常设的非常设机构：一种政府治理的实质主体

冉章文

【摘 要】随着运动式治理盛行而产生的非常设议事协调机构，以其权威的决策、及时的指导、密集的资源，在横向上实现了最大程度的政治动员，加强了对社会重要事项、复杂问题的有效治理。囿于官僚机构的特性，本应阶段存在的非常设机构普遍难以撤销，并不同程度地自我扩张，对体制内行政主体的合法职权形成挑战，影响政府的治理体系和治理能力现代化。

【关键词】政府治理;非常设机构;自我扩张

2019年，一则 “徐州市常务副市长王剑锋职务调整中被任命46个组长、主任等职务”的消息受到社会热议。无独有偶，根据《中国青年报》报道：湖南石门县某乡2012年一次性成立了38个工作领导小组;某省副省长要求辞掉200多个“组长”兼职。这些事例说明，非常设机构在我国政府治理中大行其道，成为普遍现象。政府面对专门任务时，若不成立某领导小组、工作专班、议事协调平台，就难以统一认识、凝聚资源、落实责任。非常设机构常设化，各种领导小组在各级政府扎堆，已无法作为一个人事任命的社会话题一笑而过，而应将其作为政府在社会治理中的一种独特机制，加以关注和研究。

一、非常设机构的基本概念

新制度主义认为，“政治生活中的组织因素才是至关重要的”。[1]从组织的角度说，非常设机构是一种临时的组织形式。

本文所称非常设机构，是沿用《国务院关于非常设机构设置问题的通知》（国发〔1988〕56号）文件中定義，指党政机关为弥补常设机构职能不足、协调某项特定任务、推进各种重要政策，在常设机构之外设置的跨部门或跨地区的综合性议事协调机构。机构形态包含了领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等，一般呈现为“X领导小组+X办公室”的形式。

学者从多维度提出非常设机构的分类：如吴晓林根据存续时间分为“常设性长期性小组”和“临时性短期性小组”，根据协调跨度分为“党内”和“党政”两类，根据设置源流分为“上下同构型”、“权责自属型”。[2]爱丽丝·米勒通过对我国党中央层面研究后，提出可依据“负责人的政治地位、隶属关系、处理永久性任务或一项具体的临时任务”三个标准分类。[3]

但无论怎样区分，国内这些非常设机构，同样具有“统一领导、高位推动、专事专班、党政联合、权力集中”的典型特征。

二、非常设机构的出现

1958年6月10日，《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》正式发布，明确指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。”[4]肩负“以党帅政”任务的领导小组走进中国的政治过程。成立跨部门领导小组来实施重大任务，从此成为我国治国理政中的一种普遍方法。如1985年成立防总，1990年成立纠风办，1991年成立的编制委员会、综治委、“双拥”领导小组，2000年成立西部开发领导小组。

非常设机构以临时组织身份成为政府治理的常态主体，成为一种合法合理合情的体制机制，具有其独特功利逻辑。

1、政策驱动，上下同构

我国上下级党政组织在机构、职责设定上，呈现“上下对口，左右对齐”的形态。如1962年中央指示“各中央局，各省、市、自治区党委可以如同中央一样在党委统一领导下成立财经小组，加强财经工作和调整工作的领导”。下级机关或被上级明文要求，或主动对口成立相应机构，为非常设机构层级数量的增长提供制度依据。

2、功能驱动，有益作用

当前我国仍处于改革转型过程中，机构改革尚不完善，政府条块分割的体制，造就了“几顶大盖帽管一顶破草帽”、管理环节多、职能交叉重叠多的局面。单一部门面对复杂事务的局限性，需要一个系统机构来协调行动，为非常设机构提供了类别数量上的伦理支撑。

3、环境驱动，易增难减

当前，社会治理面临很大的风险与挑战，面对于行政环境日新月异，政府内部治理体制往往更加固化。为了灵活应对外界环境的变化，正式机构的设置相对审慎而滞后，如先成立“全面深化改革领导小组”，再转为委员会。非常设机构作为解决新问题的应急处置手段，为非常设机构的长期存在提供客观依据。

