职务犯罪案件监检互相制约关系初探

江苏省淮安市人民检察院课题组

摘 要：检察机关与监察机关在办理职务犯罪案件中互相配合，互相制约具有法律正当性，但是在实践中存在互相配合易，互相制约难的问题。应当在职务犯罪检察公诉工作中，根据检察机关的法律监督定位和公诉权的监督属性，在提前介入和审查起诉两个阶段积极探索基于互相制约的检察监督方式。做到互相制约需要监察机关、检察机关共同努力，在提前介入中，监察机关应当为检察机关提供开展工作所需的必要保障;在审查起诉中，检察机关应当注意工作的方式方法，防止将互相制约变成诉讼监督。

关键词：职务犯罪公诉 互相制约 检察监督

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，实现了对原有权力分配机制的优化，较好的解决了在学界颇具争议的检察机关既是侦查主体也是侦查监督主体的“同体监督”难题，从而更好的实现对职务违法犯罪行为的法治化处理，因此，在新体制下，如何处理好检察机关与监察机关之间的职权和相应权力实施程序的协调衔接，也就成了新的重大课题。[1]

一、监检互相制约的法理基础

在新时代职务犯罪办案工作中，监察机关与检察机关虽然职能分工不同，但目标一致，都是为了更好更有效的依法惩治腐败，确保办案质量，实现办案政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。从这个角度看，监检协调衔接应当包括互相配合、互相制约的两个方面，如同一体两翼，缺一不可。因此《监察法》第4条第2款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。

可是，由于监察机关调查行为所适用的法律不同于公安机关的侦查行为，监察机关查处职务违法和职务犯罪以《监察法》为依据，当案件移送至检察机关依法审查、提起公诉之后则适用《刑事诉讼法》，侦查机关的侦查行为受《刑事诉讼法》规制[2];对于职务犯罪案件，检察机关在审查起诉中，对证据、调查措施等方面的审查，应当依据《监察法》的规定进行审查，而不能依据《刑事诉讼法》像对待公安机关移送案件那样履行监督职责，即不能对监察机关履行立案监督、追捕、追訴和调查纠违等职责。

正因为检察机关没有被法律赋予对监察机关开展诉讼监督的权限，所以对于检察机关在职务犯罪公诉工作中如何与监察机关互相制约，就成了司法实践中的一道难题。对此，当然需要法律或者相关规范性问题的具体规定，但在相应的规定出台之前，更需要检察机关立足法律监督职能在司法实践中积极探索。

“对权力进行制约是人类社会政治文明长期发展的结果”[3]，我们认为，在当前的职务犯罪公诉工作中，检察机关既要与监察机关互相配合，也要互相制约，这不仅是法律的明文规定，也是检察机关的法律属性和职务犯罪检察工作的职责所决定的，正如有学者所指出，“检察机关作为我国的法律监督机关，让其监督留置措施的实施情况，具备外部的正当性，因为改革后，监察机关作为职务犯罪的法定调查主体，应当接受司法机关尤其是检察机关的监督”[4]。

二、提前介入工作中的互相制约方式

在监察机关刚办理职务犯罪案件的时候，开始一些地方是以口头通知的方式邀请检察机关提前介入，后来经过检察机关的沟通，逐步开始规范采取书面发函的形式邀请检察机关提前介入。但是随着实践的发展，从提高提前介入案件针对性的角度，仅仅是一张简单的书面商请函还不能满足检察机关的工作需要，还需商请监察机关提供书面案情简介。案情简介材料的主要内容是案件当前的基本情况以及需商请讨论解决的难点、疑点，这样在提前介入的一开始，检察机关就能够明确工作的重点，以及需侧重解决的问题，使提前介入工作有的放矢。

提供与被调查对象犯罪事实有关的全部案卷材料，是检察机关准确全面了解案件情况的前提和基础。在提前介入中，根据检察机关的需要，监察机关应当提供全部案卷材料，不应当选择性提供，但案卷材料应限定在涉嫌犯罪前提下，对于涉嫌违纪部分的内容且与犯罪事实本身无关联的，如涉及违反政治纪律、组织纪律等方面的材料，监察机关不需要向检察机关提供。

实践中，不少案件在检察机关提前介入之初，就庭审证明犯罪的标准而言，案件证据还需要进一步补充、完善。这就需要检察机关结合在案证据情况，加强与监察机关调查办案人员的沟通，着重向调查办案人员讲明补充、完善证据的目的、原因、理由、方法和想要达到的效果等，促使调查办案人员能够接受检察机关的意见并落实到调查取证工作中。

