例如睢宁县双沟镇明确党建领航、支部领办、党员领头，促进村集体收入快速增长的“三领一增”新模式。2018年双沟镇官路社区通过流转土地5600多亩，使得集体经济收入增加了100多万元，“村集体收入增多了，村干部的服务能力就有了较大的回旋空间，能为老百姓办的事就多了”。2018年以来，徐州市通过统一组织新建村综合服务中心，近50个行政村有了新村部。例如新沂市实施“建村部、强支部”工程，村部党群服务功能完善，成为党员群众最想去、最常去的地方。依托这些阵地，全市基层党建“书记项目”直接抓在手上68个，各县级组织部门分别实施1个重点项目，严格落实书记抓党建主体责任和组织部门直接责任。通过建立市委党建工作督导队伍，对各项重点工作按月进行督导。基层党建工作形成有部署、有督导、有考核、有问责的闭环系统，“党建是最大的政绩”得到了具体化体现。

（二）因地制宜，抓好基层党建，发挥基层党组织强村富民责任

高水平全面建成小康社会，重点在农村，难点在农村，短板在农村，这迫切需要驱动党建“引擎”来带领群众真抓实干。例如邳州市岔河镇桥北村以前是后进村，通过村书记带领党员群众加大乡村公共空间治理，优化产业结构、促进了集体经济发展步入快车道，群众收入也得到了有效的提高。2019年初，徐州市倒排确定了132个后进村，明确包挂县领导、派驻“第一书记”、指定第一责任人，实行“一支部一对策”，扎实推动整顿转化工作。通过实施抓党建促脱贫攻坚六大行动计划，努力把组织资源转化为发展资源，把组织伟力转化为攻坚动力，为脱贫攻坚和乡村振兴汇聚了强大的党建力量。例如丰县大力实施“党建+产业链”扶贫模式，推动75%的经济薄弱村和52%的贫困户实现了脱贫。乡村振兴，不仅要富口袋，更要富脑袋。目前徐州市各村级基层党组织坚持产业富民、发展惠民、以文化人，切实担负起改善民生的责任，每年重点兴办一两件民生实事，让农民群众在共建共享发展中有更多获得感。

（三）加强基层队伍建设，积极推进阵地坚实化

积极通过引进人才、促进联合、建设项目等多种措施，加强基层组织建设，推进系统前沿阵地坚实化。在实现基层社乡（镇）全覆盖的基础上，通过实施基层社分类改造，2018年徐州市通过创建“三体两强”示范基层社12家，对基础薄弱的51家基层社，实施提振帮扶、升级改造，恢复功能、巩固阵地，带动基层社整体高质量发展。围绕优势产业、特色产品，领办创办丰县果品种植等各类农民专业合作社1006家，建成本区域或跨区域、同产业或跨产业的专业社联合社48家，有效提高了农民组织化程度。整合系统和社会资源，建设农村综合服务社（中心）2000多家，推進省定经济薄弱村综合服务社提档升级，重点建设庄稼医院、日用品超市、农业生产资料超市、电商服务站、物流服务站、金融服务站“一院两超三站”，已完成132家综合服务社提档升级任务。

（四）加强基础治理，推进运行规范化

通过基层组织合作经济属性的划分，健全体制机制，加强基础治理，密切与农民的联结，推进组织运行规范化。2018年徐州市通过推广沛县龙固试点创建农民综合性合作社经验，以基层社区为基础，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，整合各类涉农资源，开展劳动、资本、房地产等多要素合作，以及生产、加工、流通、金融、文化等多领域合作，构建现代生产经营体系，建立健全按交易额返利和按股分红相结合的分配制度，打造“多位一体”农民生产生活服务平台，农民综合性合作社达到5家。通过在基层社实施社员代表大会、理事会、监事会“三会”制度，健全治理结构，强化民主监管，实现社员共同受益，促进可持续发展，有26家基层社入选“全国基层社标杆社”。以财务管理为核心，规范农民专业合作社运营，创建制度健全、带动力强的示范社，引领专业社健康发展，有21家农民专业合作社入选“全国农民合作社示范社”。发挥基层社引领作用，推进农村综合服务社拓展政务办理、商品流通、金融保险、费用代理、文化教育、社会事务、信息宣传等综合性服务，规范经营运作。