三、非常设机构的运作与发展

斯科特在《组织理论》中对组织发展的主流范式进行了梳理，根据理性系统理论视角，理性的正式结构被认为是协调和控制运作活动的最有效方式。但面对日趋复杂分化的社会关系网络和更多的跨边界协作需求，正式结构组织往往带来仪制与效率之间的尖锐冲突。“偏重制度规则的组织，就会通过正式结构与实际运作活动分离的策略，来保护体制免受技术活动的不确定性的冲击”。非常设机构的运作和发展正体现这种动态适应过程。

1、政治调试上高位推动

学者认为“领导小组负责确定政权在党和政府中的组织方式。”在国内治理生态下，通过红头文件任命的组长/总指挥/主任所获得的授权，超越其一般意义上的党内分工和行政分管职责，可以充分运用领导权威，强化政治动员和规则调适，实现权力高度集中、指令精准下达和监督及时兑现。

对于小组成员单位的负责同志，直接面对领导重视的反应效率，远高于面对于群众或兄弟单位。工作不推不动，领导一抓就灵，非常设机构通过领导集权，统一了政策出口，树立了自身的权威性。

2、行政协调上条块结合

大国治理是我国治理的现实基础，“运动式治理模式是国家治理资源贫弱条件下的理性选择”。“条块分割”下，处于不同位置的政府部门拥有的资源及事权不均衡，需要反复发起各种专项治理活动，借力打会战。

但在科层组织中，组织整体目标必须面对碎片化的部门利益，各部门对同一专项治理活动贯彻力度不同。因此需要设立办事协调平台，构建一种新组织绩效关系，打破原科层结构。非常设机构往往横跨多个部门、区域，具有强大的资源动员能力、权力基础、政策空间，实用性高。

3、事务操作上自立自强

非常设机构具有清晰的运行机制，以保障发挥功能：一般事务以领导小组办公室或办事机构名义下发;重要事务由领导小组办公会研究，形成纪要下发;特别重大的形成一致意见后，报更高层面讨论决定。这类机构的人员、职权建立在对正式机构的定向选择之上，一经成立即可对跨部门综合事务发挥强有力的作用。

根据官僚行为增长论，官僚机构的目标是机构规模的最大化。为了应对“任务重要性缓解——边缘化——任务结束——机构终结”的可能结局，非常设机构往往勇于担当，不断树立更新更高的任务目标，以图长期生存;或是不断充实自身的行政资源和运转体系，由虚转实成为正式部门。

四、非常设机构常设化的风险

议事协调机构的出现，化解了科层治理和运动式治理的困境，但由于对这种“一贴灵”模式的路径依赖，导致非常设机构常规化的现象，侵蚀了常设机构的法定职能，并可能带来风险隐患：

一是降低公共管理的投入产出比。从以往大事靠小组，到现在凡事立小组，并且只见成立不见撤消，导致机构不断膨胀，造成行政资源的浪费和行政效率的衰减。二是损害党和政府威信。部分非常设机构职能虚化，一纸授命之后再无声音，还有一部分职能弱化却风采依旧，简报、例会从不落下，分散了领导干部精力，影响党政机关的严肃性。三是不利于推进政府治理能力现代化。非常设机构作为一种超常形式，它们的存在会助长“惟上负责”的权力支配体系，影響政府建立权责清晰的运行机制。

近年来，非常设机构作为政府治理的实质主体，已渗透到社会经济生活的方方面面，似乎只有通过成立专门小组才能获得更多的行政资源，推动政策落实，有效开展攻坚。但这种“万金油”式的管理方式，在简单易用的同时，仍需警惕其副作用。

【参考文献】

[1] [美]詹姆斯·G.马奇，[挪]约翰·P.奥尔森.重新发现制度：政治的组织基础[M].张伟译.北京：生活·读书·新知三联书店，2011：1.

[2] 吴晓林.“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望[J].求实，2009（03）：64-69.

[3] Alice Miller， The CCP Central Committees Leading Small Groups. The China Leadership Monitor， Fall 2008.