模式创新 产业导入 党建统领——衢州市衢江区走出浙西南地区全域土地综合整治之路

衢州市自然资源和规划局衢江分局 李志刚

衢江区位于浙江省金衢盆地西部，东毗龙游，南界遂昌，西接江山市和柯城区，北枕建德县和淳安县，东西宽37.5 公里，南北长87.9 公里，总面积1748.89 平方公里，现有耕地在空间分布上具有浙西南地区典型的“小盆地+零星沟谷”特征。据2018年耕地变更调查数据显示，全区耕地保有量为48.8 万亩，人均耕地1.22 亩，显著高于全省平均水平，但补充耕地方式较为单一，以垦造耕地为主。近年来，衢州市衢江区坚持整合项目、整合力量、整合资金，实行大规模集中连片整治，加大产业引导，实施全域推进、有机更新，走出了一条浙西南土地整治新路子。

一、工作实施情况

自2016年以来，衢江区共实现228 个新垦造耕地项目报部备案，新增耕地指标入库3.0185 万亩（其中水田2.6262 万亩），入库面积位居全省首位。

2018年，为贯彻落实《浙江省国土资源厅关于改进和落实耕地占补平衡的通知》等文件精神，衢江区开始实施全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划。当年列入省实施全域土地综合整治与生态修复项目4 个，涉及总面积7.3319 万亩，拟投资25.88 亿元。计划垦造耕地12069 亩，建设用地复垦165亩、盘活142 亩，建设高标准农田27259 亩，“旱改水”1050 亩，耕地质量提升1364 亩，建设标准农田10355 亩，标准农田质量提升面积5208 亩。

2019年，衢江区列入省实施全域土地综合整治与生态修复计划的项目6 个，涉及总面积22.8528 万亩，拟投资16.2947 亿元，其中利用社会资本0.45 亿元。计划新增永久基本农田整备区面积8605 亩，新建高标准农田面积1726 亩，标准农田建设项目1476 亩，旱地改水田面积92 亩，新垦造耕地面积6650 亩，粮食生产功能区提标改造面积4117 亩，建设用地复垦面积1521亩；废弃矿山综合治理24 个，边坡复绿1371 亩。

二、主要做法及成效

（一）注重模式创新

衢江区垦造耕地改变以往按部就班、零敲碎打的做法，实行大规模集中连片整治，有效破解土地效益低、碎片化问题，探索形成了“土地开发+产业导入+美丽乡村+基层治理”从而全面推动乡村振兴的模式。全区共谋划实施了5个万亩集中连片开发的土地整治项目，其中1.8 万亩的富里农村综合改革试验区通过两年的努力，实现了“荒山变良田”的华丽嬗变；1.2 万亩的新田铺项目正在有序推进；1.3万亩的上方矿地项目一期已开展废弃矿地复绿工程；新谋划的富西全域土地综合整治项目和划船塘全域土地综合整治项目前期工作进展顺利。

（二）突出产业导入

垦造耕地为农业规模经营奠定了扎实基础，一批辐射广、引领强的大项目纷纷落户衢江区。世界食品安全创新示范基地项目第一期投资50 亿元，由联合国工发组织、粮农组织、浙江清华长三院、宋都集团等合作共建，已于2018年5月签约，该项目致力打造国际食品采购基地、食品安全标准发布基地和食品安全示范区。新田铺田园康养综合体项目总投资50 亿元，于2018年3月开建，未来将打造集智慧农业、放心农业、休闲养生、田园社区为一体的田园康养标杆项目。上方矿地综合整治项目计划投资50 亿元，在完成矿地整治的基础上，三产联动打造以“中国钙片”为主要内容的矿山文旅综合体。富西蓝莓小镇项目计划投资30 亿元，依托富西全域土地综合整治项目打造健康水果养生休闲基地。

（三）坚持全域推进

以“一村六美”（美庭院、美水系、美村口、美广场、美廊道、美产业）为目标，以“一拆五统”（拆除“一户多宅”，村集体统一收储利用、统一规划布局、统一流转安置、统一成本核算、统一基础配套）为手段，率先在全市实施改村提升工程，力争从根本上解决农村风貌“脏乱差”、土地利用效益低、“空心村空壳村”等问题。截至目前，全区28 个村通过“改村提升”工程，整出了指标（2018年共盘活存量建设用地1021亩）、整出了空间、整出了环境，整出了战斗力、整出了民心、整出了精气神，打造出了周家上岗头村、莲花涧峰村、浮石姜家坞村等一批远近闻名的网红村。

（四）强化党建统领

在土地整治过程中，该区坚持党建统领，一根红线贯彻始终，有效提升村级党组织的凝聚力，激发村级党组织的战斗力。在党建统领+基层治理的推动下，新田铺田园康养综合体项目政策处理全面完成，涉及农户1591 户，累计流转土地10254 亩、搬迁坟墓2892 穴，有力保障了项目进度，推动项目区村庄实现了从“大乱”到“大治”的重大转变。2019年初，为积极营造各村“比学赶超”的浓厚氛围，根据2018年度各行政村项目推进工作态势和成效，给4 个先进村颁发了“金牛奖”（一年评选一次，当选村可获得100 万元的项目资金奖励），给3 个工作不力、成效不彰的后进村颁发了“蜗牛奖”（每半年进行重新评选，“蜗牛奖”所在村摘帽后，可与其他行政村一起，参选新一年的“金牛奖”）。

在各级政府部门的大力协作下，衢江区三年行动计划取得了显著成效。富里乡村有机更新做法，被袁家军省长点赞并写入浙江省委经济工作报告；浙江省“两会”期间袁家军省长在走访衢州代表团时，对衢江区全域土地综合整治先行先试的做法给予高度肯定。

三、意见建议

（一）对土地整治项目区内零散林地调整给予政策支持

全域土地综合整治项目区外，衢江区可垦造耕地大部分地块零碎、面积小，难以连片开发利用，部分地块交通不便利，开发成本高，利用效率低，类似情况在浙江省南部地区普遍存在。建议土地整治工程项目区内确需调整零散林地的，在明确植树造林规划设计、资金保障、责任主体等事项后，由相关单位论证，在论证意见中明确达到“不减少林地面积和不破坏生态环境”的要求，确保在项目区内森林面积不减少的前提下，林地在空间分布上可予以调整。

（二）完善土地整治项目区耕地质量评定办法

现行的耕地质量等别评定办法，耕地质量分等方法没有充分考虑地块状况、田间道路等影响耕地质量的基础设施条件，也未能充分反映对耕地质量建设的大量投入和耕地质量的提升效果；耕地质量评定不够科学，选取了对通过表土耕作层剥离再利用形成的耕地质量来评定。如，衢江区新田铺田园康养综合体一期农田垦造项目，该项目统一高标准设计施工，表层覆土为外运经检测的优良土壤，但受项目区周边耕地等别9—11 等的限制，该项目大部分耕地质量等别最高也只能达到9 等，不能真正反映项目区新增耕地质量。建议尽快改进和完善土地整治项目的耕地质量评定指标体系和方法。