坚持和完善生态文明制度体系

中共山东省委党校（山东行政学院）讲师 薛体伟

环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。

——2016 年1 月18 日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的重要讲话中指出

用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

——2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记在发表重要讲话时指出

党的十九届四中全会审议通过的《决定》，提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的13条路径，其中一条路径是“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，这为我们加快健全以生态环境治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，提供了方向指引和根本遵循。

一、坚持和完善生态文明制度体系的现实意义

车无辕而不行，制度就是我们社会前行之“辕”。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，生态文明制度建设是生态文明建设的重中之重。加强生态文明制度建设是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的一项重要战略任务，具有重大的现实意义。

（一）时代发展之要

改革开放以来，我国经济建设取得了显著成绩，创造了丰厚的物质财富，但也对生态环境造成了较大破坏，一系列人为造成的灾害如肆意排放的工业废水、过度开发的山林耕地、土地沙漠化等问题，加剧了人与自然关系的紧张。要破解这些生态难题，生态文明制度必须不断发展、推陈出新，从而全面扭转我国生态环境恶化的局面。2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记发表重要讲话时指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”

新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活需要不仅包括物质方面的需要，也包括满足人民群众优美生态环境的需要。社会主要矛盾的转化决定了生态文明制度改革工作重点的变化。基于这一时代际遇，生态文明制度要有所创新突破、不断完善，要实现“人类—自然—社会”生态系统的总体平衡，提升我国可持续发展的水平，促进人与自然和谐共生。

（二）国家治理之需

制度是安邦定国之根本。生态文明制度的完善是对中国特色社会主义制度的补充和完善，是国家治理能力完善的重要体现。

近年来，由生态环境破坏引发的群体性事件较多，影响了社会稳定。我国要处理好发展中的环境问题，更加需要严明生态文明制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台40多项涉及生态文明建设的改革方案，将生态文明制度建设作为中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和不可分割的有机组成部分。在新的起点上，党的十九届四中全会对生态文明制度体系、制度运转、制度协同的强调，通过顶层设计防止政府行为和个体选择的失当，避免随意决策、粗放管理、盲目发展，有利于缓解由生态环境问题引起的社会矛盾，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。

（三）美丽中国之途

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”美丽中国是发展的新思维、新理念，其外在表现是自然美，百姓居住的家园有蓝天、白云、绿水、青山；内在表现是和谐美，即人与自然和谐的生态美，人与人、人与社会和谐的人际关系美，如城乡协调发展、收入差距缩小、社会公平正义等。建设美丽中国是应对国内生态形势的重要战略选择，已成为百姓所盼、发展所需、大势所趋。建设美丽中国是复杂、艰巨的系统工程，需要完善的制度保障，坚持和完善生态文明制度体系就是建设美丽中国强有力的制度保障之一。

二、坚持和完善生态文明制度体系的价值取向

以制度确保生态文明建设的质量和效益，坚持和完善生态文明制度体系蕴含着坚持党的领导、以人民为中心、注重统筹兼顾、强化责任担当的价值取向。

（一）坚持党的领导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。“党是最高政治领导力量”，这是党的十九大报告对党的领导地位的政治界定。中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心，我国任何一项伟大事业的成败，很大程度上取决于党的领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终总揽全局、协调各方，不断夯实生态文明建设的领导力量。展望未来，坚持和完善生态文明制度体系同样必须毫不动摇地坚持党的领导，才能使生态文明建设方向坚定、行稳致远。

（二）以人民为中心

人民立场是我们党的根本政治立场，“人民”一词在《决定》中高频出现，充分体现了坚持以人民为中心的发展思想的重要性。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的重要讲话中指出：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”生态文明建设的根本目的是人与自然和谐共生，实现人类可持续发展。如果人民群众的生态环境需要没有得到保障，他们的积极性就不可能真正地被调动，生态文明建设就收不到良好效果。所以，坚持和完善生态文明制度体系的出发点和落脚点都是以人民为中心，满足广大人民群众的基本需要，维护人民群众的根本利益，坚持生态惠民、生态利民、生态为民。

（三）注重统筹兼顾

我国是世界上人均资源极为稀缺的国家之一，粗放型经济发展模式是以损害环境、浪费资源为代价换取经济的发展，这使得我国的自然资源消耗和生态环境破坏已达到生态系统无法承载的程度。环境保护与发展经济两者是相辅相成、有机统一的，良好的生态环境既是自然财富，又是社会财富、经济财富，会成为经济社会持续健康发展的支撑点。因此，坚持和完善生态文明制度体系，必须注重统筹兼顾，将自然资源消耗和环境损害、生态效益纳入到发展评价体系中，推动我国经济全面、均衡、有序地发展。

