新时代体育治理体系与治理能力现代化建设的政府责任——基于元治理理论和体育改革实践的分析

王 凯



新时代体育治理体系与治理能力现代化建设的政府责任——基于元治理理论和体育改革实践的分析

王 凯1,2

（1.南京体育学院 体育赛事研究中心，江苏 南京 210014；2.复旦大学 管理学院，上海 200433）

通过文献资料调研、实践考察、逻辑分析等研究方法，对我国体育治理体系与治理能力现代化中的政府责任进行了考察。研究认为,体育治理现代化要实现历史、现实与未来的衔接，实现对多元主体的地位认知和良性互动，要处理好“实然”与“应然”的关系。结果表明：西方语境下的治理理论在我国语境存在不完全匹配问题。基于元治理理论提出了政府在体育治理现代化进程中的责任担当,包括明确发展以人民为中心的体育，塑造法治和服务型政府的元目标；重视内部元治理，推行体育善政，打造体育“强政府”；加大体育社会组织、市场主体扶持与优化，壮大体育“大社会”；实现“政府-市场-社会-个人”在体育治理中的广泛参与，促进治理元协同等。通过对国家体育总局的改革实践考察，了解当前政府在体育治理现代化进程中的责任担当和不足。总体来说，国家体育总局在意识层面和顶层设计上已经做到了责任的基础架构，但依然存在改革的总体认识不到位，人民参与体育治理的机制设计不足，政府内部整体治理机制尚不健全，对治理主体培育尚存操作性困境等问题。基于此，提出了均衡政府体育发展责任目标，推行体育行政的整体性治理，落实社会市场主体自治治理，促成多主体协同互构；推动体育治理法治进程，强化元治理保障体系建设等政府责任优化路径。

体育；治理体系；元治理；公共服务；改革

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，十九大报告再次强调了这一时代命题。国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，是关系我国政治发展和社会主义事业建设的重大命题。体育作为关系国计民生的重要领域也经历着前所未有的变化，正面临着国际环境变化、经济价值彰显、体制机制改革、社会深度转型等因素的多重叠加。十九大报告要求“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设”，要实现好党和政府对于体育的希望，落实好全民健身和建设体育强国的国家战略任务，体育治理体系和治理能力的现代化，既是体育全面深化改革发展的总目标，又是实现体育使命的核心手段和根本保障。而选择怎样的方式实现体育治理的现代化需要直面我国体育发展的现实，正如习近平总书记所指出的：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”（人民日报,2014）体育应该实现怎样的治理必须面向我国体育发展的历史、现实，要实现本土化关照。

1 话题之前：体育治理体系与治理能力现代化的基本认知

1.1 体育治理现代化要实现历史、现实与未来的衔接

伴随社会的总体发展，公众的体育需求呈现出量增、多元、高质、差异的发展态势，体育的功能日益彰显；国家对体育的价值诉求由单一走向多元，由外围走向本质；市场、社会等对体育的发展有了更多的期待和参与意愿。在这一背景下，落实好全民健身国家战略，实现体育强国建设目标，需要国家体育治理体系和治理能力的跨越升级。而这一跨越要遵循体育事业、体育产业发展的规律特征，做好体育发展的历史、现实和未来的衔接。从国际体育发展经验和国内体育发展的现实来看，我国的体育发展既要坚持改革创新，又要避免休克疗法，要稳中求进。我国原有的体育管理体系取得了令世界瞩目的成绩，积累了宝贵的经验，在新形势下依然要保留其合理的内容，而不应简单的摒弃。体育治理体系和治理能力的现代化亦不是空中楼阁，不能够简单的理想化建构，应从治理的主体、治理的职能、机制的设计、评价的体系等方面做好纵向的衔接发展。

1.2 体育治理现代化要实现多元主体的地位认知和良性互动

提到国家治理体系和治理能力现代化，治理主体是一个不可回避的话题，“治理能力现代化建设的重点就是处理好政府、市场、社会的关系”（高小平,2014）。近些年，在国家治理现代化的推进实践进程中，理论界和实务界对治理主体有了诸多的探讨，体育领域也是如此，诸多的学者借鉴西方治理理论提出了“多中心治理”“多元治理”“网络化治理”等概念，对社会主体、市场主体在国家体育治理中的地位进行了彰显。但笔者认为，在当前的发展背景下，我们应树立并确证中国特色社会主义体育治理体系：一方面，应该正确地认识市场、社会、个人等主体在体育产业和体育事业发展中的作用、现实和潜能，同时要正视各主体现阶段的发展状态、不足和突破路径；另一方面，要推进各主体在体育发展中的协同作用，明确体育治理现代化中的领导主体、协同主体和参与主体，剖析相互之间的协同、互助可能和需要，促进体育治理领导主体、协同主体和参与主体之间的良性互动。

