中国高等教育发展70年：回眸与前瞻 *

张辉蓉，盛雅琦,宋乃庆

(1.西南大学 统筹城乡教育发展研究中心，重庆 北碚 400715；2.中国基础教育质量监测协同创新中心西南大学分中心，重庆 北碚 400715)

在知识经济时代和“双一流”建设背景下，高等教育作为中等教育完成后的专门教育和职业教育，不仅是培养高级专门人才和职业人员的重要途径，更为推动经济社会发展、文化建设和参与全球竞争提供了可持续发展的强大动力。新中国成立70年来，我国高等教育发生了翻天覆地的变化，建成了世界上最大规模的高等教育体系，逐步实现从“精英化”到“普及化”的跨越式发展，正在探索具有中国特色的社会主义高等教育发展之路。

“以史为镜，可以知兴替。”站在中国特色社会主义新时代的历史起点上，秉持以史为线、以史为鉴、史论结合的基本原则，全景式勾勒高等教育的发展历程、主要成就并立足问题前瞻未来，这对准确把握我国高等教育的时代定位和历史方位、增强高等教育发展的理论自信与行动自觉、促进十九大“办人民满意教育”和实现《中国教育现代化2035》“2035年高等教育竞争力明显提升”目标具有重要价值。

一、新中国成立70年中国高等教育的发展历程

针对新中国成立70年来我国高等教育的发展历程，不同学者的划分方式不尽相同，并不乏真知灼见。如学界一般以1949年新中国成立、1966年“文化大革命”、1978年改革开放和1999年高校扩招四个历史节点为依据进行划分，[1]而我国高等教育学的奠基者和开创者潘懋元先生则主张将其划分为三个时期，分别是新中国成立后学苏联的7年、从“教育大革命”到“文化大革命”的22年、改革开放至今(又可细分为改革发展初期和大众化时期)。[1]借鉴有关研究，结合高等教育发展的最新趋势，我们认为新中国成立70年来我国高等教育的发展历程包括起步期、低谷期、复苏期、快速发展期和内涵式发展期共五个阶段，并留下了“在旧教育改造和全面仿苏中前行、‘教育大革命’与‘文化大革命’的双重重创、在改革开放中涅槃重生、在扩招中普及提高、以提高质量为核心”的时代印记。

(一)起步期：在旧教育改造和全面仿苏中前行(1949—1956)

“所有社会，在民族危机和重大事变时期之后，都有过重大教育改组的尝试”，[2]新中国也不外如是。为加快构建全新的社会主义教育体系和满足新中国对社会主义建设者和接班人的迫切需求，1949年11月教育部明确提出高等教育要“服务于国家建设，特别是经济建设”“根据经济需要设专业”等办学要求，明确了新中国高等教育以“专才”为培养目标的总方向，并通过接收、整顿、合并的方式接管了国民党统治区的205所高等学校(公立高校、私立高校和教会学校分别为124所、60所和21所)。[3]同年12月，第一次全国教育工作会议决定采取“坚决改造、逐步实现”的方式对旧教育进行合理、有效的改造，并提出“特别要借助苏联教育建设的先进经验”的指导思想。此后，我国于1951年将21所教会学校系统改造为12所公办学校和9所由中国人创办的私立学校，[3]并开始全面仿照“苏联模式”构建新中国高等教育体系。

1952年，我国借鉴苏联高度集中统一管理、设置综合大学和专门学院等经验，将高等教育纳入国家统一管理规划之中，并在全国范围内进行高等院系的大调整。此后，我国私立高校全部被调整为公立高校，部分沿海和大城市的高校纷纷迁往内地，51所综合性高校也被分拆、减少为21所。[4]同时，国家开始着手建设独立建制的工科院校，取消或停止政治学、社会学等人文社科类专业，新设钢铁、航空等专门学院与专业，基本形成每个省份都有综合性大学和专门学院的局面，确立了建国初期高等教育由“中央调控、国家办理”的基本格局。此外，我国还将苏联教学模式视为圭臬，从设置马列主义政治理论课、引进苏联教科书、加强社会实践环节、制定教学计划等方面开展教学改革。在此期间，全国约四分之三的高校进行了院系调整和专业设置，工科、农林、师范、医药院校的数量从此前的108所大幅度增加到149所，[4]有效满足了当时社会对各行各业“专才”的需求。

