超大型城市核心区精细化治理创新研究——以北京市西城区为例

文/王刚 首都经济贸易大学 北京 100070

当前，随着特大型城市问题的凸显和社会多元化需求的增加，中心城区城市管理的难度大大提高，传统的粗放式管理方式已无法应对越来越多的城市问题的挑战，探索中心城区城市管理新模式的任务更加紧迫。从世界城市发展经验来看，城市管理水平特别是中心城区的精细化管理水平是衡量城市现代化程度的重要标志[1]。如何进一步提升中心城区精细化管理水平，从而转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力、解决大城市病等突出问题、打造更加和谐宜居的城市环境，是当前城市政府需要研究和解决的重要课题。

1、西城区当前治理中存在的主要问题

西城区是北京的核心城区，区域面积50多平方公里，常住人口130万人，资源功能、人口高度密集，管理层次结构更为复杂。笔者通过对西城区各个街道的具体走访调查，发现该区域在精细化治理中下列问题比较突出：

1.1 技术层面——网格系统在精细化治理的依据作用发挥不够

我们从城市管理的基础数据平台这种技术手段来考察可以发现，网格系统的服务范围和服务功能仍然需要加强拓展，网格数据对精细化治理服务功能不足，表现在网格数据的整合利用不够。

1.2 精细化管理体制——上下级政府以及政府部门之间尚未根本理顺

我们国家设区的城市一般采用两级政府三级管理的模式，区级政府居于承上启下的关键位置，但由于拥有审批、管理、执法权的部门多为垂直管理，区政府往往在统筹指挥方面缺乏足够的力度，由此对其派出机构街道办事处的支持力度也不够。尽管西城区近年来在城市管理统筹协调方面进行了很大的创新，一定程度上提高了城市管理的协同性，但是在实际运行中仍然面临一些难题[2]。

1.3 主体参与——社会动员不充分，群众和驻区机构参与活力没有充分释放。

城市管理不是政府一家的事，需要政府和社会共同合作来完成。社会资源对城市管理的贡献率有待提高。近年来，西城区通过强化“门前三包”、整合社会资源、发挥社区作用等方式，有效调动了社会参与。

1.4 治理标准体系——尚未完全适应中心城区的区域定位和特点

目前，西城区的城市管理标准主要是参照《北京市市政市容管理条例》及相关行业的作业与管理标准制定的，监督考核评价的标准层级不高，管理强度不够，区域指导性不足，特别是没有体现出中心城区管理的严格性和示范性，影响了管理资源配置。

1.5 管理方式——靠要素投入、预见性管理不足、缺乏激励机制

精细化管理实质是内涵式、前瞻性、高效能管理。而目前推进的城市精细化管理，主要依靠要素投入，采用外延发展方式，不断加大人力物力财力的投入，依靠专业部门和基层一线管理者的高压力、超负荷运转，来弥补环境建设薄弱环节和管理疏漏[3]。

2、西城区精细化创新治理的对策建议

对北京这样的超大型城市来说，背街小巷最能体现精细化管理水平。提高北京城市品质，必须坚持首善标准，加强城市设计和街巷整治，提高背街小巷空间品质。

2.1 以精细治理为重，背街小巷要大幅度提升环境整治

在超大型城市的具体治理过程中，背街小巷最能体现精细化管理水平。今年以来，市委、市政府坚持把背街小巷整治提升作为精细化管理的重要抓手，以治理背街小巷环境、“开墙打洞”、违法建设、架空线入地等为突破口，“精准”落实城市管理的各项举措，“靶向”阻断难点问题的形成过程，“彻底”根治影响城市管理的一系列痼疾顽症。既管好主干道、大街区，又治理好每个社区、每条小街小巷小胡同的重要指示精神，深入推进核心区和通州区城市副中心背街小巷环境整治提升三年行动方案，以 2435 条背街小巷为重点，以“十无”为标准开展环境整治提升，开展“五好”文明街巷创建活动。

2.2 构建本区精细化治理的社会协同共治基础

城市管理作为一个复杂的系统工程，既需要政府和部门的组织领导，也需要社会和群众的参与支持。如果把管理责任全部推给政府和部门[4]，不仅会出现唱“独角戏”、不堪重负的局面，而且还会削弱城市管理的效率，影响人民群众的生活质量。因此，需要每一个“城市主人”与“城市管家”的共同参与，特别是像“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网民”等 “城市主人”的积极参与，形成“共治”氛围，推动城市精细化管理水平的提升。

2.3 依靠法治思维和法治方式推进精细化创新治理

推进统筹协调体系建设,加强法规标准体系建设,推进综合执法和执法重心下移,市、区两级组织公安、工商、食药监、商务、交通、旅游等部门建立联合督导与巡视检查制度，探索通过分级约谈方式，督办市民反映强烈、媒体聚焦、领导关注的重点问题与重点点位整治工作。健全综合考评体系。

2.4 不断加强本区精细化治理的网格数据服务机能

以网格为载体，明确网格定位，完善服务功能，充分发挥网格监督在城市问题发现和处置中的重要作用。一是明晰区、街、社区三级网格在精细化管理中的功能定位[5]。二是拓展网格数据在精细化管理中的服务价值。增加环境事件部件关键信息及时感知功能，强化数据信息平台对城市环境秩序容量的实时感知和图示功能，设立环境事件点的监测系统，在此基础上建立环境事件的动态图示系统。