1.3 体育治理现代化要处理好“实然”与“应然”的关系

梳理体育治理现代化的相关研究，学者对体育治理现代化给予了极大的关注，且产生了不少高质量的论作，但分析来看，对“应然”的“理想建构”者众，而对“实然”面相者少，存在着一定的理想主义倾向。全面深化改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化，在体育领域也是如此。当前，我国体育改革依然面临着改革总体目标不明影响体育发展总体定位和谋划，体育改革滞后制约体育产业、事业发展能力提升，改革执行效能乏力对既有改革谋划形成阻碍，支持系统发育不良迟滞改革深化推进的问题。体育的发展面临着公众需求的量质齐增和供给的不平衡、不充分的矛盾，社会主体、市场主体、公民主体等参与意愿不断增强和参与能力欠缺的矛盾，政府改革呼声日高和改革方向、改革动力、改革支撑不足的矛盾等多元困境。因此，在进行体育治理体系和治理能力现代化建设的过程中，应处理好“实然”与“应然”的关系，做好总体谋划，做好对相关主体的培育和政府职能转移的衔接配合，明确好当前政府的职能定位和责任内容。

2 体育治理现代化中西方治理理论的本土化现实困境

治理理论产生于西方社会，面对政府失效、市场失灵、社会失灵，各种问题层出不穷的现实，在公共选择理论、新自由主义思潮的理论影响下，治理理论应运而生并快速发展。治理理论主张政府、市场、社会、公民等多中心治理，强调主体间的平等与合作；强调公共利益；治理理论注重公众的需求和公民在国家与社会事务中的参与，强调效率化的治理（施雪华 等,2014）。学者从不同的维度指出了西方治理理论对我国国家治理体系与治理能力的现代化的意义与启示，基于不同的维度探讨了我国体育治理现代化的问题（陈洪,2014;杨桦,2015;姜世波,2016;马德浩,2018），对我国体育治理研究做出了积极的探索。结合学术研究和实践观察，笔者认为，目前西方治理理论在我国体育治理现代化中存在着以下困境。

2.1 发展基础的不同带来治理理论的本土性匹配问题

公共选择和新自由主义的理论思潮，政府失灵、公民社会的成熟等现实被普遍认为是治理理论产生的主要致因。而从治理理论的理论主张反推这一理论的时候，我们能够发现，这一理论所蕴含的丰富的后现代性意蕴。一些学者对治理理论的后现代性给予了肯定，认为治理理论体现了现代性与后现代性的交融，且是后现代性夹杂一定现代性残留的交融，后现代性清晰突出；治理理论解构现代性中的秩序、确定、规律、权威等概念，主张不确定性、差异性、多元论、合作共治，因此，治理理论身处于后现代主义语境之中（郑杭生 等,2015）。从治理理论的理论主张能够发现其所处的话语场域是典型的后现代场域。我国正处在由传统社会向现代社会建设的进程中，现代化是我国努力且尚未竟之事业，在体育领域也是如此，这一基础决定了治理理论在我国推行面向的是特殊的话语场域。西方治理提倡的是社会中心，而我们遵循的是国家中心；西方强调的是责任社会，且发挥着巨大的作用，而我们凸显的是责任政府（也因为我国责任社会远未成熟）。

2.2 我国多元主体发展不足带来多中心治理支撑不足

治理理论强调多中心治理，强调政府、社会、市场、个体的多元参与，这对缓解政府压力，调动社会、市场、个人力量以更好地提升国家和社会治理效率，更好地满足人民日益增长的美好生活的需要有着积极的意义。但是，理论的美好并不意味着现实的水到渠成，当前我国社会力量发展薄弱，体育社会组织发展存在着总量不足、活力不够、能力欠缺等问题；市场力量存在着制度不畅、主体不明、目标不清、活力不足、监管不到等问题；个人方面也存在着治理参与意愿不强、通道不畅、水平不高、反馈不足等问题。体育社会组织方面，我国长期实行“注册挂靠”制度且缺乏竞争，导致了总量和质量的严重不足，根据官方数据，截至2014年底，我国正式登记的体育社会组织仅有32 785个，根据当时人口计算每万人仅拥有0.2个体育组织，而德国每890人便拥有1个体育组织，相距甚远；根据民政部2013年对社会组织的调查：体育类社团的活跃度指数和服务能力指数分列倒数第2位和倒数第1位（马德浩,2018）。根据国家体育总局内部不完全统计，党的十八大以来，体育的社会化程度迅速提高，全国正式登记的体育社会组织年均增幅达到10.86%，保持强劲增长势头，活跃在城乡基层社区以健身团队为主体的未登记的体育社会组织（草根体育社会组织）的数量超过百万，网络体育组织超过80万，并且仍呈快速发展之势。尽管如此，我国体育社会组织的数量和质量依然不足以支撑强大的体育需求。在市场方面，体育产业表现出强劲的发展态势，根据国家发展改革委社会司司长欧晓理介绍，2018年我国体育产业增加值占GDP比重将超过1%，体育消费将近1万亿，体育产业机构数量增长超过20%，吸纳就业人数超过440万人（新浪财经,2018）。但产业结构不尽合理，产业发展逻辑不够清晰，产业发展总规模依然不足，市场主体社会责任意识不强等问题依然制约着市场力量在体育治理中的参与和效力达成。

