自然资源管理政策评估实践及完善研究

冯 聪，董为红

（自然资源部咨询研究中心，北京，100035）

公共政策是调节相关方利益关系和人与自然关系的行为准则[1]，往往体现政府管理公共事务的意志。公共政策的种类很多,大致可以分为宏观政策与微观政策、中央政策与地方政策等，具体表现形式多种多样，包括战略、规划、条例、规章、规范、准则、措施等。政策目标一般都是正面的和积极的，但在实际运行中可能会偏离既定的轨道，甚至出现完全相反的结果。由于利益相关方基于自身需求，不同部门之间制定的政策往往各有侧重，指向不聚焦，相互不配套；同一部门自上而下制定的政策，存在内容上的“取舍”或“修正”；宏观政策细则缺失，标准规范不配套，推进路径不明确；微观政策大而全、小而全，看似面面俱到，实则面面不到。开展公共政策评估是检验政策制定、执行是否有效的机制，能够帮助政府及时总结经验，从而有效地提高政府治理能力[2]。同时，公共政策评估是体现与维护群众利益的平台，有助于反映基层意见，实现政策科学化、民主化，从而维护社会稳定。自然资源部成立以来，逐步推动自然资源管理领域的政策评估工作，公布了《自然资源部立法工作程序规定》，探索开展第三方评估。自然资源领域的政策评估工作尚处在探索阶段，评估主体、评估标准、评估方法，评估结果的使用等均有待进一步完善和规范。

1 公共政策评估研究综述

1.1 我国公共政策评估实践

我国政策评估工作起步于20世纪80年代。1997年，科技部成立科技评估中心，研究起草了科技评估规范。2000年以来，山东省对多部地方性法规的实施情况进行了评估。2001年，淮南市发布实施《淮南市政府立法跟踪问效试行办法》，初步建立了立法后评估制度。2006年，财政部对《政府采购法》及相关规章的实施情况进行了评估。2008年，党的十七届二中全会提出“建立政府绩效评估机制”“推行政府绩效管理和行政问责制度”。党的十八大报告中提出“推进政府绩效管理”。由此，各级政府部门对公共政策评估有了更加积极的认识，自行或者委托相关机构开展公共政策评估工作。2011年，中国国际工程咨询公司受国家发改委委托对西部大开发政策落实情况进行了评估。2017年，我国首次在国务院督查中围绕简政放权、棚户区改造、精准扶贫、重大水利工程等部分重点政策措施落实情况引入第三方评估。在工作推进过程中，不断探索丰富具有中国特色的政策评估方法体系。如，党委、政府负责同志通过调研、专题会议了解政策实施情况或实地体验政策的效果与影响，进而对政策作出评估；设立“领导接待日”“市长专线”等信访渠道，了解普通群众对有关政策的看法等。较为有特点的是2012年南通市开展的“万人评议”，对南通市机关作风进行了评估。

1.2 国外公共政策评估经验

国外的政策评估工作已有多年的发展历史，制度的确立是渐进式的。目前，普遍推行政策评估的国家多具备完善的法律制度保障以及完整的实施框架。如，2003年美国政府颁布了《政策规定绩效分析》，并根据第12866号总统令，政府部门在对政策进行任何修订或制定新政策之前，都要进行绩效分析。2005年，南非政府内阁出台了《政府监督与评估制度的政策框架》，将评估和计划与预算过程联系起来，评估范围包括各部门推荐的大型、战略性和创新性的项目和政策。

欧洲以法国和德国为代表。1985年法国政府颁布法令,规定国家制定的计划、实施的项目未经政策评估不能启动。法国国内有各类型的机构可以承担政策评估工作，包括国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭，以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会。同时，也可委托私人机构对某些项目进行评估。德国的政策评估在方法上非常严格，借助定量方法来分析长期跟踪获得的资料数据。德国的政策评估可以分为三类：有联邦审计法院和私人审计机构开展的监督与检查活动；由研究机构开展的对地区政策实施成效的评估；有公共行政机关外部的专门经济机构对经济影响进行研究。

