创新交易机制 盘活存量土地利用——以委托交易模式为例

文/肖彦、许卓曼 武汉市土地交易中心 湖北武汉 430000

1、前言

作为全国老工业基地的武汉，城市更新改造任务繁重，如何快速有效地促进城市建设和经济发展，是土地资产经营需要解决的重要问题之一，若仅依靠储备用地模式，对于负债较重、不适宜储备的用地，难以快速上市，土地资产盘活远远不够。为充分发挥市场积极性，武汉市创新土地转让交易机制，探索了以原土地使用权人为供应主体，将土地证载用途与当前规划用途不一致的，交由政府设立的土地交易专门平台按照新规划条件公开转让，以招拍挂方式确定土地受让人，转让后按新用途予以登记，原土地使用权人按一定比例分享土地增值收益。

2、委托交易模式的内涵及发展

根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规要求，在土地二级市场进行转让、出租、抵押交易的土地使用权，不得改变原土地用途；需依法改变土地权属和用途的，应重新办理土地变更登记手续，并补缴相应土地出让金，然后再按规定实施转让。即，通过先“一级市场出让”，后“二级市场转让”，以“两步走”的方式，才能将改变用途的土地进行转让。

武汉市实施的委托交易模式，实质上是将上述“两步走”方式简并为“一步走”，即：在符合城市规划要求的前提下，直接按照最终土地用途进行公开出让；项目竞得人缴纳的土地成交价款，一部分是按一定比例核定的政府土地收益，由竞得人直接向政府缴纳；一部分作为土地补偿价款，由竞得人支付给原土地使用权人。因此，委托交易模式一次性完成了“先变性、后转让”两个环节，紧密融合了“出让”和“转让”两种方式.。同时，还兼顾了各方利益，有力减少政府和企业的资金压力，实现了政府和企业的收益最大化，是符合市场发展要求的创新型交易模式。

3、委托交易项目运行情况

委托交易项目不仅是我市交易的重要类型，在全市土地资产运营中也发挥了较为重要的作用。经统计，自2004年我市土地有形市场成立以来，全市共成交委托交易项目331宗、面积875公顷，规划建筑面积2399万平方米，成交总金额581亿元。其中，住宅类委托交易项目（含纯住宅及商住兼容类用地）共224宗、面积530公顷，规划建筑面积1438万平方米，成交总金额312亿元，实现政府收益158亿元。有效解决了企事业单位改制债务难题，有效补充了住房供给，有效更新了城市面貌，是我市社会经济快速发展的有力支撑。

4、委托交易运行存在的问题

一是缺少上位法律支撑。根据当前我国土地管理法等上位法律法规要求，转让土地不得改变土地用途；若需改变用途，则须由原土地使用权人重新办理土地出让手续（土地变性与改变用途）并补缴土地出让金，然后再按规定实施转让。而我市的委托交易将上述“两步走”简并为“一步走”，虽历经四个阶段的制度完善，但始终缺少国家层面法律法规的明确支持。

二是收益分配比例影响市场积极性。根据2016年我市出台的《市人民政府关于进一步加强土地供应管理促进节约集约用地的意见》规定，委托交易地块容积率超出3.5的，按照3.5以内部分土地成交价的50%与3.5以上部分土地成交价之和核定政府土地收益，打破了2016年以前全部按照土地成交价的50%核定政府土地收益的规则，使原土地使用人获利空间变小，影响了交易主体的积极性。

三是存在权属不明的风险。在项目实际办理过程中，原用地单位通常不愿意在成交前解除、注销原土地权属证书，以防项目流拍，从而造成土地无主和经济损失。若不在成交前解除原土地证，则在土地正常成交后，又会存在 “一地两卖”的隐患。因此，当原用地单位交地不及时或新竞得人补偿不到位时，存在土地权属不明的隐患。

四是土地出让金收支管理不规范。在运用委托交易进行存量土地开发时，通常要求竞得人按一定比例支付原用地单位一定的补偿价款，由原用地单位直接用于清理自有财产、安置补偿、拆除地块内建（构）筑物、腾退场地等，以实现交地工作的快速到位。这与《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100 号）中的“收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排”的规定有不相容之处。

5、优化委托交易模式的几点建议

5.1 做好顶层设计，继续发挥委托交易制度优势

建议从国家层面出台相关支持性文件，打破政府储备作为垄断供地渠道的制度，鼓励地方政府结合当地实际，制定支持非房地产企业利用存量建设用地进行自主改造的政策，鼓励多主体供地。同时，对有意愿将自有存量建设用地，以委托交易方式建设为公共租赁房、人才住房和保障性住房的原土地使用权人，在土地收益分配、土地增值税核算等环节给予一定奖励空间，进一步发挥土地一、二级市场的联动作用以支持租购并举的住房体系建设，更好、更快地服务社会经济高质量发展。

5.2 完善双轨交易制度，促进政府和市场形成合力

对于政府重点项目、成片开发的新征地项目和旧城改造项目，建议继续坚持政府统征和收购储备，以促进城市规划落实，增强政府调控土地市场能力。同时，充分发挥委托交易机动灵活和规范高效的特点，对于中小规模的存量宗地，或不宜储备的存量建设用地，可以采取委托交易方式直接入市，减少土地流转环节、提高土地供应效率。逐步完善并推广储备用地和交易用地并行的“双轨交易制度”，实现市场的规范化管理和创新性发展。

5.3 优化土地增值收益分配机制，实现增值共享

针对当前土地增值收益不均，市场积极性不高等问题，建议进一步完善激励机制，通过科学测算土地用途发生不同变化时的不同增值率，进而分类确定不同区域、不同用途变化的政府收益征收标准，鼓励原建设用地使用权人运用委托交易等市场化手段，在供给端“去库存”，在需求端“加杠杆”，实现存量土地开发的“利益共享”。

5.4 完善项目土地出让金收支管理，加强联合监管

建议进一步加强土地市场的联合监管，制定履约监察机制，督促委托交易类项目竞得人分期、分批足额支付除政府土地收益外的拆迁安置补偿等费用，保障原土地使用人权益。同时，加强与财政、税务等主管部门的协调配合，完善委托交易项目的土地出让金收入管理机制，在保障土地出让金及时收缴入库的前提下，研究制定符合当前市场发展实际的土地出让金收支制度，优化出让金流转程序，加快服务企业效能。