宁波：务实创新释放制度功效

郑军辉

书藏古今，港通天下。宁波，这座因港而兴、因开放而崛起、因民营经济而活跃的城市，2018年GDP正式跻身“万亿俱乐部”。宁波经济社会发展的生机与活力，离不开社会主义民主法治建设的实践推进和地方国家权力机关的支撑保障。宁波市人大自1982年设立常委会以来，秉承务实、创新的“宁波精神”，围绕中心、服务大局，勇于探索、敢于担当，依法履职、创新履职，在推动地方人大工作与时俱进、推进民主政治建设和保障经济社会发展中一步一个脚印，不忘初心、笃实前行，充分展现了人民代表大会制度在宁波的生动实践。

三十载立法结硕果

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”法律是治国之重器，良法是善治之前提。

1988年3月，作为较大的市，宁波获得了地方立法权。30多年来，宁波市人大及其常委会制定出台了一系列具有鲜明改革特点、时代特征、宁波特色的地方性法规，为宁波经济社会发展、民主法治建设提供了有效引领和有力保障。

聚焦发展问题、改革命题、时代课题……宁波市人大及其常委会始终做到“改革发展到哪里，群众需求在哪里，立法工作就跟进到哪里”。一部部带着宁波烙印的地方性法规出台，为宁波全面深化改革签字背书。

截至2019年8月，宁波市人大及其常委会共制定杭州湾新区条例、宁波国家高新技术产业开发区条例、科技创新促进条例等地方性法规120件。其中的许多法规属于国家和省尚没有相关规定的“先行性立法”，蕴含着“宁波元素”“宁波经验”，充分体现了宁波改革发展的先发优势，产生了积极的法治示范效应。

“绿水青山就是金山银山”，历届市人大及其常委会高度重视、持续关注生态建设，积极运用法治的力量守护宁波的碧水蓝天。1989年4月22日，宁波市第一部地方性法规《宁波市象山港水产资源保护条例》出台，既拉开了宁波地方立法的序幕，也开启了宁波人大持续通过立法保护生态环境的征程。而后2004年，《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》把象山港的渔业资源纳入海洋环境的范畴进行保护，并设置了“象山港建立并实施海域排污总量控制制度”等刚性条款。1995年出台的《宁波市余姚江水污染防治条例》，更是开创了国内专门为一条江立一部法的先河。

垃圾分类既是群众关注的“关键小事”，又是需要全民参与的“民生难事”。为破解“垃圾围城”，2019年2月16日，宁波市十五届人大四次会议表决通过了《宁波市生活垃圾分类管理条例》。宁波由此成为国内较早对生活垃圾分类立法的城市。

开门立法，是实现科学立法、民主立法、精准立法的重要路径之一。2004年12月，组织开展《宁波市公共汽车客运条例（草案）》立法听证会，聚焦核心问题和关键事项。为科学制定《宁波市大气污染防治条例》，通过组织全体市人大代表走进代表联络站等多种形式，听取社会各界对该法规草案的意见建议，收集反馈意见建议2788条次，从群众的呼吁到社会的共识，再到立法加以规范，成为宁波立法史上最大规模的民主立法实践。此外，非机动车管理立法中，广泛征求社会意见，组织开展座谈交流，获取调查问卷1.3万份，寻求立法“最大公约数”，最大限度夯实立法民意基础。

人大有任期，监督不断线

30多年来，宁波市人大及其常委会把监督工作作为行权履职的重中之重，不断拓展监督思路，积极探索监督形式，紧紧抓住监督主线，以钉钉子精神持续监督，久久为功，力求督出成效。

26票满意，8票基本满意——2018年10月26日上午，宁波市十五届人大常委会第十五次会议上，常委会组成人员对市政府研究处理贯彻实施《宁波市大气污染防治条例》审议意见情况进行满意度测评。

从2017年确定监督选题，组织开展执法检查，针对环境质量限期达标规划制定、主要污染物减排、煤炭消费总量控制、机动车尾气检测监管、小区餐饮油烟防治、扬尘治理等重点问题开出10条清单式意见，到政府对照清单逐项整改、逐一落实，再到跟踪检查“回头看”，进行逐项分析、逐项评估、逐项测评“销号”，2018年市人大常委会对大气污染防治监督实现完整“闭环”。此次监督最大的亮点在于首次采取了“清单制”，形成了“意见清单”“整改清单”“销号清单”三份清单，这是宁波市人大常委会探索人大监督工作的一项“微创新”。

