建设用地减量化中政府与村民间的利益分析

文/王弘月 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 北京 100070

1、引言

当前我国经济正处在由高速发展向高质量发展的转型阶段，传统的经济增长方式，已无法适应当前的经济形势。新的发展理念对我国城市建设和土地利用方式提出了新的要求，控制建设用地规模，提高土地利用效率成为土地利用的新要求[1]。在此背景下，一些经济发展处在前列的特大城市相继提出控制建设用地规模，实施建设用地减量化。

建设用地减量化是通过政策和工程技术手段，对低效的农村宅基地、工矿仓储用地等利用不佳的建设用地恢复成生态用地或农业用地[2]。有别于增量扩张模式，建设用地减量化，侧重于对既存利益的调整，其面临的利益关系并非是模糊的、不确定的，而是现实的、确定的，因此建设用地减量化的实施所面临的矛盾也会更加尖锐与复杂[3]。

在建设用地减量规划中，农村宅基地因布局分散、土地利用低效，成为减量化的重点[4]。

村民作为宅基地的所有人，其意愿将直接影响建设用地减量化的实施。合理的处理政府与村民的矛盾，实现两种间的利益均衡对建设用地减量化的有序实施具有重要作用，因此本文对建设用地减量中政府与村民间的关系进行分析，以探寻建设用地减量化的实施路径。

2、利益主体的利益诉求与利益冲突

2.1 利益主体的诉求

政府是建设用地减量化的发起人与主导者，其实施建设用地减量化的目的是实现建设用地规模的控制、效率的提升。建设用地减量提质、生态环境得到改善是其政策目标。但同时政府作为利益主体，也有其自身的利益诉求，土地出让金的利益驱使，使得政府在制定减量政策时会制定有利于自身利益的政策。

村民出于对自身利益的考量，担心建设用地减量化的实施使其离开赖以生存的土地，失去土地租金收益，未来的生活无法保障，自己的利益受到损失。村民很难从长远的角度进行思考，往往只重视眼前的利益，更重视当前的得失。如果不能使得村民满意，建设用地减量化将很难实施。

2.2 政府与村民间的利益冲突

政府与村民间的利益冲突主要是关于建设用地减量化腾退补偿的博弈。建设用地减量化作为推动城市更新的政策，其减量化实施成本较大，但建设用地减量化的资金来源较为单一，多是通过市级政府的资金拨款。处于成本考虑，政府希望减少腾退安置的成本。但对村民而言，获得更多的安置补偿是其最根本的利益诉求。村民由于对未来土地增值收益存在较高的预期，虽然减量腾退的意愿较为强烈，但对于安置补偿的期待也更高，与此同时村民也不愿轻易放弃既得租金利益[5]。

3、政府与村民间的利益均衡分析

在政府与村民的博弈中，政府选择是否实施建设用地减量化，村民选择接受或者不接受。政府的策略选择为{不实施建设用地减量，实施建设用地减量}，农民的策略选择为{接受，不接受}。

不同策略选择，具体收益如下：

策略一：策略组合为（不实施建设用地减量，同意），政府选择不实施建设用地减量化其

策略二：策略组合为（不实施建设用地减量，不同意），政府选择不实施建设用地减量化其成本和收益均为0；村民选择不同意其成本抵制成本C，收益均为0，收益为总收益为（0,-C）。

策略三：策略组合为（实施建设用地减量，同意），政府选择实施建设用地减量化其成本为A，收益为G；村民选择同意其成本为0，收益为A，收益为总收益为（G-A,A）。

策略四：策略组合为（实施建设用地减量，不同意），政府选择实施建设用地减量化其成本为A，收益为G；村民选择不同意其成本为抵制成本C，收益为A，收益为总收益为（G-A,A-C）。

通过对政府与村民间的博弈分析可以看出：增大建设用地减量化的收益及村民进行抵制的成本，有利于实现（实施建设用地减量，同意）均衡。

4、建设用地减量化实施建议

4.1 拓宽建设用地减量化融资渠道

作为建设用地减量化的主导者和发起人，政府应该完善建设用地减量化相关政策，拓宽建设用地减量化项目的融资渠道，采取多种融资方式，从根本上解决建设用地减量化的资金平衡问题。降低建设用地减量化实施的风险。

4.2 建立合理的利益分配机制

在建设用地减量化实施过程中政府要坚持以人为本，切实保障村民的利益。在减量腾退的同时切实保障村民的就业问题、社会福利问题，是村民的生活水平得到提高。在利益分配上，要建立合理的利益分配机制，兼顾政府、村民、开发商等多个主体的利益，使主体间相互信任、共同合作，通过民主协商的方式，解决利益矛盾，减少建设用地减量化实施中的矛盾冲突，实现建设用地减量化主体之间的利益平衡。

4.3 加强公众参强化信息公开

加强公众参与，在建设用地减量化项目实施过程中的对村民进行意愿调查，在建设用地减量化政策制定之前，充分征求村民的意愿，使村民的利益诉求得到充分表达，增加决策的民主性与科学性。建设用建设用地减量化的负外部性。同时建立建设用地减量化信息公开机制，定期发布建设用地减量化实施推进情况，使村民能够及时了解建设用地减量化项目的补偿安置情况等信息。

4.4 建立建设用地减量化“造血”机制

建立建设用地减量化“造血”机制，保障村民的收益。从村民长远利益出发，搭建资源优化配置平台，实现村集体资产置换，增强村集体经济实力。打造集体经济新模式，结合建设用地减量化的实施，提升区域本底农业，同时支持和鼓励发展农业综合体，实现产业的深度融合。