河北省与湖南省土地承包期再延长三十年政策实行现状及政策建议

文/李莹 南京农业大学公共管理学院 江苏南京 210095

土地承包经营权为农民的基本生活提供保障，是农民从事生产经营活动的基础。2018年，第十九次全国代表大会的报告提出，第二轮土地承包期到期应再延长30年，这将稳定农民对土地的期望，对农民调整农业活动，提高农民生产积极性，发展农业、解决“三农”问题有长期意义。本文以河北省沧州市与湖南省张家界市调研为基础研究土地承包期再延长三十年政策实行现状，并为第三轮土地承包期再延长政策提供政策建议。

1、第二轮土地承包期再延长三十年政策实行现状

1.1 政策实行过程中存在的主要问题——人地矛盾日益尖锐

1993年，中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，为防止土地调整带来的土地细碎化，实行“增人不增地，减人不减地”政策。因此，在第二轮土地承包期内，新出生的人口与由于婚姻迁入的人口均无法分配到土地，人口增加的家庭，人均耕地面积将显著减少，人地矛盾再将变得更加尖锐；而城镇化速度加快，农村青壮年劳动力向城市转移，部分农户家中人口减少，将导致该户人均耕地面积大于平均耕地面积。“增人不增地，减人不减地”将在一定程度上，人口的增减将导致人均占地的不同，固化农村人均土地不均的现象，将在一定程度上影响土地的公平分配。

1997年中央、国务院在《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中指出：允许各地从实际出发，尊重农民意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度规模经营，即“大稳定、小调整”政策。即对村集体对各户的土地的面积及分布不做大规模的重新分配，而在原有的基础上结合村内实际状况进行小的调整。由于两轮土地承包政策实行时间较为长久，截至目前部分村庄内部机动地已经完全用于调整或者剩余的机动地对于调节人地矛盾收效甚微。

1.2 政策实行遇到的挑战

1.2.1 不同地区农户意愿对于该政策实行的挑战

土地条件与景观状况不同地区的农户对土地的依赖程度不同，依靠土地获取收益的方式存在差异，将导致农户对于土地承包期再延长三十年政策的意愿产生较大差异。

在土地条件较好，种养资源充足的地区，如河北省沧州市，农户种植小麦、水稻等经济作物可以取得较良好的收益，土地仍是部分农户获得收益的主要来源之一，在此地区中，农户对于实行第三轮土地承包期再延长三十年政策的呼声较高，同时，由于人口发生的较大的变化，而实行“增人不增地，减人不减地”的政策，导致现在人均土地相差较大，农民对于土地调整的呼声较高。在此情况下，如不对土地进行调整，第三轮土地承包期再延长三十年政策很难满足农户意愿。

与此相反的是，在土地条件较差，种养资源较为稀缺但自然景观与人文景观较为丰富的地区，如湖南省张家界市，农户对于实行新一轮土地承包期再延长政策意愿则不够强烈。相比于承包土地获得农业收入，其更倾向于发展旅游业、服务业等第三产业，获得非农收入。农户对于第三轮土地承包期再延长政策认识的不到位将在一定程度上影响农民对于政策的接受程度，加大政策实行的难度，降低政策实行的效果。

1.2.2 城市化进程对该政策实行的挑战

随着社会经济的发展，城市化进程加快，大量劳动力由农村涌入城市，造成农村空心化、现象严重，由于留守在农村的大多是老人、妇女、儿童，他们的劳动水平较低，农业生产效率较低，部分土地撂荒、土地利用效率较低出现状况较为明显。城市化进程带来的农村劳动力的减少，农村人口年龄结构、性别结构的严重失衡将影响农户的耕作意愿、劳动力投入意愿与土地利用方式，对于第三轮土地承包期再延长政策的实行将带来较大挑战。

1.2.3 经济发展的不均衡性对于政策实行的挑战

近年来，我国经济处于快速发展阶段，第二、第三产业发展迅速，但以农业为代表的第一产业发展缓慢，虽然国家减免了农业税，给予了农业补贴，实行了三权分置，促进土地流转等一系列利于农业发展的政策，但是农民普遍反映农业生产成本逐渐升高，农业收入却在持续下降，农业利润也在下降，非农收入却在不断增长，导致农户进行农业生产的意愿降低，农业生产效率下降，部分村庄土地撂荒现象明显 。同时，农户为刺激土地产出，提高土地短期收益回报率，部分农户会采取大量使用商品有机肥等掠夺式经营方式，将对土壤产生严重的破坏，不利于土地长期稳定经营，也将阻碍第三轮土地承包期再延长政策的实行。

2、政策建议

2.1 加强农民思想建设，积极引导农民熟悉相关政策

为加强政策实行的群众基础，提高农户对于政策的认知程度，政府应采取多种宣传与教育手段，提高农民对该政策的认知程度，充分保障农民的知情权，积极引导农民熟悉相关政策，使得农民明确自身权利与义务，积极配合第三轮土地承包期再延长三十年政策的实行。

2.2 积极推行小调整与土地流转政策，缓解尖锐的人地矛盾

人地矛盾较为尖锐的地区，积极推行小调整与土地流转政策，对于村集体预留机动地优先调整给无地农民。同时将长期撂荒退耕等土地由村集体主导收回，转包给新增无地人口，保证无地农民的基本生存条件。同时，政府应积极鼓励农户土地流转，将部分主要从事非农就业的农户的闲置耕地流转到耕地较少的农户手中，提高土地利用率，缓解人地不均的现象。同时应合理控制调整的频率与流转的速度，避免因过多的调整与流转造成土地破碎化，及农民的不稳定感。

2.3 积极开展农业教育与培训，转变农户土地投入结构

为有效遏制农户短期投入行为，提高土地利用率，减少短期投入对土地生产力的损害，对农户进行农业教育与培训，改变农户生产观念，提高农户的收入预期，将农户短期土地投入转变为长期土地投入，规范农户土地投入行为，通过稳定的可持续的土地投入提高土地的生产水平与生产效率，促进土地的可持续利用，稳定土地承包经营关系。