都市区一体化背景下的南京市高速公路收费站布局优化思考

陈伟伟

中设设计集团股份有限公司，江苏南京 210014

南京市高速公路国土面积密度位列全省第一，《南京市城市总体规划 （2011-2020） 》提出3个副城、9个新城及31个新市镇，具有承担疏解城市职能及主城人口压力的重要功能。随着副城、新城及新市镇与主城之间连绵发展，交通联系更趋密切，其所在通道在路网功能上城市化特征明显，流量特征上通勤交通比例逐渐增加，既有高速公路收费站的存在，直接制约了这些地区的进一步发展。

1 南京市收费站布局的现实制约

1.1 副城、新城及新市镇发展情况

南京市区境内收费站绝大部分属于“十一五”期间及以前城市发展和道路建设的产物，随着六合、溧水、高淳三地撤县改区、国家级江北新区设立，南京城市空间已大幅拓展。根据统计，近年来新增建设用地主要集中在副城和新城及外围新市镇，总占比接近98%。

1.2 收费站布局的现实制约

副城及外围新市镇的发展，使得南京城区内涵已发生质的变化，既往建成的收费站制约影响逐渐显现。据统计，绕越界面收费站有24处，绕越内射线快速通道收费站有5处。城区内部众多收费站的存在，与南京空间格局及城市定位不相适应，也抑制了人流和物流生产要素的流通，这种不匹配可以从三个层次来看。

1.2.1 绕越范围内收费体系对副城的制约

从绕越以内范围看，往江北方向现共有6处公路过江通道，从上游到下游分别是南京三桥、长江隧道、扬子江隧道、南京长江大桥、二桥、四桥，其中，三桥、二桥、四桥纳入高速公路网络收费，但目前免费的城市通道高峰均处于饱和状态，以上几条高速公路不管在路径上还是在通行容量上，均有承担城市过江功能的需求和条件，同时，这些通道两侧用地在江北新区总体规划中均为城市化及产业发展片区，有较强的与主城融合发展的需求；同样，往江南方向，因沪宁高速南京收费站的存在，制约了仙林及麒麟地区的发展；宁杭高速支线南京收费站位于事实上的南京主城内，严重阻碍了东山及上坊片区居民与主城联系。

1.2.2 外围收费站对新城及新市镇的制约

从外围新市镇范围来看，六合、江宁、溧水、高淳等片区与主城联系需求日益加强，目前普遍仅能依托横向干扰较大的国省道，高速通道基本处于收费状态。以江宁、溧水、高淳方向为例，机场高速禄口收费站制约了空港新城与市区的联系，宁高高速联网收费改造工程通车后，较以前新增设了4处收费站 （南京南收费站、溧水开发区收费站、沙塘收费站、和凤主线收费站），大大增加了溧水城区与和凤、晶桥等镇的区内出行成本，也增加了溧水区至高淳区、南京主城的出行成本。

1.2.3 对都市区高快一体化通道体系构建的制约

南京市规划“两环两横十二射”高速公路网络格局及“井字型加外环”为主的城市快速路网体系，两网在网络形态及路由上紧密衔接。随着绕城公路城市化改造，主副城之间以及禄口、溧水等外围新市镇的高速公路城市化功能属性凸显，例如，江宁境内宁杭支线南京收费站、沪宁高速南京收费站就设在城市二环附近，事实上已成南京城市交通的“肠梗阻”和“血管瘤”，降低了高速公路使用效率。纵观北京、上海等特大城市，均随着城市发展将高速公路收费站设在与外市接壤的交界处。

2 收费站体系布局优化的战略意义

2.1 契合南京特大城市定位与东部中心城市职能的需要

交通一体化是区域一体化的前提，随着绕城公路城市化、绕越高速公路环线贯通，南京城市版图由主城区243km2到环域1460km2的跨越性扩展，但众多收费站并未跟进调整，成为制约南京都市区一体化的瓶颈。2016年6月，南京被定位为“特大城市”和东部地区重要的“中心城市”。新形势下，南京在扬子江城市群和长江经济带建设中对城市首位效应的发挥提出了更高的要求，破除与城市格局不相匹配的收费站瓶颈，可推动南京主城与周边副城组团深度融合、提升南京城市发展能级。

2.2 优化区域路网流量分布、缓解交通拥堵

南京市中心城区“井字型加外环”的快速路体系目前与周边副城组团联系通道尚未完全建成，同时，从通行可靠性来看，组团联系交通完全依靠城市快速路，其通行容量与应对突发事件的能力均不如复合化的快速通道更加高效。以江宁区为例，江宁与主城快速联系通道为机场高速、双龙大道及宁杭支线，随着南京城市“井字加外环”快速路体系2017年实现闭合，宁杭支线对于东山副城与主城联系重要性更加凸显，但因收费站存在，宁杭支线作为东山副城东侧快速通道的功能有限，难以分流双龙大道交通压力 （见图1），并造成宏运大道与宁杭支线节点拥堵。再如，汤山地区进出城免费通道主要依靠122省道，随着周边新建居住片区入住率逐渐提升，122省道的交通压力逐渐增大，亟须复合化的快速通道。