亚洲的日本和韩国较早开展政策评估探索，并已经实现了制度化、法制化。2001年韩国通过了《政策评估框架方案》，对政策评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等做出了明确、详细的规定。2006年，实施《政府业务评估基本法》，将原先片面的、重复的各种评估制度进行综合，确立系统化的评估制度。具体包含三方面内容，一是政策评估；二是政策实施能力评估；三是公民、客户对政府提供的服务和政策实施的满意度调查。日本在2001颁布了《政府政策评估方案》，并于2002年实施。此外，《执行政府政策评估法案的内阁命令》《执行政府政策评估方案条例》《实施政策评估的基本指南》《政策评估的信息公开指南》等一系列法规共同构筑了日本的政策评估法律体系。目前，日本的政策评估基本上实现了评估对象的体系化、评估过程的标准化、评估结果的实用化和评估实践的周期化[3]。

在自然资源政策评估领域，1972年英国启动了林业政策评估,目前已经形成了定期的林业政策评估机制和良好的实践经验。挪威自 1978 年始开展自然资源核算，逐步建立了物质资源核算和环境资源核算体系。日本的国土交通省和农业、林业与渔业省严格执行《政府政策评估方案》，超过80%的政策完成了评估工作。国土交通省1998年开始在公共建设工程立项和实施中开展评估。日本环境省以环境保护成本核算为核心，于2000年构建了环境会计体系。美国环境保护局定期向管理和预算办公室提交环境政策评估报告，内容包括政策分析以及成本效益量化分析。

1.3 公共政策评估的内容及演化

1.3.1 政策评估的内容

在工作类型上，政策评估分为事前、事中与事后评估，分别针对的是政策制定、执行与效果。事前评估主要是判断公共政策的合法性，预查政策执行效果。事中评估主要是开展政策执行情况评估，目的是促进政策的执行和落实，定期发现政策执行中的问题和困难，判断政策是否符合政策制定的初衷，评估结果作为决定政策延续、调整的重要依据。事后评估关注政策的执行效果，主要为公共政策终结提供依据。在工作内容形式上，政策评估存在形式、事实、价值等维度。形式维度，指公共政策的形式合法性；事实维度，指政策效果、政策效率和政策影响；价值维度，指公共政策价值的合理性[4]。

在公共政策评估实践中，决策者和执行者更加关注政策的执行效果和公共政策的成果绩效。实际上，政策评估不仅仅关注政策实施的效果和绩效，还包括对政策执行行为和过程的评估，要进行价值分析、可行性分析和结果预测分析。其中的价值分析是评价政策结果有助于价值目标得以实现的程度。

1.3.2 政策评估的演化趋势

总体来说，政策评估的模式演化表现为“测量—描述—判断—协商”。20世纪60年代,政策评估工作偏重效益测量与效果叙述。20世纪60年代到70年代中期, 在测量与叙述基础上,评估者基于事实和经验的主观判断也被作为重要依据。20世纪70年代后, 定量化的方法模型广泛应用，政策评估更加注重定性研究，同时重视利益相关者的感受与反馈。整个演变过程体现了由实证主义向后实证主义转变的变革。实证主义的政策评估方法论以事实和数据来支撑评估结论的权威性和可靠性，依据客观的数据，运用数学、统计学、经济学等建立与之相适应的数学模型，以数字衡量评估结果。考虑到纯技术性的政策评估将复杂的社会问题转化为量化的指标，难以揭示政策背后的观念、机制及其错综复杂的关系。有的学者提出了后实证主义的政策评估，主张依据一定的价值准则对政策效果做出价值判断。重视建立政策评估的价值维度，考虑评估人的心理因素和价值取向，价值的判断过程简单直接，如倡导公民参与，开展第三方评估等。

1.3.3 政策评估的难点

某项公共政策的执行效果是特定政策环境和内外部因素综合影响下的综合反映，从综合效果中分解并单独评估某项政策效果，需要设定严格的假设前提或针对性地构建指标体系，定性和定量相结合开展评估。政策评估的逻辑性很强，要紧紧围绕政策条文，分析产生问题的原因，而不是简单地从存在的现实问题出发进行现象分析。政策评估的难点在于通过对事实的客观描述，进而得出对政策价值的判断。事实与价值是政策评估的一体两面。事实与价值的关系本身是一个哲学问题。政策评估的发展趋势是更加关注价值，对政策执行的效果进行价值判断，而价值分析的方法是制约价值判断的关键问题。