据悉，生态建设，历来是宁波人大的监督主线之一。2003年11月14日，宁波市十二届人大常委会第六次会议审议通过《关于建设生态市的决定》，自此踏上了接棒推进生态市建设之路。2013年10月29日，市十四届人大常委会第十二次会议审议通过《关于加强生态建设和环境保护工作的决议》。这是市人大常委会在总结《关于建设生态市的决定》实施十年的经验基础上，吹响向生态建设再出发的号角。

食品安全，事关群众的身体健康和生命安全，广受社会关切。食品安全监督是宁波人大的另一条监督主线。2012年，宁波市人大常委会成立执法检查组，对食品安全“一法两规”贯彻执行情况开展检查，此后每年均组织专题视察、暗访检查等。2013年，市人大常委会开始实施专题询问制度，其首场专题询问便剑指食品安全。会上，12位常委会组成人员和人大代表就监管工作难点和群众关注的“早产奶”“毒蛋糕”等热点问题，向市政府及有关部门提出询问，分管副市长和食安委所涉24家成员单位负责人逐一应询回答，并作出承诺。

2014年、2015年分别开展小餐飲食品安全、学校食堂及周边食品安全专项检查和专题审议;2016年对食品安全工作进行“回头看”，巩固监督成果。组建食品安全监督团，扩大公众对食品安全监督工作参与，还委托第三方就食品安全工作开展评估，在全市范围内开展问卷调查。2018年，又探索实行“十步工作法”，紧抓食品安全监管薄弱环节，针对网络订餐、外来农副产品输入、农村家宴市场中的突出问题，就“舌尖上的安全”提出10方面建议清单，督促政府及相关部门整改落实，确保民生改善取得实效。

事实上，除了民生议题的监督，市人大常委会在全口径预算监督等方面也输送了很多“宁波经验”。出台实施意见，在全国率先探索将市属相关开发园区预算纳入人大监督范围，预算监督实现全覆盖;推进预算联网监督，专题听取和审议审计反映问题整改情况的报告;制定政府重大投资建设项目监督办法，规定拟新建的资金额度在3亿元以上的政府重大投资建设单体项目提交市人大常委会审议票决等，不断推动预算监督细化深化实质化。在基层人大层面，北仑区建立街道预算监督“阳光三审制”，鄞州区实行财政预算绩效监督等，都是积极有益的实践探索。

依法行使决定权，该出手时就出手

2013年10月，“菲特”台风给宁波造成了百年一遇的特大洪涝灾害。次月，市人大常委会作出了《关于抗洪救灾和灾后恢复重建工作的决议》。这一迅速反应，得益于2013年10月市十四届人大常委会第十二次会议通过的《宁波市人大常委会讨论决定重大事项办法》，这也意味着宁波市人大常委会探索实践重大事项决定权正式走上规范化道路。该办法细分议而必决、议而可决、报告备案事项3类40项，明确讨论决定重大事项具体程序，配套建立重大事项向市委请示报告、市人大常委会与“一府两院”工作联系、重大事项年度清单等工作机制，并于2018年进行了修改完善，进一步促进重大事项决定权行使常态化规范化实效化。

近年来，宁波市人大常委会把做实重大事项决定权作为补齐人大工作短板、加强人大工作和推动人大制度与时俱进的重要内容。

据统计，2013年10月至2019年8月，宁波市人大常委会围绕改革发展、民主法治、社会民生等重大事项，共作出各类决议、决定52项（不包括立法决定、人事任免决定、代表职务变动决定等）。除有关市级财政决算、预算调整和市属开发园区预决算、政府债务限额、召开人代会、人大机构调整等程序性决定事项外，共作出相关实体性决定19项，为保障推进经济社会发展和民主法治建设提供了有力支撑。

适应全面深化改革新要求，2014年2月，宁波市人大常委会作出《关于促进改革创新的决定》，明确改革创新的总体要求、目标任务和重点领域。2017年作出全国首个《关于加快推进先进制造业发展的决定》;2018年作出《关于推动实施乡村振兴战略高水平建设农业农村现代化的决定》，提出坚持规划先行、加快改革创新、突出产业振兴、完善治理体系、推进富民强村、凝聚各方合力等6方面重点要求;2019年作出决定，为促进民营经济高质量发展凝聚共识、强化保障。

