关于新时期宁夏村庄规划编制的思考

文/张文倩 宁夏国土空间规划研究中心审查科 宁夏银川 750000

2005年以来，宁夏先后推进“塞上农民新居”“幸福村庄”“生态移民”“美丽乡村”等村庄规划建设，全区村庄规划工作取得显著成效，村庄面貌发生很大变化，农村人居环境得到明显改善。但仍存在部分村庄规划编制不科学不实用、各地对村庄规划重要性认识不足、“重建设、轻规划”等问题。

1、基本情况综述

1.1 村庄规划编制内容相关情况

村庄规划作为法定规划之一，是指导乡村建设和乡村建设规划许可的法定依据。但对于村庄规划编制具体内容，目前还没有统一的国家标准。《中华人民共和国城乡规划法》中村庄规划编制的内容侧重于居民点规划建设，具体内容多参考集镇建设规划；2013年住建部印发的《村庄整治规划编制办法》从保障村庄安全和村民基本生活、改善村庄公共环境和配套设施、提升村庄风貌、生产性设施及环境整治、项目建设及管理机制等方面提出具体要求。原国土资源部印发的《村土地利用规划编制技术导则》，重点是对村域内各类用地属性、规模等进行管控，有条件的可提出土地整治、风貌指引、建筑设计等任务。

浙江、湖南、北京等省市在工作过程中总结经验，从村庄建设、人居环境改善等方面制定各自的村庄规划编制导则或指引。如浙江省在镇（乡）域村庄布点的基础上，以行政村为单元，按照村域和居民点规划两个层次，统筹安排村域用地及建设用地布局、公共服务和基础设施，管控村庄景观风貌，引导村庄设计；湖南省以问题为导向，重点对输出型村庄进行保底式、管控式、弹性式规划，将村庄进行分类指导，有侧重的编制规划；北京市结合“乡村振兴”“美丽乡村建设”专项行动，以农村环境综合整治、生态环境保护、资源集约节约利用、完善规划建设管理机制为目标，按照分区分类引导、划定“五线”、管控“三区”，打造宜居环境，创造安全空间。

1.2 宁夏村庄规划编制相关情况

宁夏开展村庄规划编制始于2005年，主要以“塞上农民新居”和“幸福村庄”为主开展村庄整治建设，规划编制内容以《宁夏回族自治区村庄建设规划编制导则（试行）》为依据，突出新建、扩建类村庄的工程建设；2013年以后，实施“美丽乡村”建设，依据《宁夏回族自治区村庄规划编制导则（试行）》（以下简称《导则》）的主要内容，按照村庄布局规划确定的积极发展、适度发展、控制发展等类型村庄进行分类管控，重点突出积极发展类和适度发展类村庄的规划建设。

2、宁夏村庄规划编制存在问题

2.1 宁夏村庄规划编制现状

宁夏全区现有2284个行政村、14566个自然村。据不完全统计，截止2018年9月，全区2284个行政村中约有1123个（含编制部分重点村庄规划的236个行政村）编制了村庄规划，占比约为49.2%。其中2016年前编制的村庄规划多以某个或某几个自然村为单元进行编制，规划范围未覆盖至村域，内容以整治提升的村庄建设规划为主；2016年后编制的村庄规划基本按照《导则》要求进行编制，分为以行政村为范围和以自然村为范围的村庄建设规划两类。2018年，在石嘴山市平罗县开展村土地利用规划编制试点，按照原国土资源部《村土地利用规划编制技术导则》进行编制，重点对行政村域范围内的土地利用、各类用地布局及规模等进行规划，制定实施计划。

2.2 宁夏村庄规划编制存在问题

（1）村庄规划编制没有结合农村实际，农民主体作用发挥不够。2013年以来，仍有不少村庄规划简单套用城市规划的设计理念，简单追求“规整”“取直”，不接地气，一定程度上破坏了村庄原有肌理。农房设计不注重地方特色的深入挖掘，在布局风格、风貌管控上缺乏有效手段，乡土特色体现不足。规划编制过程中征求群众意愿不够，村民和“两委”班子参与度普遍较低，乡镇政府对规划编制和环境整治缺少有效地监管，群众改变人居环境的愿望缺少引导，没有真正发挥农民的主体作用，导致实施主体对规划不认同，配合度不高，无法有效激发村民对规划实施的积极性。