2.3 治理理论的去中心化将容易导致责权边界的模糊

治理理论主张的一个重要内容就是公共利益，西方社会在市场制度不断优化、社会制度不断完善的背景下，社会责任已然形成了一个普遍性的认同，在各主体进行治理参与的过程中，公共利益往往成为一个主要的，起码是重要的考量内容。我国一直强调的是责任政府，政府在各类公共事务上承担着必不可少且不可或缺的责任，也是广大人民对政府的共同认知，而社会则往往被贴上“不正规”“不可靠”的标签。同时，我国无论是市场主体、社会主体还是公众个人，其社会责任意识还远未形成，利己行为无处不在，在这一背景下强调多元主体的共同治理就容易导致各主体所应承担责任模糊，容易造成诸多基础性公共服务的缺失，最终损害人民对体育的基本需求的满足。同时，治理理论追求共治，强调治理网络各主体的高度自治和对重大公共事务的集体决策和集体行动，依赖的是共同目标的达成和协商机制的建立，在现有的技术条件、主体能力不够成熟的情况下，也面临着诸多的障碍。同时，我们也必须关注西方治理理论实践中所出现的政府失灵、市场失灵、社会失灵等对国家治理、社会治理所带来的解释力不足和实践应对困境的事实，在我国体育治理现代化进程中尽可能规避西方治理情境下所出现的一些现实问题，建构本土性治理理论体系，以更好地指导我国体育治理现代化，推进我国体育事业、体育产业的高质发展，促进体育强国建设的顺利推进。

3 体育治理现代化“元治理”与政府责任

3.1 “元治理”理论及体育治理现代化的元治理

英国学者鲍勃·杰索普提出了“元治理”的概念（Jessop,1997）。并在随后的研究中指出，元治理是在“复杂性日渐突出的环境下，层级治理、网络治理、市场治理必然倾向失灵”的背景和理论反思基础上产生的（Jessop, 2003），是对治理理论的反思和修缮，是为了减少政府-市场-社会三大治理主体的摩擦，缓解3种治理手段的失灵问题而提出的，旨在通过国家在公共事务中的元领导作用，来构建基础性的制度框架并发挥其引导及激励协调作用。元治理主要致力于通过加强组织学习、公共讨论、谈判协商等手段来解决各主体参与动力不足、信息不对称、权力不对等、权责不协调等治理主体间的矛盾问题（Jessop, 2003;Kari Hakariet al.,2013）。与治理理论相比，元治理更加注重各类治理方式的适应性问题，强调市场治理、社会治理、政府治理等的特长领域，并强调元力量的主导、协同、支持、规约等作用，从目前来看更加适合我国体育治理的现实。我国体育治理体系与治理能力现代化应遵循政府主导、多元参与、居民自治、良性互动的发展思路，构建基于政府元主体的体育治理框架（图1）。

图1 体育治理现代化“元治理”框架

Figure 1. Modern Governance “Meta Governance” Framework

3.2 元治理视域下体育治理现代化的政府责任框架

元治理强调政府在整个体育治理体系中的主导地位，政府理应承担必要的责任，这些责任包括对体育发展的整体性的制度安排，通过制度的形式明确国家、政府、社会的职能边界，不断提升政府体育行政的能力，形成体育系统理性、积极而又有限干预的强政府；积极的培育体育社会组织和体育市场主体的力量，积极培育良好的体育市场环境，营造友善的社会治理环境，培育并壮大外部元治理；明确体育治理的元目标，旨在发展以人民为中心的体育，完善公共体育服务体系，不断满足人民日益增长的多元体育需求；构建现代化体育治理体系，优化政府、市场和社会的良性互动（图2）。

图2 体育治理现代化元治理中的政府责任与关系示意

Figure2. Government Responsibility and Relationshipin the Modern Governance of Sports Governance

3.2.1 明确体育元目标

发展以人民为中心的体育，塑造法治和服务型政府。以人民为中心的发展理念是习近平总书记治国理政思想的核心精髓，也是新的历史起点上推动中国体育事业改革发展的基本立场和基本方针。在全民健身意识大觉醒和健康中国崛起的新时代，习近平总书记从中华民族伟大复兴的高度，多个场合深刻阐述了体育事业与人民的幸福生活紧密相连，全民健身与健康中国高度融合，体育强国梦与民族复兴梦相互促进等一系列重大战略问题，核心思想就是要发展以人民为中心的体育。从目前来看，体育元治理就是要发展以人民为中心的体育，做到体育的发展为了人民、发展动力来源人民、发展的好坏由人民评价，围绕总目标建立均衡的利益体系。为确保体育元治理的实现，政府应以自身的体育善政促进体育善治为愿景，明确体育社会治理的目标，承担多重角色，建立灵活、规范、面向人民的体育公共服务体系，强化体育服务型政府打造，继续推进体育领域“管制型”政府向“服务型”政府的转变，以更好地满足人民对更加美好体育生活的需求。元治理确证了政府在治理中的主导性地位，但同时要规避“政府失灵”的问题，要对政府行为进行有效约束，打造“有限政府”，确保既实现政府主体的应有责任，又不至于带来“管制型”政府的复燃，而要实现这一点就需要通过法律的手段来确定政府的责权利体系，用法治取代人治，通过法律之手来确认和调整不同利益的关系，促进政府从业人员的依法行政。