2 自然资源管理政策评估工作现状

2.1 政策评估实践

2.1.1 综合性规划及专项规划评估

为了解和掌握各项规划的落实情况，国土资源部在开展《国土资源“十二五”规划纲要》中期评估和总结性评估工作的基础上，从2016年起创新评估方式，委托相对第三方牵头，组织开展国土资源“十三五”规划纲要涉及自然资源领域情况年度监测评估，对自然资源重大改革、规划计划、重大政策法规的执行情况进行评估。由此国土资源部成为各部委中第一家以第三方角度对规划年度实施情况进行评估的单位。同时，组织开展了国土资源领域的重大专项规划评估，从第二轮开始组织开展《土地利用总体规划》《全国矿产资源规划》《土地整治规划》等专项规划的实施效果评估。

2.1.2 政策评估工作

2010年，中国水产科学研究院等多家单位合作对我国的海洋政策进行了系统评估，发布了《中国海洋可持续发展的生态问题与政策研究报告》。2017年，国土资源部组织开展了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的实施情况评估，准确把握了政策落实过程中面临的新情况、新问题。在矿产资源领域，2018年委托相对第三方开展《矿业权出让制度改革试点》总结评估工作，评估内容包括改革方案总体进展情况、试点任务完成情况以及存在的主要问题。同时，为提高政策制定的科学性、合理性和可行性，根据有关文件要求组织开展了《矿业权出让管理办法》和《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》预评估工作，对标相关法律法规和有关政策，分析政策出台的预期影响。值得注意的是，近期自然资源部在一些重大政策发布前公开征求意见，实际上也是开展政策预评估的一种形式。

2.1.3 制度保障与探索第三方评估

自然资源部研究出台了《自然资源部立法工作程序规定》，明确提出“起草机构应当在起草阶段对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行风险评估，也可以委托第三方进行风险评估，并根据风险评估结果制定应对预案。”同时，赋予自然资源部咨询研究中心“开展对自然资源重大改革、规划计划、重大政策法规的执行情况调研及评估”的职能，目前已委托其开展了多项规划评估及政策评估任务，在工作实践中逐步探索完善了相对第三方评估的工作体系、理论方法和评估机制。

2.2 面临的主要问题

2.2.1 评估主体缺乏独立性

系统内公共政策评估工作一般仍由政策决策部门委托相关单位承担，较多的采取内部评估的方式。第三方评估的单位也主要以政府管理的政策研究机构为主，通过委托研究项目的形式进行，缺乏企业性质的专业机构以及社会组织的参与。政策评估主体往往缺乏独立性，在组织上、资金上、信息上对委托单位存在一定依赖，往往会对评估结果产生一定影响。

2.2.2 评估体系和方法不完善

到目前为止，还没有形成良好的自然资源政策评估环境。由于基础理论研究的欠缺，政策评估与项目评估、政府绩效评估的边界不是非常清晰。工作的重点往往集中在政策执行情况评估，忽视对政策内容的分析，导致研究方法、研究目的不明确，缺乏能够具体操作的评估标准和评估方法。在评估过程中不可避免地用个人的价值判断来代替事实分析。

2.2.3 评估信息不易获取

科学的政策评估需要信息完全对称。管理机关以外的第三方组织难以进入政策实施的核心环节对实时政策执行情况进行评估。管理部门掌握的关键数据信息具有一定的封闭性，具备专业评估能力的社会组织、科研机构、高校等基本无法接触到核心数据，采用定量方法评估政策执行效果的难度大。

3 意见建议

3.1 推动制度化与法制化建设

从国外实践来看，政策评估法制化、制度化建设是推动事业发展的重要保障。目前我国自然资源领域的公共政策评估一直没有建立一个法律化、制度化的工作流程。要注重以民主与科学为基本原则开展政策评估法制化研究，规范政策评估主体的权力与责任以及评估客体的义务，尽量减少主观态度对于最终评估结果的影响。应借鉴日韩公共政策评估领域的经验，在法律或规章中规定评估的权限、程序及评估组织的资格、评估经费的来源、评估的条件限制等。同时，政策评估结果只有反馈且应用于实践才具有意义，要注意建立政策评估成果发布及应用制度。