[案例一]某县监察委办理的金某某贪污案。2014年5月至2017年4月，被调查人金某某在任某县甲镇乙村党总支书记期间，利用协助某县甲镇人民政府开展环境整治专项工作职务上的便利，先后4次采取虚报保洁人员名单，冒领保洁人员工资的方式，骗取国有资金人民币35900元。这个案件不仅数额刚过30000元的立案标准，更重要的是，在检察机关提前介入中发现，金某某在本案中是否属于协助政府从事行政管理工作存疑。从介入时的证据看，缺乏能够证实金某某具有协助政府从事行政管理工作的证据。对此，提前介入该案的员额检察官，结合检察机关以往对此类案件的办案经验，与某县监察委的调查人员进行了深入沟通，根据贪污罪的构成要件和庭审证明标准，重点讲清现有证据的不足之处和补正方向，建议调取某县政府、甲镇政府及乙村对环境整治工作方面的文件规定、会议记录，由甲镇政府出具金某某身份方面的情况说明及环境整治工作的布置落实要求方面的会议记录、文件，以此来印证金某某作为村党总支书记具有协助政府从事行政管理工作的身份。经补查上述证据后，证实被调查人金某某作为村总支书记，其在镇政府的安排下，协助甲镇政府从事环境整治专项工作，而环境整治工作正是从省、市、县、镇层层下达的工作，属于典型的公务行为，作为村党总支书记的金某某，更是受镇政府安排，协助政府部门在从事环境整治工作，不论从工作的性质还是环境整治专项资金的性质，都可以认定金某某属于协助政府从事行政管理工作，应当以国家工作人员论，该环境整治专项资金属于公款，因而金某某非法侵吞该环境整治款的行为涉嫌贪污罪。在解决该案主体身份问题的同时，检察机关在提前介入中还发现该案数额认定存疑。该案中，金某某接受调查后，开始时供述自己涉案数额有5-6万元，但在以后的多次笔录中，都会对上述涉案数额提出辩解，主要是提出这些钱中有部分用于支付临时保洁费用、有部分用于正式保洁人员的工资发放、有部分用于村集体开销等，这就导致案件数额是否能够达到追究刑事责任的起点标准存疑，在某县检察院的建议下，某县监察委派出3个办案组，针对金某某提出的辩解进行核实，排除了金某某供述的将财物用于村集体支出的辩解，并对其可查实的合理辩解予以采信，最终认定其贪污数额为35900元。

4.检察机关在提前介入中需对证据有无瑕疵问题进行认真审查，发现问题、瑕疵的，要提出让监察委调查人员进行补正或者合理解释。同时对检察机关提出的调查活动中存在的违法取证等问题，监察机关也应当及时自行纠正。从法理上讲，目前检察机关对监察机关所办案件没有纠正调查违法的法定职能，这与公安机关侦查刑事案件中检察机关的纠正侦查违法职能是明显不同的。但是，检察机关在提前介入中发现违法取证等问题的，可以在充分沟通的基础上，建议监察机关自行纠正。

[案例二]某区监察委办理的顾某某帮助犯罪分子逃避处罚、行贿案。该案中，检察机关在提前介入中发现，被调查人顾某某已离婚，儿子出国、父母年迈且在外地居住，某区监察委采取留置措施时通知的是其前妻签字，检察机关认为，把前妻理解为家属是不妥的，及时向某区监察委提出了纠正建议，并建议通知其姐姐作为家属签字，得到了某区监察委的采纳，及时进行了纠正。

三、审查起诉工作中的相互制约方式

如前所述，由于监察机关是依据《监察法》开展职务犯罪调查活动的，检察机关对侦查机关立案侦查的刑事案件开展诉讼监督的依据是《刑事诉讼法》，就目前来看，检察机关在审查起诉工作中没有被法律赋予对监察机关开展诉讼监督的权限。在此情况下，检察机关受理监察机关移送职务犯罪案件的审查起诉过程中，履行法律监督职能应当注意方式方法，依托互相制约的法律规定，努力在工作中取得监察机关对制约的理解和支持。

监察机关行使的是调查权，而不是侦查权，在一些西方国家的法律术语中，“侦查”和“调查”是同一概念，但在我国，侦查是一个内涵明确、有严格限定的专有概念，侦查权与调查权在权力主体、手段措施、行使目的、适用范围等方面均有明显不同。[5]对发现的调查中的违法行为，虽然不能像对公安机关的侦查违法行为一样进行纠违，但是可以以口头或者书面检察建议的形式告知监察机关，以提醒监察机关自行纠正。这与提前介入中发现类似问题的处理方式是一致的。

检察机关发现被调查人、犯罪嫌疑人有新的犯罪事实、遗漏罪行或同案人等情形的，或者对案件定性、处理等方面与监察机关有重大分歧意见的，应当及时与监察机关进行沟通，听取意见，对遗漏罪行或同案人的，必要时可以在充分沟通的基础上建议监察机关补充移诉。需要注意的是，法律没有赋予检察机关对职务犯罪案件直接纠正漏诉的职权，而且职务犯罪案件又不同于普通刑事案件，有些涉案人虽然暂时没有移送，不排除监察机关对此有长远的统筹考虑，关键是加强沟通，把检察机关的意见建议主动告诉监察机关，必要时可以向上级检察机关汇报，可以在上级检察机关的支持、指导下，对相关遗漏的犯罪嫌疑人，由检察机关以书面建议函的形式，建议监察机关补充移诉。