3.2.2 重视内部元治理

推行体育善政，打造体育“强政府”。西方治理理论强调打造一个多元主体治理格局，这一理论不符合当前我国体育发展的基本状态，不符合中国体育发展的历史和现实。在对我国传统科层治理和现代化治理追求的话语互动中，提出了体育元治理的治理模式，在这一模式中，政府依然处在核心价值的地位，对体育元治理的成功与否具有决定性的作用，政府的职能定位、责任实施、权利执行、社会培育、环境优化等都直接影响着整个体育治理系统的发展，因此，政府应构建“强政府、大社会”的体育治理结构，推行体育领域的善政。第一，在政府能力上，应不断的优化自身的执政能力，提升体育政策、法规的研制水平，加强体育政策法规的执行力度，优化体育发展的多元评价；完善体育治理结构，不断优化内部科层治理的结构和工作制度，建立开放合作、自我规制、灵活高效的内部治理。第二，在组织层面上，不断提升组织协调和资源整合能力，从法律层面确证“政府-社会-市场”各主体在体育治理中的权责职能，培育、优化各治理主体发挥作用的环境，建立各主体资源共享、机制共建、成果共分的利益机制，倡导体育公共精神的达成。第三，在工作机制上，要正视当前我国体育行政系统所处的“部门分割”状态，充分认识体育工作的全面性、复杂性、跨界性、融合性，在政府系统打破原有的“体育行政单一”工作机制，将体育置于国家治理的整体范畴，促进体育部门与发改部门、教育部门、旅游部门、卫生部门、安保部门、城建部门等多部门的协同行政，建立跨部门的体育发展联席机制，实现多部门的“共同治理”。第四，在公务员个体层面，应不断提升个体的体育治理水平和治理能力，通过招录环节的严把关、在职在岗的再培训、体育实践的多体验、日常工作的大讨论等方式不断提升个体的工作能力。

3.2.3 培育外部元治理

加大体育社会组织、市场主体扶持与优化，壮大体育“大社会”。长期以来，在国家总体的“全能型政府”的环境中，体育发展也主要采用着“全能型”的管理模式，政府几乎包办了体育发展的方方面面，造成了我国体育治理领域典型的“强政府、弱社会”格局，曾经一度是“强政府、无社会”。在改革开放以后，我国才逐渐有了体育社会组织和体育市场的声音，但发展依然不容乐观。当前，体育改革的声音日渐高涨，且正在路上，推行体育治理体系和治理能力现代化，既是对体育发展的现实回应，又是对传统发展模式的理性反思。而要推行体育治理现代化，当前最大的短板在于体育社会主体和市场主体还不足以很好地支撑多元治理的独立主体角色，尤其是社会体育主体，无论是自治的动力、自治的水平都处在较为薄弱的阶段。因此，政府在不断提升自身能力的同时，应致力于体育社会和市场力量的培育，应加快体育职能的转移，将社会能办的交由社会，将市场能承担的放权市场，通过政府购买、权力下放等方式赋予社会更大的空间。同时，不断强化自身对市场和社会的监管，在培育扶持的同时，营造社会和市场参与体育治理的良好环境。与此同时，要建立畅通的公众体育诉求传达通道，一方面，全面了解百姓的真实体育诉求，提升政府自身决策和执政水平；另一方面，了解百姓对体育服务、体育产品等的满意度，以更好的实现对社会和市场的监管，促进整体治理水平提升和体育事业发展。

3.2.4 促进治理元协同

实现“政府-市场-社会-个人”在体育治理中的广泛参与。政府在元治理体系中承担着“确保不同治理机制和政权的和谐；充当不同政策社群之间对话的首要组织者；利用组织智慧和信息的相对垄断地位来塑造认知期待；充当‘上诉法院’，解决治理过程中产生的争议”的职能（杰索普,2014）。政府在体育元治理中不仅要培育各主体、规约各主体，还要促进各主体在体育治理中实现有效的协商对话。政府在体育事务中应实现几个转化：从体育的工具理性转向体育的人本主义，从管的角色转向服务的角色，从金牌至上转向人民至上，从体育服务供给短缺转向供给丰富。要实现价值的升级和业务的转向，必须充分尊重多元主体的地位和价值，充分调动多元主体的供给意愿和力量，同时要协调好各主体的主要领域。政府可以借助现代化的技术建立个人体育诉求的传达平台，建立人民体育诉求大数据库，全面了解百姓的真实体育需求和实现现状；建立基于大数据的市场和社会体育参与能力评价体系，剖析百姓需求和供给主体的适配力，建立相对精准的“体育需求-供给主体（选择）-优质服务”的供给体系；建立各主体相互协商的对话机制。这一过程在尽可能明确政府、市场、社会、个人在治理中责任边界的基础上，真正做到政府最大化满足人民多元的体育需求，政府不与市场社会争利，政府为市场、社会、个人搭建体育舞台。