1956年5月，教育部颁布了《中华人民共和国高等教育章程草案》，以法令的形式将“仿苏”经验规定下来，“苏联模式”的高等教育体系在我国基本确立。[5]截至1956年，我国普通高等学校数量和在校生人数分别由1953年的181所高校和21.2万在校生增长为227所和40.3万。[6]64，116然而，这种机械地全面仿苏的做法却使高等学校演变为专业人才的“养成所”和“训练场”，是工具理性、技术理性至上的政府强制性举措，不仅淡化了高等教育传统的人文精神，影响了我国高等教育的现代化之路，专门学院的设置也违背了20世纪60年代以来世界注重综合化发展和学科交叉的高等教育发展趋势，“分散了学术力量和教师队伍，给我国创办世界一流大学造成了困难，耽误了时间”。[7]

(二)低谷期：“教育大革命”与“文化大革命”的双重重创(1957—1976)

1957年后，随着国际国内政治局势的变化以及中苏关系的破裂，广大知识分子开始反思以“苏联模式”为蓝本的高等教育体制，并围绕“专才”培养、大学设置专业面过窄等问题展开激烈讨论。如毛泽东曾在《关于正确处理人民内部矛盾问题》中明确提出要注重学生德、智、体几个方面的综合发展。1958年后，受到社会主义改造完成和提前超额完成“一五”计划的鼓舞，我国迫切希望迅速改变“一穷二白”的局面。然而，由于对经济社会现实的“失整体性”认识及社会主义建设经验的欠缺，我国出现了“急于求成”的失范冒进倾向，“大跃进”“浮夸风”愈演愈烈，并延伸至教育领域。“教育必须为无产阶级政治服务”的口号得到“鼓与呼”，“教育大革命”一触即发。1958年9月，中央提出“15年左右时间内普及高等教育”，掀起了全国各地大办高等教育的热潮。在此期间，高校数量由1957年229所激增至1958年791所，1960年更高达1 289所，四年内增长463%。[6]129，143，171

1959—1961年“三年困难时期”，包括高等教育在内的社会各项事业均受到严重影响。1961年后，在国家“调整、巩固、充实、提高”方针的指导下，高等教育采取“定、缩、并、迁、放、停”[8]的方针进行整顿，高校数量又由1960年1 289所下降至1963年407所，三年内减少882所高校。[6]216同时，我国还颁布了“高教六十条”，从教学工作、领导制度等十个方面规范了高等学校的教学和管理工作，高等教育重新走向正轨。截至1965年，我国有434所普通高校，67.4万在校生。[6]244然而，1966—1976年的“文化大革命”却使略有起色的高等教育直接跌至谷底。“宁要没文化的劳动者，不要有文化的剥削者”等极端思想近乎恣意妄为地蔓延至全社会。随后，知识分子受到迫害，工农兵接管学校，大学学制被压缩……直接导致了高等教育的停滞甚至衰退。据统计，1976年“文革”结束时我国普通高校数量下降为392所，在校生数量减少至56.4万人。[6]3111957—1976年间，我国高等教育受到“教育大革命”与“文化大革命”的双重重创，与发达国家高等教育的差距不断扩大。

(三)复苏期：在改革开放中涅槃重生(1977—1998)

为破解教育与社会主义事业发展的冲突与抵牾，1977年8月邓小平在科学和教育工作座谈会上决定恢复高考招生制度，并以此为契机开展了全国范围内的“拨乱反正”。同年10月，国务院转批了教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》，高考制度正式恢复。《意见》决定遵循“统一考试、择优录取”的人才选拔原则，优先保证重点院校、师范院校、医学院校和农业院校录取学生，学生毕业后由国家统一分配。1977年，全国共有404所高等院校，62.5万名在校生，约有570万考生参加了高考，录取了27.3万名新生，录取率为4.8%。[6]322，315

1978年3月，邓小平在全国科学大会上提出“四个现代化，关键是科学技术的现代化”“科学技术的培养，关键在教育”，优先发展教育事业成为时代强音，加快高等教育发展被提上日程。同年8月，教育部在直属重点高校座谈会上决定采取恢复老校规模、新建短期学校、发展业余教育等方法扩大高等教育规模。随后，教育部、国家计委《关于进行高等学校专业调查和调整工作的通知》的施行、国务院《中华人民共和国学位条例》的颁布以及教育部“定向招生，定向分配”特殊招生政策的施行等成为我国高等教育制度改革的“先行军”和“排头兵”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》制定了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须靠教育”的教育方针，提出“高等学校担负着培养高级专门人才和发展科学技术文化的重大任务”，改变了建国初期只注重培养“专才”的局限性，高等教育逐步进入正轨。