[案例三]某县监察委办理的邓某某、高某某帮助犯罪分子逃避处罚、受贿案。经指定管辖，某县监察委调查后向某县检察院移送了邓某某（原系某公安局民警）涉嫌帮助犯罪分子逃避处罚、受贿案。某县检察院在审查中发现，该案中，帮助邓某某传递涉案信息并帮助邓某某收受贿赂款的高某某（邓某某的高中同学，系某国有企业分公司干部）未立案。经某县检察院与县监察委沟通，发现因该国企系统干部由省垂直管理，根据一般程序，应当由该省监察委指定该市监察委办理，然后由该市监察委指定某县监察委办理，但以上过程耗时长，不利于高质高效办案。后经某县监察委与某县检察院协商，拟采用追加起诉形式由县监察委直接立案，但考虑到监察委作为调查机关，其调查工作的相关程序不受《刑事诉讼法》调整，不宜以《补充移送审查起诉通知书》形式要求监察委追加起诉。经某县监、检多次沟通，并请示该市检察院层报该省检察院同意后，采取由某县检察院以书面函的形式向某县监察委建议补充移诉高某某的形式。某县监察委根据某县检察院的建议函，在调查终结后，及时将高某某涉嫌帮助犯罪分子逃避处罚、受贿案向某县检察院移送审查起诉。某县检察院经审查后，将邓某某、高某某并案起诉，在事实上纠正了漏诉，惩治了职务犯罪，取得了很好的办案效果。后经检察机关提起公诉，某县法院一审判决认定事实与检察机关起诉书指控的犯罪事实一致，并对被告人邓某某、高某某分别作出有罪判决。

检察机关对监察机关移送的涉嫌犯罪事实不予认定的，应当十分慎重，要经过检察官联席会议讨论并经部门负责人报分管领导审核后，由检察长或者检委会决定。在这过程中要注意加强与监察机关的沟通，主动听取意见，并说明对涉嫌犯罪事实不予认定的理由。从职务犯罪公诉工作实践看，如果能够在提前介入中解决不予认定的事实就不要移诉的问题，将对保障职务犯罪案件的办案质效起到更好的促进作用。

根据《刑事诉讼法》的规定，对监察机关移送审查起诉的案件，检察机关既可以退回补充调查也可以自行补充侦查。由于监察机关是职务犯罪案件的法定调查机关，也是职务犯罪案件的调查主体，监察机关对职务犯罪案件办案调查手段多、力量配置强、调查经验丰富且专业，因此，对于需要补充证据的职务犯罪案件，应当以退回补充调查为主，尤其是发现新的重要犯罪，或者主要犯罪事实不清、证据不足，原则上应当在与监察机关沟通后退回补充調查。同时，作为一种有益的补充，为提高办案质效，检察机关在发现有未查证清楚的具体问题，或者次要犯罪事实不清，也可以自行补充侦查，还可以在与监察机关充分沟通后不移送这些事实，需查证的事项请监察委抓紧补充调查或者与监察委一起补充调查。实践中，检察机关可以根据审查起诉案件的具体情况，从有利于查清案件事实、提高办案效率、保障案件质量的角度，有针对性的采取不同的具体工作方法。对于检察机关自行侦查的职务犯罪案件，在自行补查中，应当注意把补查结果、调查环节存在问题及时向监察机关反馈。

对监察机关移送审查起诉的案件，检察机关如果拟作不起诉，那么在作出不起诉决定前，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准;监察机关认为作出不起诉的决定有错误的，可以向上一级检察机关提请复议。实践中，检察机关如果准备对监察机关移送的职务犯罪案件作不起诉处理的，应当提前向监察机关通报相关情况，把不起诉的理由说清楚，最大限度的得到理解和支持。为形成反腐败合力，对于拟作存疑不起诉的职务犯罪案件，检察机关应当在决定不起诉前进行退回补充调查或者自行补充侦查，以防止放纵犯罪。

最后需要指出的是，司法责任制改革后，员额检察官成为检察机关办案的主体，具有比以往更大的办案决定权，但职务犯罪案件毕竟不同于普通刑事案件，检察机关在办案中，应当充分考虑到监察委移诉的职务犯罪案件，政治性强，关注度高，很敏感，在这种情况下无论是拟采取上述何种制约手段，都不应由员额检察官个人自行决定，都应经过检察官联席会议讨论后，由部门负责人报分管院领导审核把关，必要时还应报请检察长或者检察委员会决定，确保互相制约依法准确，有理有据，在实践中把法律的规定落实好，努力实现最佳的办案效果。

注释：

[1]参见姚莉、秦文峰：《国家监察体制改革语境下的若干刑诉法问题应和》，《求索》2018年第4期。

[2]参见张杰：《<监察法>适用中的重要问题》，《法学》2018年第6期。

[3]李青：《中国古代司法监察的现代意义》，《政法论坛》2018年第4期。

[4]刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——<监察法>留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》2018年第3期。

[5]参见王希鹏：《国家监察权的属性》，《求索》2018年第4期。