4 政府体育责任图景：基于国家体育总局改革实践的考量

全面深化改革是推进治理现代化的主要抓手，考察政府在体育治理体系和治理能力方面的责任践行，可以透过当前体育领域的重点改革做一管窥，目前，国家层面的体育改革主要聚焦体制机制改革、放管服改革、单项体育协会脱钩改革等领域。

4.1 注重元治理目标确定与责任边界厘定，积极推进体育体制机制改革

面对新形势新任务，国家体育总局充分认识到我国体育发展领导体制和管理模式与经济社会发展和国际体育竞争还不相适应，与发展以人民为中心的体育总体目标还不相适应，与体育强国和健康中国建设的要求还不相适应。为破除制约体育发展的体制机制障碍，加快推进我国体育事业全面发展，满足人民群众日益增长的多层次多样化的体育需求，对我国体育体制机制改革进行了研究。经过充分研究、反复论证，初步确定了优化国家体育总局、中华全国体育总会、中国奥委会职能，实现中华全国体育总会、中国奥委会依法独立运行，构建小政府、强社团、大社会的新格局，形成管办分离、内外联动、各司其职的新机制的改革思路，并制定了阶段性的改革任务目标。明确提出了国家体育总局作为国务院体育行政部门，主要负责全国体育事业发展的领导规划、组织协调和监督管理；中华全国体育总会作为全国群众性体育社会组织，主要负责推进实施全民健身计划和奥运争光计划，团结全国体育社会组织和体育工作者爱好者共同发展体育事业；中国奥委会是全中国奥林匹克运动的唯一代表，主要负责推动奥林匹克运动的发展；全国性单项体育协会作为相应体育项目全国范围具有广泛代表性、专业性、权威性的社会组织，主要负责管理运动项目普及与提高工作，作为中华全国体育总会会员接受其业务指导与服务，从顶层设计上对我国体育治理体系进行了统筹规划，对各主体的责任做了界定，并对各主体的工作方式和工作机制做了方向性指导。这一改革思路的设计理清了体育行政部门、中华全国体育总会、单项体育协会的责权关系，目的在于更好地回应体育发展的现实问题，能够更好地应对日益复杂的体育公共事务：提升体育公共服务效能，优化体育内部发展结构，回应体育市场主体诉求变化，清晰体育社会组织身份，促进我国体育体制从“管理”走向“治理”，从顶层设计上明确了国家体育总局职能的“有限”和“管”的角色，明确了中华全国体育总会、单项体育协会等“办”的职能。

4.2 注重多元治理主体培育，积极推进协会实体化和单项协会脱钩改革

政府职能转型与服务型政府的打造需要职能转型的有力承接主体，而当前体育治理中依然存在着市场弱、社会虚、个体淡的局面。国家体育总局在这一方面也做出了相应的考虑，响应国家改革要求，大力推进协会实体化和单项协会脱钩改革，为中华全国体育总会、中国奥委会龙头作用的发挥提供依托，为单项体育协会发挥枢纽职能营造空间。遵照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》要求，国家体育总局先后启动了3批次的协会脱钩试点，2015年启动第1批14个全国性体育协会脱钩试点工作，2016年开展第2批5个协会脱钩试点工作，2017年开展第3批9个协会脱钩试点工作。截至2017年底，脱钩试点协会第1批完成12家；第2批有3家协会已报送审核文件，老年人体协申请暂缓脱钩；第3批已有6家方案得到批复，正在办理具体审核文件，龙舟、毽球、门球3家项目协会已申请延缓脱钩。2014年，国家体育总局印发《以运动项目管理中心和单项体育协会改革为突破口深化体育管理体制改革的方案》，积极探索协会分类改革工作，选拔吸收管理能力强、热心体育事业且在国内外具有较强社会影响力和较高知名度的优秀运动员、教练员和相关社会人士进入协会领导机构。截至2017年底，奥运项目实体化改革协会主要负责人调整基本完成，进行实体化改革的协会已有29家的主要负责人调整完毕，有1家协会主要负责人人选正在酝酿中；中国滑冰协会等9家协会已完成法人变更；已有14家协会设立独立账号。自2017年4月1日起，篮球运动项目管理中心承担的业务职责交中国篮球协会，并以中国篮球协会的名义开展工作，篮球职业联赛改革和国家队管理体制改革迈出重要步伐，篮球改革发展的体制机制和政策措施实现了重大突破。中央全面深化改革领导小组牵头的足球改革也迈出了坚实的步伐，中国足球协会与国家体育总局脱钩，以《中国足球改革发展总体方案》为代表的系列法规文件出台，中国足球协会的自治能力不断提升，足球发展的法制化水平日渐完善。在协会改革中推行了6个层次的分类策略，总体来说，奥运项目项目协会“做实”、非奥运项目协会“脱钩”，体现了改革与稳定的双向考量。