进入20世纪90年代，在改革开放不断深入和经济体制转轨的双轮驱动下，我国高等教育进入了发展的“快车道”。1995年，“211工程”正式启动，被视为建国以来党和国家在高等教育领域进行的规模最大、层次最高的重点工程。1998年，我国首部关于高等教育的专门法律——《中华人民共和国高等教育法》正式颁布，规定了“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”。之后，高等教育领域再次掀起了新一轮的资源重组，各类专业学院又通过合并的方式演变为综合性大学，“求大”“求全”成为这一时期高校发展的主旋律。随后，我国又颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》等重要文件，进一步加快了中国高等教育的现代化进程。截至1998年，全国普通高等院校共计1 022所，共有340.9万在校生。[9]其中，高校数量和在校生人数较1977年分别增长2.5倍和5.5倍。可见，在经历了“教育大革命”和“文化大革命”的双重重创后，高等教育终于在改革开放中涅槃重生，步入常态发展。

(四)快速发展期：在扩招中普及提高(1999—2011)

20世纪末，知识经济初露端倪，高等教育在综合国力竞争中的地位日益凸显。然而，据世界银行统计数据显示，扩招前我国18-22岁适龄青年上大学比例仅为4%(含成人教育、电大)。[10]同一时期，人均GDP不达中国半数的印度和与中国发展水平不分伯仲的菲律宾却分别为8%和20%，而韩国更高达51%，我国高等教育明显滞后。[10]为缩小与发达国家的差距和破解亚洲金融危机带来的消极影响，高等教育“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”的经济学阐释被放大，“高校扩招”成为共识。

1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出“扩大高等教育的规模，通过多种形式积极发展高等教育”的方针，高校扩招步入正轨，促进了高等教育的快速发展。1999年，我国共有1 071所普通高等院校，共招生159.68万人，比上一年增加51.32万人。[11]在1999—2007年间，我国高校每年的扩招人数均保持在40万以上，8年的平均年增长率达到23%。其中，1999年和2000年的扩招幅度竟高达47.4%和38.16%，其增长速度显著高于当时国民经济增长率不达8%的现实情况，高等教育与经济发展明显不匹配、不适应。此外，我国直接经由精英教育的传统高校冲刺大众化目标，而美国、日本、英国则分别是通过新建一批社区学院、短期大学、多科技术学院的方式实现大众化。尽管我国选择了与国外完全不同的急剧扩招的发展路径，但这却是历史的产物，既受我国特殊的政治、经济、文化背景的影响，也受社会发展现实的制约，是具有中国模式[12]的高等教育发展之路。

然而，高校扩招也伴随着隐隐“阵痛”。优质高等教育资源分配不均、教学质量滑坡、课程结构滞后于市场需求变化等问题凸显。为扭转高等教育的“质量危机”，我国通过2003年启动“高等学校教学质量与教学改革工程”、2004年启动“985”工程、2007年颁布《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》等方式方法积极推进高等教育教学改革和质量评估。进入2008年，我国开始反思1999年高校扩招政策，认为过于急促，并开始在合理控制高等教育招生增长幅度和招生规模的基础上着手优化高等教育结构，“规模、质量、结构、效益协调发展”成为高等教育焕发生命活力的必由之路，高等教育在扩招中逐步走向普及提高。

(五)内涵式发展期：以提高质量为核心(2012—)

随着我国高等教育大众化水平稳步提升，建设高等教育强国、促进高等教育现代化成为新的时代追求。2012年教育部《高等教育专题规划》提出2020年“全面提高高等教育质量，建设高等教育强国”的战略目标，党的十八大报告也要求“提高高等教育质量”“推动高等教育内涵式发展”。可见，将传统高等教育注重数量扩张的外延式发展方式，转变为走以提高质量为核心的内涵式发展之路势在必行。

党的十八大后，高等教育围绕“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题，以“双一流”建设为抓手，开启了全面深化改革之路，旨在全面促进高等教育质量提升。如高等教育探索创新了人才培养机制与培养模式，致力于培养与经济社会需求相适应的高素质人才和多样化人才;如积极调整与完善学科专业结构和院校布局，中西部地区高校数量、高职院校数量、地方高校数量明显增加；如2015年国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》正式发布，“加快建成一批世界一流大学和一流学科”成为提升高等教育综合实力和国际竞争力的重要途径。这些举措的实施，有效满足了我国产业结构转型升级的现实需求，高等教育与经济社会需求的匹配度明显提升。