3.2 探索嵌入式第三方评估

保证政策评估结果的客观公正,关键在于实现评估主体的多元化。实践中第三方评估作为一种有效的内外部平衡机制，保证了政策评估结果的公正客观。值得注意的是第三方评估使用的边界和应用范围，要尽量避免“外行评内行”的做法。鉴于政策评估理念的研究大多由国内高校认识到并发起的，研究者并非政策制定者，因此对政策评估的作用大多停留在“局外人”的研究层面[5]。应探索政府部门组织政策评估工作，吸纳多方主体参与共同开展嵌入式的第三方评估，在组织上、形式上建立由委托方、评估单位、相关群众组成的“第三方评估”，实现在体制内纳入第三方因素，采取协商交流的方式，共同开展政策评估。

3.3 研究符合国情的评估方法

目前，自然资源领域的政策评估往往重视政策执行情况好坏，对于政策效果评估缺乏有效的方法手段。要研究建立符合国情、运行高效的政策评估方法体系，坚持定性与定量相结合，实证评估与价值评估相结合，从形式、事实、价值三个维度，综合运用大数据分析、实地调研、问卷调查、案例分析等手段，开展客观全面的评估。同时，公共政策的主要目的是维护和实现大多数人的利益最大化，要特别注意社会公众对公共政策的参与。在政策评估的组织方式上，要坚持内部评估与外部评估相结合、专家评估与民众参与相结合。

3.4 保证信息的有效获取

分析国外政策评估案例可以发现，为了获取有用的信息和数据，评估单位利用一切可行的方式和手段获取有用的信息,如案例分析等，并在此基础上进行分析和阐释。美国劳工统计局每年派出职员获取联邦机构相关资料，从年度报告、预算和国会听证会中搜集资料，用于指标计算。要建立多元获取信息的渠道，如民意调查制度、舆论监督分析、典型案例分析，注重对信访、行政诉讼行为的跟踪与分析。值得注意的是，随着以大数据为代表的信息技术的发展，自然资源管理相关的信息越来越公开透明，要注意利用大数据方法技术获取相关信息。

4 结论

政策本身是一个复杂的概念，包含的内容非常广泛，不仅包括法律层面的制度规定, 而且包含了管理层面的落实和相应的组织、机制建设的规范性文件。自然资源政策评估多为政策分析，表现形式多为政策分析报告、政策建议、调研报告等，目的在于满足于所属部门的利益需要。实践中，我们往往将政策的绩效评估作为政策评估的全部内容，在实际应用中大而化之。政策评估不能简单地理解为政府工作的绩效评估。完整的政策评估过程包括结果事实认定、因果关系分析和政策价值判断，政策实施情况的判断只能作为价值判断的基础，即要对政策进行分析，特别是进行可评估性分析；再进行价值判断，明确政策的价值基点；根据价值基点制定评估标准。由于多种因素的制约，目前尚未形成系统的、本土化的自然资源政策评估理论体系，在重要政策评估方面还存在相当的局限性。需要考虑国情与政体，建立中国特色的自然资源政策评估体系，通过制度建设保证评估主体的独立性。鼓励开展第三方评估，综合考虑政策制定科学性与政策制定效率的关系，建立“社会本位”与“政府本位”有机融合的研究视角，完善政府主导的内嵌式第三方评估模式。组织第三方评估的机构要有明确的职能定位、稳定的经费来源，内部要建立规范的工作程序以及成果发布方式。

Research on the Practice and Improvement of Natural Resource Management Policy Evaluation

FENG Cong，DONG Weihong
（Consulting & Research Center Ministry of Natural Resources,Beijing 100035, China）

Abstract:Policy evaluation is an important link in the process of public policy and is an important basis for policy formulation, continuation, renewal and termination. Also it is an important means to promote the modernization of national governance system and governance capacity. More and more attention has been paid to policy evaluation.Active exploration has been made in legalization and procedure in practice. This paper expounds the content, evolution and difficulties of policy evaluation. Combining with the problems existing in the domestic practice, this paper puts forward some suggestions which are in line with the national conditions.

Keywords:Natural resources； Policy； Assessment； Evaluation