4.3 注重元能力提升，积极推进体育系统“放管服”改革

“放管服”改革是近些年政府进行流程再造的一项重要举措，是政府简政放权的重要抓手。国家体育总局积极推进“放管服”改革，一是注重对市场和社会的放。党的十八大以来，国家体育总局不断深化行政审批制度改革，截至2017年底，国家体育总局共取消国家正式开展的体育竞赛项目立项审批、运动员交流协议审批、国家级裁判员审批、体育竞赛全国纪录项目审批4项行政审批事项；下放了经营高危险性体育项目许可审批，清理了全部非行政许可审批事项。贯彻《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）要求，深化体育赛事审批制度改革，除全国综合性运动会和少数特殊项目赛事外，包括商业性和群众性体育赛事在内的全国性体育赛事审批一律取消。在多元主体培育的同时，注重权利内容的匹配性下放。

二是加强了对放权后事务的事中事后监管。国家体育总局坚持放管结合，以取消和下放的行政审批事项为重点，做好事中事后监管工作。针对赛事审批的取消，对79个体育竞赛项目实施分类管理，逐步建立起了层次分明、分类科学的运动项目管理体制和运行机制，注重政策的引导和社会组织力量的发挥，确立了各全国性单项体育协会在相应项目发展中依法依规自行管理的权能。运动员交流审批、体育竞赛记录审批、经营高危险性体育项目许可等放权后，国家体育总局更加强调业务指导和行业监管，不断提升监管能力，优化行业环境。

三是更加强调“服”的角色。群众性和商业性体育赛事审批事项取消后，国家体育总局选取马拉松、汽车露营、户外徒步等群众广泛参与的项目，研究制定相关赛事开展的基本条件、标准、规则和要求，为社会力量办赛提供服务，未来将陆续研究制定其他群众性和商业性体育赛事服务指南。同时，不断优化内部行政服务，研究制定了《国家体育总局关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的工作方案》，安排部署相关业务部门梳理公共体育服务事项，坚决砍掉各类无谓的证明和烦琐的手续，简化优化公共体育服务流程，方便基层群众办事创业，推动公共体育服务体系建设。从2016年6月1日起，对《国家体育总局行政审批事项公开目录》中的事项实行“一个窗口”受理，注重“互联网+政务服务”工作，坚持依法审批，规范行政审批受理、审查、决定、送达等各环节，不断简化审批程序，优化审批流程，依法限时办结。总体而言，致力于提升服务效率和服务水平，提升内部元治理能力。从内外两个维度不断提升服务能力：通过“放”让市场、社会、个人等主体有自己的权利职能内容；通过“管”让各主体有序开展体育相关活动、规范相关制度、营造良好环境；通过“服”提升各主体开展体育相关活动能力，促进效益提升。

4.4 元协同不足：体育改革实践存在的不足与致因

国家体育总局作为我国体育管理的最高行政机构，在国务院的领导下，在国家改革的总体要求下，做出了积极的尝试，对我国体育事业发展做出了总体的谋划，但很多是基于外力的谋划，是一种外生性改革，导致了当前的体育改革存在着诸多的不足。

4.4.1 体育改革的认识还不到位

通过观察发现，在现有的体育改革中存在着一定程度等待观望情绪，部分单位改革的主动性和积极性不强，存在一定的破旧立新、解放思想、转变观念的主动性不强，习惯于老体制机制下的行政手段和力量。由于在未来改革预期不确定性上存在担心，部分干部主动参与落实改革的动力不足。在脱钩协会中，多数自我造血能力不足，部分专业人才缺乏，内部管理失范、外部效应没有正常发挥，对自治的管理体制机制还不适应。出现认识上不统一、行动上力量弱的一个重要的原因是，发展以人民为中心的体育的公共目标和各相关主体、利益相关者的利益尚未实现协同。

4.4.2 改革的顶层设计还不完善

关于体育深化改革的总体方案尚未出台，具体领域的改革方案和配套政策出台不到位不完善，如国家体育总局针对奥运项目实体化改革的整体方案及配套政策尚未出台，也没有明确牵头抓总部门，机关职能部门、事业单位及单项协会对改革后出现的新情况、新问题在政策上缺乏依据，导致改革后单项协会业务开展时权威性不够，工作效力受影响；运动项目管理中心和单项协会承担的权责划分尚未厘清；奥运项目协会实体化改革触动了原有体制内项目管理单位及项目部相关人员的利益（少数项目已出现无工作可干的情况）；奥运项目协会领导层亟待充实、优化；对奥运项目协会负责人的监管存在风险；事业单位工作人员到奥运项目协会工作，没有明确身份转换、薪酬待遇、社会保险衔接等配套政策，导致部分有意愿到协会工作的干部举棋不定；单项协会改革后的党建工作、外事政策不配套，经费预算使用和监管关系没有理顺等。

4.4.3 人民参与体育治理的机制设计不足

发展以人民为中心的体育，真正做到发展为了人民、发展力量依靠人民、发展成果由人民享用和评价，其原点是人民的体育需求。从政府角度来说，作为人民利益的代言人和执行者，体育改革发展的总体设计要充分了解和把握广大民众的体育需求。而且对大众真实性体育需求重视程度还不够，体育场地设施、组织、经费、服务等保障方面与他们的体育健身需求之间存在较大差距，全民健身公共服务体系建设还存在明显短板，需要补齐。人民体育需求传达的通道和机制建立不足，这将会影响到体育治理效益的最终达成。