进入中国特色社会主义新时代，党的十九大报告再次强调要“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，而《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》、“双一流”建设高校和建设学科名单、《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》等“双一流”建设配套措施也先后出炉。2018年9月10日，全国教育大会提出“要提升教育服务经济社会发展能力，调整优化高校区域布局、学科结构、专业设置”，2019年《中国教育现代化2035》也将“高等教育竞争力明显提升”作为发展目标。可见，自2012年后，我国高等教育尤其注重以提高质量为核心的内涵式发展，并以“双一流”建设为抓手，有力促进了高等教育由数的增长转向质的提升，内涵式发展成为新时期高等教育发展的主旋律。

二、新中国成立70年中国高等教育的主要成就

新中国成立70年来，我国高等教育发展规模与发展速度实现超常规、跨越式发展，创造了从“精英化”到即将步入“普及化”的世界奇迹；高等教育质量不断提高，改变了以往在西方发达国家后面“跟跑”的境遇，有的还出现了“并跑”甚至“弯道超车”的现象；超越“制度管理”的规限，注重发挥“价值先行”的引领作用，实现治理水平的稳步提升。

(一)从“精英化”到“普及化”：高等教育发展规模与速度创世界奇迹

自1962年美国著名教育社会学家马丁·特罗教授提出“精英、大众、普及”的教育发展三阶段理论后，高等教育大众化、普及化成为世界各国的目标追求，在我国也同样充满着“数字魅惑”。2010年，我国超越日本成为全球第二大经济体，是世界经济增长的最大贡献者，这与我国人口红利的释放息息相关。然而，作为人口总量第一的发展中国家，建国初期我国却面临着经济发展与体制改革纵横交错、互为因果的复杂格局与双重任务，人口红利的背后长期隐藏着不容忽视的“人口负担”问题，人均资源占有量落后于世界平均水平的困厄始终存在。在教育资源总量整体不足、人均教育资源占比较低的现实背景下，高等教育大众化、普及化异常艰难。

1949年建国初期，我国文盲率高于80%，高等教育毛入学率只有0.26%，[13]仅有“205所高等学校，1.6万名专任教师，11.6万名在校本专科生，629名在校研究生”。[6]6然而，国际视野下高等教育大众化运动自20世纪60年代就开始在全球扩张，至1975年全球已有超过四分之一的国家进入了高等教育大众化阶段，[14]美国高等教育毛入学率早在1971年首次超过50%，而我国直至1978年毛入学率仅为1.55%，加快高等教育发展迫在眉睫。为此，我国在党和政府的领导下积极发展高等教育事业，从立法、经费投入等方面推进高等教育建设，将高等教育发展摆到国家战略性任务的高度，并将高等教育大众化、普及化作为重要追求。如1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》曾明确提出“2010年我国高等教育毛入学率要接近15%”，2017年教育部部长陈宝生也曾在十九大记者招待会上提出“到2020年基本普及高等教育”；又如我国将高等教育视为推动经济社会发展、增强综合国力的重要途径，经费投入实现井喷式增长，仅2018年总投入高达12 013亿元，[15]较之2008年增长了2.35倍。在国家系列政策的推动下，2002年我国高等教育毛入学率突破15%的目标，在大基数、底子薄的现实背景下仅耗时4年便完成了从精英化到大众化的历史性过渡，而美国、英国、德国、日本等发达国家则用了10-30年才完成这一壮举。[16]“2014年，我国高等教育在校生规模达到3 559万人，位居世界第一，毛入学率也高于全球平均水平”，[17]高速度、低成本、超常规成为我国高等教育大众化的主要特征。需要特别说明的是，虽然我国高等教育“超常规发展”曾被学界(尤其是国外)认为是违反教育规律的，以致“高等教育悖论”甚嚣尘上，但冷静反思，我们认为这种“超常规发展”却是应该的。其一，当时我国要尽快缩小与世界高等教育毛入学率平均水平的差距，尤其是与西方发达国家的巨大差距；其二，也是为了满足当时我国拉动内需的现实需求。尽管“超常规发展”衍生了经费不足、师资短缺、办学条件滞后、质量滑坡等诸多问题，但我国紧急采取了多渠道筹措高等教育经费；引进大量高校教师；扩大高校建筑面积，建设大学城，加强基础设施设备建设；开展本科教育教学质量评估等系列举措，而且促进了民办高等教育发展，“超常规发展”中许多问题被逐步解决。