图1 江宁区主副城联系快速通道日均流量统计

2.3 落实空间开发战略，实现城市空间布局更优

未来几年，是南京市落实“一核两翼三极四城”的城镇化格局的发展机遇期，要求建设产城融合的新城新市镇，汤山、板桥、滨江、桥林、龙袍等现代化新城建设逐步推进。收费站布局的优化是实现产业发展、基础设施、公共服务三个方面与市区一体化的重要前提。以江宁为例，“一核、五城、八市镇”城乡发展格局已经明确，推动禄口、麒麟、滨江、汤山、湖熟5个新城产城融合、城乡一体化，是江宁相当长一段时间内发展工作重点。适时启动南京都市区范围内高速公路收费站的外迁工作，可以促进产业要素更加高效流动，有力地推进新城城市化进程与人才吸引。

3 关于收费站体系布局优化的几点建议

3.1 区域视角、系统研究南京都市区高速公路收费体系优化方案

我国现行的收费公路分为两种，一种是政府还贷公路，另一种是经营性公路。2015年交通运输部就新修订的《收费公路管理条例》 （修订征求意见稿） 公开征求意见，对我国原有的收费公路系统原则进行了调整。修订征求意见稿中，将我国的收费公路分成了政府收费公路和特许经营公路；并提出政府收费公路“统贷统还”的收费理念，即一省内所有的政府收费公路不再规定具体的收费期限，以该路网实际偿债期为准确定收费期限，通过以省为单位对高速公路实行统收统支、统一管理，也在客观上创造了部分高速路段免费的条件。南京市境内高速公路性质既有政府还贷性质，也有经营性质，从布局特征来看，目前南京市境内高速公路收费体系主要依托绕越界面展开，目前呼声外迁较高的收费站均位于绕城公路与绕越高速界面之间，收费站外迁涉及全市高速公路收费体系全面调整。因此，需尽快研究制定都市区高速公路收费站布局调整方案及收费政策，将市域城市化区域内的高速路段纳入免费路段，制定明确的取消收费的方案图与进度表。从更大的范围看，可尽快研究取消宁镇扬三地之间的高速公路收费站，以此推进宁镇扬一体化。南京境内部分高速公路收费性质及年限如表1所示。

表1 南京境内部分高速公路收费性质及年限

3.2 省市合理、多方共推协调收费站布局调整所涉利益主体

收费站外迁或收费政策调整涉及多条高速公路管理主体以及省、市、区等多个主体部门。建议市级形成统一认识，向省级上争协调来推动本项工作。对已经长期使用并基本回收建设资金的高速公路，率先取消收费，实行免费通行；对因与投资方签订合同，通过收费还贷以平衡建设资金的高速公路，建议采用政府回购等手段逐渐收回收费经营权，时机成熟应立即取消收费。对于确有必要收费的，可以将收费站外移到南京与其他省、市的交界处，使更多的市域区高速路段成为市域快速道路。从近期来看，建议结合实际推进一批收费站外迁，例如，一是将沪宁高速公路南京收费站东迁至汤山与句容交界处，缩短汤山与主城区的时空差距，真正实现与主城的无缝对接。二是撤销禄口机场高速公路收费站点，提升空港新城的交通环境。三是外迁宁杭高速南京支线上坊收费站，促进江宁大学城等地区的发展。四是撤销宁高高速南京南收费站，方便溧水居民与南京主城的联系。同时，尽快研究推动二桥等过江通道免费通行政策，缓解现有免费过江通道的交通压力。部分确因客观原因近期无法外迁的，建议采用针对苏A牌照发卡通行不收费等方式。

3.3 配套研究、优化建设收费站布局优化后区域路网衔接

收费站外迁后，高速公路通道资源将成为城市快速通道体系的一部分，建议结合收费站外迁方案，同步开展“高改快”方案研究，增加高速公路出入口匝道，并加强与免费后高速公路衔接的路网规划，优化和城市交通转换的节点衔接。尤其是绕城公路和绕越高速两环之间及周边区域，既是部分副城发展核心区域，也是主城与外围片区联系的必经区域，快速通道资源极其有限，因此，亟须推进公路和城市道路在规划、建设和管理等方面的协调与匹配，这是实现都市区内土地增值、居民出行便利、交通拥堵缓解的良策。

4 结语

根据城市空间拓展逐步优化高速公路收费站布局，是实现都市区交通一体化的有效保证之一，也是主副城及新城组团之间公众出行快速、便捷的重要措施。现阶段根据南京都市区通道资源及沿线用地特征，逐步优化高速公路收费站布局，具有提升南京城市首位度的积极也具有缓解部分城市快速通道流量饱和的现实意义。