4.4.4 政府内部整体治理机制尚不健全

体育融合发展的体制机制尚未有效建立，群众体育工作协同发展机制尚未发挥更加明显的作用，全民健身与全民健康深度融合尚未有效落实；体育产业领域，联合发改委、财政部、人社部、科技部、国土资源部、住建部等相关部门的联动工作机制还需完善，市场环境有待优化，各类已出台的税费价格、规划布局与土地、人才培养与就业、无形资产开发保护等方面优惠政策落实尚不到位；竞技体育领域政府主导、规划科学、依托市场、管理规范、产权清晰、运转高效的竞技体育管理体制和运行机制尚未形成并发挥应有效力，市场力量、社会力量在竞技体育发展中尚未形成协同合力，相互之间的关系尚未厘清。

4.4.5 对治理主体培育尚存操作性困境

市场主体的培育，体育协会、体育社团的扶持等是现阶段体育改革进程中国家体育总局的重要关切点。政府既承担着对体育使命的方向把握和保底义务，又承担着对协会、社团等的扶持职责。而在相关主体扶持的过程中出现了一定程度的操作困境，如脱钩后的协会在现实运行中出现了社会认同、行政认同、市场认同的问题，对协会的发展带来了巨大的挑战，因此，对协会的扶持显得尤为重要。但政社分开后的体育协会属于独立法人，政府在进行政府采购或外包扶持的过程中需要程序规范、主体公平，带来的是对相应协会支持合法性的问题。这种制度困境是因为在改革的过程中尚未建立制度化的支持制度和标准，应加大相应扶持制度的制度化和标准，促进扶持有据、培育合法。

5 体育治理体系与治理能力现代化的政府责任优化路径

5.1 均衡政府体育发展责任目标

目标，是一种指向和目的，在新中国成立后我国体育的发展有着不同的时代责任追求。新中国成立后，社会主义体育事业得以确立，中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》中规定：国家“提倡国民体育”，体育促进身心发展和增强体质的功能得到普遍的重视，体育成为全民的体育。改革开放后，由于当时的国家发展需要，体育的工具价值日渐强化，1979年2月，国家体育工作会议提出体育发展在兼顾普及和提高的前提下，侧重于提高，竞技体育的地位被不断地强化，政府对体育的发展责任主要聚焦竞技体育在各类国际舞台的“争金夺银”，在这一责任目标下体育领域的人财物资源向其倾斜。1992年，我国开始了体育领域的市场化尝试，体育产业发展逐渐走入人们的视野，但这一时期体育产业并没有真正的形成活力，竞技体育主导体育事业的态势依然持续，2008年北京奥运会以后，体育的改革呼声日甚。2014年国务院“46号文”的颁布才真正激活了体育产业市场，激活了资本力量，全民健身上升为国家战略。体育发展的经济价值、政治价值、民生价值得到了多元的叠加，政府在这一背景下要进一步均衡自身的体育发展责任目标，要清晰认知自身在各主要体育价值中的责任，避免不作为和乱作为，清晰自身的权责，要确保自身在全民健身中的保基础作用，突出在体育产业发展中的引导与监管作用，秉持在竞技体育发展中的过渡衔接与稳定发展功能。

5.2 推行体育行政的整体性治理

唐庆鹏等（2011）研究指出，在西方政府流程再造的浪潮中，20世纪90年代末，佩里·希克斯最早提出了整体性治理的概念，成为诸多国家第二轮政府改革的重要内容，是对传统的等级官僚制管理的突破和优化，注重政府内部的整体协同。在我国的行政系统中长期存在着部门的条块分割，体育领域也是如此，如国家体育总局作为我国体育行政的最高行政机构，理应统领全国的体育事业发展，但长期以来国家体育总局对于关系国家未来的青少年体育却存在缺位的问题，其重要的原因就是青少年体育主要由教育部来抓，国家体育总局缺乏抓手，缺乏合法性和合理性。体育系统与教育系统的长期割裂，严重制约了体育的发展，其后果是我国的学校体育发展成效有限，我国的竞技体育发展后备乏力，进而导致我国体育产业市场职业体育发展根基不足，体育产业发展市场规模培育有限。体育是较为复杂的领域，因此，要进一步加强行政系统内部的整体性体育治理，建立体育关联部门的联合办公制度，建立合理的、常态性的工作机制，促进体育治理内部治理能力的提升。

5.3 落实社会市场主体自治治理：促成多主体协同互构

尽管我们强调元治理框架中政府的核心与主导地位，但同时也强调社会主体和市场主体力量的最大化发掘，元治理的最终目标不是政府的一家独大和官僚统治的巩固，而是要打造出体育治理中的有为政府、有效市场和有机社会。而要实现这一目标，政府就应该继续加大对社会主体和市场主体自治的培育。尽管从国家体育总局的改革实践规划中已经呈现出了对体育社会组织的放权，推行了单项协会实体化和单项协会脱钩改革，但通过实践发现，这些协会因为受到长期的挂靠影响，存在着严重的组织机构不足、治理水平有限、自我造血能力欠缺的问题。目前，国家层面虽然对单项协会的脱钩和实体化提出了规划，但对如何让协会获得足够的自治能力并没有做出明确的规划。因此，要进一步对不同类型的体育社会组织进行分类研究，制定针对性的培育与扶持方案，通过一定时间的培育逐渐提升体育社团的自我管理能力、业务发展能力、资金筹措能力，同时避免体育组织对政府的无限期依赖，避免新的挂靠形式的出现，真正的形成体育社会自治。在体育产业领域，要充分发挥市场在资源配置中的作用，建立起政府与市场的权责边界，为市场主体提供业务指导、市场规约、综合平台服务，营造良好的市场环境，鼓励市场主体介入政府重大体育事务。打造政府-市场-社会互动的机制平台，形成元治理下的多元治理。