截至2018年，我国普通高等学校、高职(专科)院校和研究生培养单位分别有2 663所(含独立学院265所)、1 418所和815个，专任教师167.28万人，各种形式的高等教育在学总规模3 833万人，高等教育毛入学率达到48.1%。[18]其中，高等教育在学规模、专任教师数量和毛入学率较新中国成立时分别增长330倍、104倍和185倍，高等教育即将进入普及化阶段，人民群众“上大学”的美好期冀得以实现。此外，我国高等学校校舍建筑面积达86 690.57万平方米，由学校独立使用的非学校产权建筑面积11 022.99万平方米，普通高校生均占地面积58.66平方米，生均校舍建筑27.75平方米，生均教学科研仪器设备值为15 714.28元，[18]高等教育办学条件较建国初期发生了翻天覆地的变化。

综上可知，新中国成立70年来我国高等教育正逐步实现由“精英化”到即将“普及化”的质性转变，规模和速度超常规、跨越式发展，不仅创造了“穷国办大教育”的世界性奇迹，更在向“大国办强教育”的目标迈进。

(二)从“跟跑”到“并跑”“弯道超车”：高等教育质量显著提升

作为“后发外生型现代化国家”，我国现代高等教育制度在很大程度上可以说是“舶来品”。建国初期，我国以“苏联模式”为蓝本；改革开放后，我国又开始仿照欧美模式发展高等教育，在相当长时期内处于“跟跑”地位。为破解对发达国家高等教育机械移植的困境，我国开始将建设中国特色的社会主义高等教育作为主要目标，通过走“扎根中国大地办大学”的中国特色发展之路，逐步实现了与发达国家“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的理想境界。

新中国成立以来，我国高等教育不仅注重量的增长，也注重质的提升。早在1953年高等教育部《稳步进行教育改革提高教学质量的决定》就指出全国高等教育必须贯彻“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的方针，应“以提高教学质量为中心任务”。随后，我国将“督导评估”作为推进高等学校教学质量和办学水平提升的有力抓手。1983年，我国最先对重点学校进行评估，1987年开启了高等学校评估试点工作。1990年，我国正式颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》，并于1993年和1994年先后成立了北京高等学校教育质量评价中心和中国高等教育评估研究会。此外，1999年《高等教育法》也首次将“教学质量”写进法律，明确规定“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”同时，我国又通过启动“211工程”“985工程”和“双一流”建设等系列质量工程，直接促进了高等教育的质量提升。根据国际公认四大权威高校排行榜可知：2019年《泰晤士高等教育世界大学排名》显示我国有13所高校进入世界前200名。其中，清华大学首次跃居亚洲第一；2020年QS世界大学排名显示我国有12所高校进入世界百强，数量位居亚洲第一，仅次于美国(29所)和英国(18所)。其中，清华大学首次超越耶鲁大学和哥伦比亚大学；2019年US News世界大学排名数据显示，中国在全球1 250所知名大学中占比12.88%，161所高校榜上有名；2019年3月发布的ESI全球高校学科排名显示我国大陆共有258所高校共计1 060个学科进入ESI排名全球1%。同时，我国高等学校科研水平也在稳步上升。如2017年《科学引文索引》(SCI)收录中国论文36.12万篇，连续九年排名世界第二，占世界份额18.6%；又如，2017年《社会科学引文索引》(SSCI)共收录中国论文2.00万篇，占世界论文总数的6.18%，位居世界第四，其中中国科研人员作为第一作者发表的论文占中国论文总数的71.68%；再如，高校是专利产出与发明的主力之一，截至2018年中国授权专利数量高达43.2万件，位居世界第一，超出排名第二位的美国12万余件，是日本专利数的2.5倍，是欧洲和韩国的4倍。

除此之外，在全球化背景下我国高等教育国际化卷入程度也不断加深，“经历了从简单、线性的人员交往到多层次、多维度、多向、复杂的国际化实现形式”。[19]如留学人员国际化规模、质量和规格不断提高；中外合作办学或联合培养日益增多；制度化、规范化的对外开放制度逐步形成。据教育部统计，1978—2018年我国各类出国留学人员累计达585.71万人，[20]成为世界最大留学生输出国，并有超过80%的留学生选择毕业后回国就业，正由“人才流失国”逐渐转变为“人才回流国”。而就来华留学人员而言，仅2018年就有来自196个国家和地区的49万余名留学生在中国学习，87.19%的学生系自费，且生源结构和质量不断优化。[21]“国际化”因其具有拉动经济增长和提升学术能力的重要价值，成为我国高等教育新的增长点。总体来看，虽然当前我国高等教育质量仍滞后于美国、英国等发达国家，但却高于世界平均水平和中高收入国家平均水平，部分高校、学科已经进入世界前列，有的还出现了与世界发达国家“并跑”甚至还有“弯道超车”的现象。