三、徐州乡村基层治理存在的主要问题及原因分析

（一）农村基层治理中垄断型问题普遍存在，治理出现脱节

当前徐州的农村基层社会治理存在严重的垄断问题，特别是地方部门的垄断状况更是频繁发生，导致各活动分开进行，效率非常低，由此造成农村基层社会工作者的公共观念意识日益降低。其次，一些县（区）农村基层缺乏一些固有的社会项目，而政府机关却拥有充足的项目内容，政府和农村基层严重不统一，进而使政府机关的项目得不到更好地运用，拉大了农村和城市的发展距离。此外，通过相关调查发现县（区）一些农村基层社会治理还存在脱节问题，主要是由政府机关带动的，政府自身直接渗入与间接调节之间出现脱节问题，就是说，政府只关注直接渗入功能而忽略了间接调节的作用。由此导致农村基层组织严重脱节于社区组织，只关注城市居委会的建设而忽略农村村委会的建设，使居民的治理观念严重缺失。

（二）基层工作形式主义普遍存在

通过县（区）的农村调查发现，当前徐州农村基层治理中存在一些悖论现象，一方面常听到农民抱怨说，“从来没有见过乡镇的书记镇长走村入户”，另一方面，也发现当地干部十分忙碌。有些县（区）的乡镇干部长期的“五加二、白加黑”工作状态，推行坐班制的农村，村干部不仅要坚持8小时工作制，而且周末或夜晚还需要经常加班，基层治理运作复杂。以精准扶贫工作为例，一些县（区）出现数字脱贫现象，扶贫干部精力耗费在建档立卡贫困户填表;某些乡镇推行“办事留痕”工作方法，基层干部5分钟为农民解决问题，需要半天时间填写材料。农村干部1/3精力耗费在各类档案文字工作，1/3忙于参加会议和迎接检查等，真正用于与农民打交道的精力不足1/3。这种基层治理中的形式主义“空转”亟需解决。

（三）基层治理法制化任重道远

近年来，乡村人情负担过重，天价彩礼，强制拆迁等问题严重影响农民的生活水平，并引起一系列社会矛盾。此类问题不属于法律可控的事务，而属于基层治理中的“法治剩余”事务，在快速城镇化进程中，乡村内部规范又失去了制约能力。导致转型社会问题一旦出现就容易迅速蔓延，稍加不慎就会引起社会安定团结。而强制干预甚而错用法律来规范村民的行为，显得矫枉过正。当前的基层治理重要经验应是说服的手段，而不是压制的方式来化解社会矛盾，例如移风易俗是一件关系人心改造的工作，工作难度大，持续时间长，考验基层政府的耐心耐力，体现的是基层治理的能力。法制化是社会治理现代化的重要方向。基层社会治理较为复杂，对法治化的要求较高，因此，基层政府尤其要加强法制化建设。

（四）乡村基层组织涣散，缺乏战斗力

农村基层党建是乡村振兴的根本，是实现农村长治久安的关键。近年来，虽然徐州的农村发生翻天覆地的变化，但还需注意的是，当前，一些徐州农村基层党建工作还存在薄弱环节和短板。少数农村基层组织名存实亡，个别党支部和村委会负责人借助黑恶势力、家族势力成为“村霸”，影响扶贫脱贫，乡村振兴等政策的实施，成为2020年全面建成小康社会的障碍。一些地区农村的民主选举和村民自治流于形式，宗族势力、宗教信仰和帮派势力等使农村治理错综复杂。由于缺乏严格监督管控，上级部门的转移支付常被层层盘剥或挪作他用，用于实际用途的寥寥无几，使得基础设施建设质量受到影响。政府对农田补贴的不足，导致许多农民选择撂荒，造成农地资源浪费。由于地方政府监管无力，消费者维权意识和知识欠缺，农村地区成为假冒伪劣产品的倾销地。此外，由于污染企业退出城市，进入农村，使之成为藏污纳垢之地。