5.4 推动体育治理法治进程，强化元治理保障体系建设

元治理的实现除了内在的加强和外在的培育外，还必须不断完善保障体系的建设，这些既是责任，又是实现责任的保障，包括完善体育标准、健全体育评价、加强体育制度、完善体育法治等。一是确立体育标准，明确基本导向和约束。加快体育标准化体系建设，制定各类体育设施、体育服务的国家标准；建立健全运动项目业余等级标准，实现业余运动等级与运动员技术等级标准相衔接；建立群众性体育赛事标准体系，完善职业赛事和专业赛事标准体系，明确赛事开展的基本条件、标准、规则和要求。二是健全体育评价体系，研究制定体育工作综合评价体系，从群众体育、竞技体育、体育产业、体育文化等方面综合评价各级政府体育工作，健全第三方评价机制。三是加强体育制度建设。完善体育行业规范，规范体育行业行为，加强监督评价；强化体育风险防范，完善重大赛事、重要活动的监管制度；加强和规范体育信息公开制度；推进体育信用体系建设；完善体育产业分类标准和统计制度。四是完善体育立法和监管机制。完善体育法规体系建设，实现立法和改革决策相衔接，加快推进《中华人民共和国体育法》修改工作；提高体育行政执法水平，明确体育执法的权限，完善体育行政执法制度；健全体育纠纷多元化解决机制，建立中国特色的体育仲裁制度；积极探索建立体育负面清单制度和联合监督机制。

6 结语

体育治理体系和治理能力现代化是国家治理体系现代化的重要组成，是推进健康中国战略、落实全民健身战略、实施体育强国战略的重要基础。体育治理现代化的实现是一个长期的过程，是政府权力的下放、转移与市场、社会等主体承接、实施的过程；是政府服务能力提升和市场、社会主办能力增进的过程；是政府规划监管能力提档和市场、社会等主体自治能力培育的过程。体育兼备经济价值和社会价值双重意义，承载诸多准公共服务职能，在体育治理现代化的进程中应强化政府主体的元治理职能，在“发展以人民为中心的体育”中明确、均衡各主体利益；加大市场、社会、公民等主体的培育，提升自身的规划、监督、管理和服务水平，优化体育发展环境，践行政府在体育治理现代化中的责任。

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Governmental Responsibilities for Modernizing Sport Governance System and Governance Capacity in the New Era—An Analysis Based on Meta-governance Theory and Sport Reform Practices

WANG Kai1,2

By means of document research, practical investigation, logical analysis and other research methods, this study focuses on governmental responsibilities for modernizing sport governance system and governance capacity and holds the view that the modernization of sport governance relies on the combination of the past, the present and the future, the proper cognition of multiple subjects’ status and positive interaction, and rational disposition of the relation between “what it is” and “what it should be”. The incomplete equivalence of governance theory in the western context and domestic context is analyzed. Basedon meta-governance theory, this study holds that the governmental responsibilities for sport governance modernization should include the following contents: developing people-centered sports, constructing legal and service-oriented governments; laying more emphasis on interior meta-governance, carrying out good policies in sports and constructing a “strong government” in sports; paying more efforts on supporting and optimizing social organizations and market subjects of sports to expand the “sport -great-society”; achieving the wide participation of “government-market-society-individual” in sports governance to promote the meta-synergy of governance. Moreover, after observing the reform practices of General Administration of Sport of China, this study discusses the responsibilities of the government and its defects in realizing governance modernization. In general, although General Administration of Sport of China has achieved the infrastructure on the conscious level and the top design level, problems still exist: the general awareness of reform needs to be enhanced, the mechanism for the general public to participate in sport governance should be redesigned, the interior governance mechanism of the government is still deficient, and operational dilemma is encountered when breeding governance subjects. Based on the aforementioned, a series of optimization approaches are put forward in this article: the government should balance its responsibility goal in sports, carry out the integral governance of sport administration, implement self-governance of social market subjects, facilitate synergized inter-construction among multiple subjects, propel the legal process of sport governance, strengthen the guarantee system for meta-governance, etc.

1000-677X(2019)01-0012-08

10.16469/j.css.201901003

2018-08-24；

2019-01-10

国家体育总局决策咨询重点项目(2018-B-19)

王凯(1984-),男,副教授,硕士研究生导师,博士,主要研究方向为体育管理、体育传播、体育产业管理与运营,E-mail:wangkai7044103@163.com。

G80-05

A