（2）规划实施管理不到位，注重建设轻视管理。在规划执行和监督上，由于乡镇缺乏专业规划建设管理机构和人员，不能严格执行乡村规划许可管理制度，致使规划执行不到位。另外，基层对美丽乡村建设和乡村振兴的内涵及要求认识不足，美丽乡村建设成果后续管理服务不到位，重建设轻管理，一些公共服务设施由于缺乏公共服务管理资金，已建成的设施设备缺少专人管理，破损较多，环境卫生脏、乱、差现象依然存在。

（3）各级政府对新农村建设的长期性和艰巨性认识不足。新农村建设是一项长期而艰巨的系统工程，其建设目标的实现非一朝一夕。但在实际规划建设过程中，往往流于表面形式，在时间紧、任务重、资金不足等情况下，将粉刷外墙、硬化主要道路等作为首选工程，没有真正考虑农民急需解决的问题是什么。政府扶持资金容易形成“撒胡椒面”现象，不能充分发挥投入资金的效益。大部分县（区）没有在预算里安排美丽乡村规划编制经费，也间接导致村庄规划编制质量不高的情况。

3、对宁夏村庄规划编制内容的建议

3.1 基本思路

村庄规划编制旨在贯彻落实乡村振兴战略，以改善农村人居环境、助力脱贫攻坚、保护生态环境、管控广大农村地区国土空间为目标。在规划编制过程中重点突出以问题为导向，解决实际问题，落实上位规划要求，制定村庄发展目标和约束性指标，将保护修复与开发利用有机结合，统筹土地利用、产业发展、村庄建设、人居环境整治、生态和历史文化的保护与传承等内容，形成“多规合一”的实用性村庄规划。规划成果简明易懂、便于操作和管理。

3.2 规划编制建议

对新时期宁夏村庄规划编制提出以下几点建议：

一是明确规划编制范围、原则及要求。新时期村庄规划应在第三次国土调查成果的基础上，以村域全部国土空间为规划范围（可以是一个或多个行政村域），编制一个各类规划有机融合的重构性村庄规划，统筹考虑国土空间开发保护，落实国土空间用途管制要求，突出保护优先原则，重点落实市县国土空间规划中生态保护红线、永久基本农田红线的管控，结合乡村振兴战略，有侧重的开展村庄建设。

二是按照自然村落的不同分类开展规划编制。对于规模较大的中心村，作为集聚提升类，规划内容应相应完备，包含产业发展、生态环境保护、人居环境整治、土地综合整治、居民点近期建设等多方面内容；对于在城镇近郊的城郊融合型村庄侧重于城乡统筹方面的内容，如产城融合发展、基础设施和公共服务设施共建共享等；对于特色保护类村庄，除满足村庄自身发展基本需求外，还应统筹规划村庄的特色和历史文化的开发与保护；对于生存环境恶劣、生态环境脆弱或需要搬迁的村庄，原则上不再进行规划编制，注重引导村民向条件较好地村庄进行搬迁或进城居住。尚不能按照以上四种类型进行规划的，可作为整治改善类，规划重点在改善村庄人居环境，提升生活水平和生活质量上。

三是突出问题导向，缺什么编什么。在规划编制时，抓住主要问题，聚焦发展短板，树立底线思维，注重地域特色和村庄需求，使规划内容详略得当，不贪大求全，形成“吸引人、看得懂、记得住、能落地、好监督”的村庄规划。同时对已有的不同类型的村庄规划，要结合“多规合一”实用性村庄规划编制要求进行科学评估，吸纳合理内容，保持规划的连续性注重。

结语：

综上所述，提出完善新时期宁夏村庄规划编制的思路和建议，需要梳理总结宁夏村庄规划编制现状，以问题为导向，注重解决实际问题。可借鉴其他省市经验做法，在实际规划编制过程中，尊重和引导民意、解决需求，兼顾开发与保护，增强村庄规划的实用性。