（四）强化责任担当

有权必有责，有责要担当，失责必追究。生态环境是公共产品，对其进行破坏必须追责问责。坚持和完善生态文明制度体系就要强化责任担当，严肃追责损害生态环境的责任主体。2013年5月24日，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时的重要讲话中指出：“不能把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当，不负任何责任。”对各级领导干部来说，必须掂量生态环境保护“党政同责、一岗双责”的分量，强化责任意识和担当精神，“不能吃祖宗饭、断子孙路”，追责的利剑要高高举起，形成履职尽责、守土有责的氛围。

三、坚持和完善生态文明制度体系的现实担当

坚持和完善生态文明制度体系需要多元生态主体的现实担当，要通过实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度等途径来实现。

（一）实行最严格的生态环境保护制度

坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度。完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自觉地推动绿色循环低碳发展。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系。加强农业农村环境污染防治。完善生态环境保护法律体系和执法司法制度。

（二）全面建立资源高效利用制度

推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度。健全资源节约集约循环利用政策体系。普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。健全海洋资源开发保护制度。加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制。

（三）健全生态保护和修复制度

统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护。加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度。加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，保护生物多样性，筑牢生态安全屏障。除国家重大项目外，全面禁止围填海。

（四）严明生态环境保护责任制度

建立生态文明建设目标评价考核制度，强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责任。开展领导干部自然资源资产离任审计。推进生态环境保护综合行政执法，落实中央生态环境保护督察制度。健全生态环境监测和评价制度，完善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制。

四、坚持和完善生态文明制度体系的社会实现

深入贯彻十九届四中全会精神，推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，需要从指导思想、责任主体、组织保障、社会实效的维度出发，坚持以习近平生态文明思想为指引，通过多元生态治理结构、责任和权利相协调、执行和监督相统一等途径确保坚持和完善生态文明制度体系的社会实现。

（一）以习近平生态文明思想为指引

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设，在努力走向社会主义生态文明新时代的征程中，习近平总书记关于社会主义生态文明建设的重要论述，逐步升华为习近平生态文明思想。习近平生态文明思想系统回答了在新的时代条件下“坚持和发展什么样的中国特色社会主义生态文明、怎样坚持和发展中国特色社会主义生态文明”等重大问题。因此，要坚持以习近平生态文明思想为指导，从指导思想的维度确保坚持和完善生态文明制度体系的社会实现。

（二）多元生态治理结构

坚持和完善生态文明制度体系是一项系统工程，需要通过政府、企业、公众等多元主体的具体行动来实现。任何单一的主体都是无法完全胜任的，各主体要分工协作，构建多元生态治理结构。政府与企业方面，政府激励企业绿色发展，约束黑色发展，企业对政府加以监督。政府与公众方面，政府给公众提供优质生态产品，鼓励绿色行为，公众对政府生态责任进行监督。企业与公众方面，企业向公众提供绿色商品，公众筛选绿色企业。这些层面从责任主体的维度使政府、企业和公众形成合力，确保坚持和完善生态文明制度体系的社会实现。

（三）责任和权利相协调

中央与地方政府要明确各自的责任和权利，互相协助、各司其职。中央方面，主要是提出总的发展方向，统一部署各部门的任务，加强不同部门的合作，监督和引导地方政府的工作。地方政府在中央的带领下，从自身实际情况出发，科学制定符合本地实际的生态文明制度。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”中央与地方政府之间、各地方政府之间、相关政府部门之间责任和权利协调统一，可以从组织保障维度确保坚持和完善生态文明制度体系的社会实现。

（四）执行和监督相统一

制度的生命力在于执行。无论是实行最严格的生态保护制度，全面建立资源高效利用制度，还是健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度，都需要各地有关部门狠抓落实。

要使生态文明制度落到实处，首先要明确执行部门，确保生态文明制度的执行工作顺利开展。生态文明制度的完善同样离不开监督，如果监督问责不力，制度执行与不执行一个样，执行好与执行不好一个样，就会形成“破窗效应”。加强制度执行的监督，不仅要发挥纪检监察机关的作用，还要发挥媒体、人民大众的监督作用，从制度制定的前、中、后三个阶段完善监督，充分发挥监督保障执行、促进完善发展的作用，从社会实效维度确保坚持和完善生态文明制度体系的社会实现。

讨论题：

1.坚持和完善生态文明制度体系有何重大现实意义？

2.结合实际，谈谈如何坚持和完善生态文明制度体系。