(三)从“制度规约”到“价值先行”：高等教育治理水平逐步提高

新中国成立初期，我国高等教育发展被纳入国家统一管理规划之中。毋庸置疑，在高等教育发展初期或较低层次的高等教育发展中，实施“制度管理”是促进高等教育规范化、制度化的有效手段。然而，由于严格的高等教育管理制度过于强调权力与服从，“制度”在实践中已悄然演变为规训高校、约束高校的工具，高校自身的学术权力和自由精神被弱化，制度管理的局限性逐步凸显。为促进高等教育由形式的、初级的低层次、划一性发展走向实质的、高水平的高质量、特色化发展，创新高等教育管理方式成为必需。为此，我国在“依法治教”的理念指导下，开始通过激发高等教育利益相关者的参与感、认同感、自主性和责任心来引导高等教育事业发展。其本质是强调基于共同价值认同的引领作用，通过“价值先行”来实现“行动突围”，以此来消解实践中“制度规约”的消极作用。

建国初期，受政治领域高度集中的计划经济体制的影响，我国高等教育被赋予了浓厚的行政色彩。1950年《关于高校领导关系的决定》明确规定全国高校由“中央人民政府教育部统一领导”，各类高校均由“政府”包揽。作为高校的唯一办学主体，“政府”规定着稀缺教育资源的分配、专业设置、办学规模、招生制度、教学内容等各项内容，而高校内部则采取校(院)长负责制。与此相适应，高等教育经费投入也实行政府“统收统支”的中央集权式单一投入体制，由国家统一管理高等教育的财政收入与支出，95%以上经费投入依靠政府拨款。作为毛入学率较低的“精英教育”，高等教育在1978年以前基本实行免费教育，且学生还能获取一定生活、住宿、交通补贴。[22]改革开放后，为适应经济体制转轨和加快现代化建设的现实需求，单纯依靠政府的国有化办学体制日渐乏力。为此，我国开始转变高等教育发展理念，将其纳入“公共治理”的视野范围，倡导高等教育利益相关者(如高等学校、社会、政府等)的多方参与和协同治理，并开始实行高等教育收费制度，积极拓展高等教育的经费投入渠道。如1989年《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》决定对学生实行收取学杂费和住宿费的成本分担和成本补偿制度；2011年《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出“统一内外资企业和个人教育费附加制度”“从土地出让收益中按比例计提教育资金”等要求；2014年《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》提出“积极简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权”；2017年《中华人民共和国民办教育促进法》提出“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。在国家系列改革举措的实施下，我国逐步形成了“政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与”的高等教育公共治理新格局，变以往“单一的政府投入”为“政府投入为主的多渠道投入”方式，而高校内部则实行党委领导下的校长负责制。同时，近年来我国又开始积极推进高等教育的“管办评”分离，理顺了“中央与地方”及“政府、高校与社会”之间的责任与边界，治理水平不断提升。

由此可见，我国正不断超越“制度规约”的消极作用，更加注重通过“价值先行”的改革措施引领高等教育可持续发展，治理体系和治理能力现代化程度明显增强。

三、立足问题与前瞻未来

在70年巨变的史海中钩沉，虽然我国高等教育已经取得了一系列新进展、新成效，但从时代变革与发展的角度来看仍存在诸多问题，且呈现出长短期问题并存、结构性和体制性问题交错、国内外问题互联的复杂形势。如高等教育改革缺少顶层设计，存在“碎片化”现象；高校与市场、中小学校等内外部环境之间缺乏有效协作联动机制；在一流人才、一流成果等方面与发达国家仍有较大差距；非均衡发展问题仍在，政府宏观调控仍不足……因此，游走于历史与现实、理论与实践的经纬交织、互为表里之间，只有立足于我国高等教育发展的现实问题，结合新时代“办人民满意教育”和“双一流”建设的新要求及国际高等教育发展的现状与趋势，以史为鉴、面向未来才能简笔勾勒、泼墨渲染出新时代高等教育发展的新蓝图。