生态事关民生。在建设生态市决定作出十周年之际，2013年10月，市人大常委会作出《关于加强生态建设和环境保护工作的决议》，要求政府科学制定生态建设规划，切实控制污染物排放，全力保护生态系统，进一步完善生态建设机制;2015年又作出《关于实施〈宁波市生态保护红线规划〉的决定》，维护生态安全，促进绿色发展。

此外，为强化人大机关形象，加强自身建设，市十四届、十五届人大常委会分别作出《关于依法履职勤政为民、进一步加强自身建设的决定》《关于进一步加强和改进人大监督工作的决定》《关于进一步加强代表工作充分发挥人大代表作用的决定》《关于扩大公民有序参与人大工作的若干意见》等，推动新形势下人大职能建设，支持社会各界参与人大工作，进一步彰显地方国家权力机关敢于担当、勇于创新、奋发履职的良好形象。

发挥代表主体作用，基层民主迸发活力

人大代表是国家权力机关的主体，是人大及其常委会工作的基础。激励代表履职作为、激活代表主体作用、激发基层民主活力离不开有效的制度载体和途径渠道。

2018年1月16日，宁波市十五届人大三次会议上，全体市人大代表票决出了“污水零直排区”创建等10个2018年市民生实事项目。票决制由此在宁波实现了从乡镇到县再到市的三级人大全覆盖。

2009年1月，宁海县力洋镇人代会上，引人注目地增加了“人大代表票决政府实事工程”环节。现场，人大代表依法行使自己的权利，对2009年镇政府20项候选实事工程进行票决，投票选出了10项重点实事工程。实行民生实事项目人大代表票决制，宁海由此在全国开了先河。

2013年，宁波市人大常委会出台指导意见，在全市乡镇全面推行票决制，推动了票决制从实践创新到制度规范的提升。这是全国地市层面首个统一规范票决制工作的规范性文件。经过多年的探索，票决制这一“宁波经验”已经成为宁波人大工作、地方民主政治建设和基层社会治理的一张亮丽名片。2018年全国两会“代表通道”上，全国人大代表、市人大常委会主任余红艺向中外媒体介绍“政府民生实事项目人大代表票决制”的情况。

近年来，宁波市人大常委会持续规范和深化民生实事项目人大代表票决制，健全票决制工作制度体系，着力在监督环节求创新增实效，建立了“1个项目由1名常委会领导带队、1个专委会对口监督、1个中心组参与监督、1次代表活动月集中监督行动、1份评估报告、1次满意度测评”的“7个1”工作模式，不断推动票决制这一基层民主政治建设实践创新迸发出新活力。同时，制定街道民生实事项目代表会商制指导意见，推动票决制工作方式在街道层面延伸拓展。

2019年1月22日，市十五届人大常委会第十八次会议在听取审议市政府民生实事项目实施报告和监督组评估报告的基础上，对2018年市民生实事项目实施情况进行了满意度测评。食品安全抽样检验工程、学前教育扩容提质工程等7项为满意，“污水零直排区”创建等3项为基本满意，没有不满意的项目。至此，2018年宁波市民生实事项目票决工作实现首次“闭环”。

人大工作活力主体在代表，源泉在基层。近年来，宁波市人大常委会积极探索建设闭会期间代表履职机制平台，不断拓展社情民意表达渠道，密切人大代表与群众的联系。2005年8月，海曙区人大常委会白云街道工委建立了全省首个人大代表联络站。多年来，经过全市各级人大不断探索创新，截至2019年7月共建成人大代表联络站201个，建成网上代表联络站91个，覆盖所有乡镇（街道）。宁波市人大常委会还出台了代表联络站建设指导意见，推进落实五级人大代表全员进站。

2018年，又制定了全国首个代表联络站建设的地方标准——《人大代表联络站基本规范》，推进代表联络站“四化”建设，即硬件标准化、制度规范化、活动常态化和联络信息化建设。

代表建议是代表履职的重要成果。宁波市人大常委会围绕代表建议办理工作提质增效，实行多元督办、“回头看”、第三方評估、专项审议、满意度测评、办理公开等举措，不断提升代表建议实际问题解决率。比如，市十五届人大三次会议期间代表提出的597件建议全部办结，促成问题解决或基本解决的329件，占比55.11%，创历史新高。此外，建立了覆盖各工作领域的14个市人大代表专业小组，有效增强了代表履职的针对性、专业性、实效性。

全市各级人大结合实际，积极探索，形成了许多创新经验，充分激发人大代表在基层民主法治建设中的履职动能和活力。比如，江北区探索“民生小事”代表督办制，奉化区推行“五个日”代表活动，象山县开展代表督事，等等。