(一)优化顶层设计，树立新时代高等教育发展新理念

高等教育是在社会发展需要催生下产生的一种特殊社会现象与社会建制，既受社会及其次级结构的制约，又助推社会的延续与发展。[23]作为社会大系统的有机组成部分，高等教育的改革与发展也是一项重大、庞杂的系统性工程，首先需要考虑的不是具体方案，而是理论设计。[24]因此，高等教育的治理不能只是局部化的、碎片化的修补，而应牢牢把握顶层设计的逻辑起点，以系统论的方法为指导，树立“一盘棋”的全局意识，在系统分析高等教育环境的基础上，明确高等教育的发展使命和任务要求，并基于使命与要求对高等教育的各方面、各层次和各要素进行通盘考虑、超前部署，制定出尊重国情、立足现实、适度超前、持续优化的行动框架，使高等教育能够更加积极主动地应对教育变革及社会环境的快速变化。

党的十九大报告明确提出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在社会主要矛盾发生变化的现实背景下，高等教育也被赋予了新的时代要求与发展使命。例如，我国高等教育已不再仅承担着“支撑”经济社会发展的基础性作用，其“引领”科学研究、社会服务、文化传承与创新等方面的作用愈发凸显；由精英化逐步走向普及化，高等教育体量规模成倍增长，“高质量的普及化高等教育”成为新的目标追求；结构单一的高等学校已不能满足学生“上好学”的现实需求，多元化、特色化办学成为大势所趋……面对正在发生深刻变化的世界形势，高等教育只有面向新时代，把握时与势、认识守与变，才能实现领跑新时代的宏伟目标。因此，高等教育的顶层设计要立足于新时代的历史坐标，坚持以思想政治教育为先导，以人才培养为核心、以学科建设为龙头、以科学研究为支撑、以队伍建设为保障、以社会服务为宗旨，树立创新、协调、绿色、开放、共享的新时代高等教育发展新理念，以新理念、新思想为指导深化高等教育综合改革，实现高等教育与社会发展的良性互动。

(二)构建联动机制，实施高等教育协同治理

在高等教育的治理实践中，通常会受政府、高等学校、市场、教师等多元行动主体和多重制度逻辑的交互作用，部分利益相关者之间由于缺少有效的协作联动机制往往会陷入迭绎无序的自由博弈之中，造成高等教育治理主体利益冲突与权责不清、治理力量分散与协调不畅及治理行为的偏差与谬误。如政府对高校管理越位、错位、缺位，行政权力凌驾于学术权力之上，学术失范与学术腐败等现象此起彼伏。可见，高等教育治理是一项超越教育系统本身的复杂工程，与外部经济社会环境及教育内部各要素之间深度耦合。因此，高等教育治理不能仅仅依靠单一主体，而应寻求多个利益相关者之间的协同治理，并建立与多元主体相配套的协同治理机制。

首先，要注重高等教育与政治、经济、文化、社会、科技、人口等外部环境之间复杂而多样的关联方式，建立高等教育与外部环境之间有效衔接与互动的“内外联动机制”，尤其要注意高等教育与市场、企业之间的关系，搭建高等教育人才培养与就业的桥梁。其次，要着眼高等教育的“上下联动机制”，平衡中央与地方，政府、教育行政部门与高校之间的关系，明确权力与边界，构建权责统一和责任倒查机制。同时，要打破中央对地方及政府、教育行政部门对高校的单向控制，寻求几者之间的合作与协调，严防权力场域下高校“类行政机构”的异化倾向。最后，要着眼于教育系统内部各要素与高等教育之间的“点线面联动机制”，以点带线、以线促面，打通基础教育、职业技术教育等与高等教育之间的鸿沟与界限，通过各子系统的有效衔接与深度合作为高等教育人才培养奠定基础与输入活力。如创新型人才的培养不是高等教育能一蹴而就的，基础教育扮演的角色可能更加重要。只有通过建立内外、上下、点线面的全方位联动机制，才能最终构建“横向到边、纵向到底”的立体化治理体系。

(三)深化改革创新，助推高等教育内涵式发展

虽然新中国成立70年来我国高等教育发展迅速，但不可否认的是在一流人才、一流成果等方面与西方发达国家仍有较大差距。如截至2018年，美国、英国、德国、日本累计分别有377人、130人、108人和28人获得诺贝尔奖，其中日本自进入21世纪以来始终保持年均1个诺贝尔奖的常态优势，而具有中国国籍的诺贝尔奖获得者仅有2位；再如虽然我国当前高校国家科技成果三大奖获奖数量、科技论文、科技专著占比处于全国70%的绝对优势，[17]但一流成果仍明显不足。其中，创新人才和创新团队数量尤其难以满足国家创新驱动发展的战略需要。究其根本，这与我国历史、制度、文化等体制内外的深层次原因息息相关。为破解高等教育发展的深层次矛盾与问题，迫切需要深化高等教育改革创新，从以往注重规模扩张和数量增长的传统发展方式转变为以有效开发高等教育本质属性要求及其内部诸要素为驱动的内涵式发展。[25]

在我国进入深化综合改革的关键阶段和攻坚时期，我们认为高等教育的内涵式发展要坚持“以质量提升为目标、以创新驱动为动力、以结构优化为路径、以特色发展为导向”的基本路线。首先，要树立“质量立校”的意识，高等教育内涵式发展的本质是提高大学的办学质量。[26]在坚持党对高校全面领导和社会主义办学总方向的根本前提下，用科学的教育质量观扭转高校重科研轻教学、重学科轻育人、重硬指标轻软实力的现象，紧紧抓住“质量”这一永恒的话题，加快、加大、加强“双一流”建设力度。其次，要通过“内引外联”(向内引进长江学者、万人计划等高素质、创新人才，向外加强人才培养基地、重点学科、重点实验室、工程研究中心的建设、交流与合作)；充分引入外部竞争，发挥“鲶鱼效应”；开展“双创”教育和STEAM教育等途径激活科技创新的“神经末梢”。再者，要通过调整与完善学科专业结构和院校布局，实施产学研结合、政校企合作、高校与中小学捆绑式发展等“组合拳”，促进高等教育结构的优化与升级。最后，要继续发挥特色学校、特色学科、特色项目、特色人才的杠杆作用，将“特色”建设作为内涵式发展新的增长点，力争将“特色”转化为“优势”，通过特色化、差异化发展释放高等教育活力。

(四)消解“政府悖论”，促进高等教育均衡发展

“政府悖论”源自新制度经济学中的“诺斯悖论”，意指“国家的存在既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源”。[27]不可否认，“政府”作为国家公共权力的代表，为实现整体利益的最大化有“抑制”高等教育自由发展之嫌，但其在高校发展中的重要作用也避免了高等教育的“无政府主义”和“制度真空”，对高等教育“抑制”和“促进”的双重行为使“政府”陷入“悖论”。在社会呼唤高等教育“去行政化”的浪潮中，大学自治、学术自由为人们勾画了理想的高等教育蓝图。但是，“去行政化”并不代表“不要行政”，“没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现共同利益”。[28]因此，高等教育办学权力的“让渡”并不意味着政府职能的“消解”，而是政府职能“转变”的结果，政府对高等教育的“宏观管理”作用仍不容忽视，因为“高等教育越卷入社会事务中越有必要用政治观点来看待它。就像战争的意义太重大，不能完全交给将军决定一样，高教也相当重要，不能完全交给教授们决定”。[29]

在高等教育逐步普及的今天，人民群众由希望“上大学”转变为“上好大学”。然而，我国当前高等教育仍存在明显的不均衡问题，严重影响了高等教育的健康发展及教育公平甚至社会公平。如以2019年137所“双一流”建设高校为例，东部、西部、中部地区①占比分别为67.88%、18.98%和13.13%，东部地区“双一流”高校显著高于中西部地区；如我国当前高等教育人才培养与社会需求匹配度不够，涉及人工智能、大数据、新材料等关键技术领域的人才培养及科学研究明显滞后。因此，反观当前我国高等教育发展的外围空间与存在样态，必须消解“政府悖论”对高等教育发展的消极影响，应在保障高校自主办学、财产独立等前提下，增强政府对高等教育的外部保障与调节作用，从宏观上借助法制建设、督导评估、行政问责等手段统筹统整、指引规划高等教育的发展方向，确保高等教育事业平衡、协调、可持续发展，避免陷入“政府包办”与“自由办学”非此即彼的极端境地。

实践证明，新中国成立70年来我国高等教育在曲折中发展，既是一部饱含沧桑而日益清明的变革史，也是一部历经艰辛却执着前行的成就史，更是一部笃于学、善于思而勤于行的经验史。总之，高等教育的发展要“淡化形式，注重实质”，[30]坚持立德树人的必然要求与现实需要，立足时代场域关注发展远景、立足国际视野着眼中国实践、立足问题导向改善教育现实，立足传统文化实现文化自强,[31]力争为高等教育生态发展打好“中国底色”。

注释：

①中部、东部和西部划分标准为：中部地区包括湖北、湖南、安徽、山西、河南、江西6省；东部地区包括北京、黑龙江、吉林、辽宁、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、海南、广东13省；西部地区包括四川、重庆、贵州、西藏、云南、陕西、广西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古12省。