对现行食品安全监督抽检复检制度的有关思考

文/明双喜 孙丽萍 杨颖 王骏

食品复检是我国食品安全监管工作中极其重要的一个环节，除直接关系到人民群众身体健康和切身利益外，还与相关监管部门、食品生产经营者、初检机构、复检机构有直接而密切的关联。同时，食品复检也是维护生产经营者利益的一种途径，更有效地保护其合法权益，如没有食品复检的途径，相关企业只能等到行政处罚决定做出后再提起行政复议或诉讼，但后者的周期过长，程序也比较烦琐，相应的司法成本也更高。

一、食品复检简介

回顾我国食品安全监管工作的历史，食品复检的出现相对滞后。《食品卫生法（试行）》《食品卫生法》《工业产品质量责任条例》以及《产品质量法》（1993 版）等法律法规均没有规定食品复检制度。直到2000年修正的《产品质量法》才第一次出现关于食品复检的条款，其中第十五条规定：“生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内……申请复检”。

2009年我国颁布的《食品安全法》也规定了“对检验结论有异议的，可以依法进行复检”；2015年《食品安全法》修订，其中第八十八条对食品复检作出更明确的规定：“对依照本法规定实施的检验结论有异议的，食品生产经营者可以自收到检验结论之日起七个工作日内......提出复检申请......复检结论为最终检验结论”，同时还对复检机构管理及食用农产品的快检方法的复检作出规定。

食品监管部门也相继出台了一系列规章或标准要求，如《食品安全抽样检验管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第11号）、《食品安全监督抽检和风险监测工作规范》（食药监办食监三 〔2015〕 35 号，以下简称35号通知）、RB/T 216-2017《检验检测机构资质认定能力评价 食品复检机构要求》《关于进一步规范食品安全监督抽检复检和异议工作的通知》（市监食检〔2018〕48 号，以下简称48 号通知）等，并陆续公布了三批复检机构名录，这些均对食品安全监管工作起到积极的推进作用。

二、存在的问题及建议

食品复检过程和结果的规范性、科学性、严谨性应得到充分保证，虽然食品复检的相关规定越来越完善，但在实际工作中还有部分问题尚待解决，例如：复检机构的技术能力水平参差不齐，尚未出台关于复检机构的具体监管条款，缺少退出机制；在复检结论为最终结论的前提下，缺少关于对复检过程监督管理和对复检结论科学论证的程序要求等。

还有的问题不单直接影响后续监管，甚至可能影响到相关产业发展。例如，2016年某检测机构在开展食品安全监督抽检过程中，曾发现某企业生产的鱼罐头锌超标，后经复检机构复检后最终结论改判合格。该机构对相关抽样检验工作进行全流程梳理、分析，确认初检结论科学、合规，随即对相关生产企业所在的地区同类产品进行采样，检验确认该类产品锌超标问题并非个例，在原料养殖、水体污染或者生产中的质量控制等方面可能存在区域性隐患，就此问题行文上报监管部门，建议开展针对性的风险排查工作。但按照法律规定，复检结论为最终结论，这一定程度上妨碍了核查处置、风险排查分析等工作的开展。

（一）难以确认不合格结论接收时间

48 号通知规定，复检申请人应当自收到检验结论之日起7 个工作日内可以提出复检或异议申请，逾期提出申请的不予受理。但实际工作中经常有企业在检验结论做出后长达数月再提出复检申请，且声称其未及时收悉检验结论，这导致受理部门不便判定其是否逾期申请。产生此类情况的原因主要是信息传递渠道不畅通，其中很大一部分是因为相关生产经营单位内部沟通不利，收到通知的工作人员未能及时汇报给单位负责人，后者知悉后未能及时决定是否申请复检，最终导致逾期。

针对上述情况，可以考虑以下应对方式：1.通知相关生产经营单位到食品监管部门现场领取检验报告、结果通知书等，领取的同时签字确认；2.食品监管部门派专人送达相关生产经营单位，同时请其签字确认；3.快递文件，以网络查询到的快递签收时间认定为其收到检验结论时间，可同时电话通知其注意申请时限。

（二）食品复检和异议的申请人范围尚不明确

在食品复检实际工作中，申请人可能是食品经营者或者食品生产者，其中食品生产者还可能包括涉及委托加工关系的双方，上述单位均应享有复检和异议的权利，但如果多方欲提出申请时，相关各方应该协商一致后由其中一方提出。原国家食药监管总局发布的35 号通知中有相关规定，但48 号通知没有提到这一方面的要求。

另外，48 号通知规定：对抽样过程有异议的，被抽样单位应当在抽样完成后7 个工作日内，向实施抽检工作的食品安全监督管理部门提出书面申请。如果被抽样单位是食品经营单位，相关食品生产企业是否有权利对抽样过程提出异议，这一点规定中也没有明确，建议出台后续规定时能予以完善。

（三）食品复检和异议的关系尚待明确

不合格食品的生产经营者对不合格检验结果有异议的可依法提出复检申请，也可依法对抽样过程、样品真实性、检验及判定依据等提出异议处理申请，现行规定中二者是并存的，但其关系尚待明确。

如果对检验及判定依据有异议，就意味着不认可检验报告的法定效力，再提出复检申请没有意义，也没有必要；对抽样过程或样品真实性的异议，也直接关系到初检结论乃至整个抽检工作的法定效力。但现实工作中经常有将食品复检和异议混为一谈的情况，部分生产经营者在申请复检甚至已经准备复检时，才开始质疑初检报告中的检验或判定依据，或者对样品真实性、外观状态提出异议。因此有必要在相关规定中明确食品复检和异议的关系，建议在提出复检申请时，申请人应首先申明有无其他异议，如存在不便开展复检工作的情况，应先行处置其提出的异议问题。

（四）缺乏复检结论科学性、准确性的制度保障

现行规定明确食品复检机构的复检结论为最终结论。食品复检机构是经国务院认证认可监督管理、食品药品监督管理、卫生行政、农业行政等部门联合确定的，这些机构在技术能力、管理水平等各方面理应更权威。但水平再高的检验机构也有出错的可能，检验人员的技术能力和操作水平是否达标并一以贯之，仪器设备和实验耗材是否符合标准要求，是否能够有效避免可能存在的外部人为干预因素，这些问题都需要得到充分的制度保障。

另外，初检机构与复检机构的法律责任不对等。对于复检结论，初检机构即便心存疑虑也不能采取类似复检的应对方式。初检机构做出不合格结论时，经常面临企业复检、异议甚至起诉等一系列问题，而复检机构却无类似风险，如复检结论推翻初检结论，初检机构没有有效的法律方面的救济途径。如果食品复检结论产生问题，不单直接影响初检机构和复检申请人的权益，造成的社会影响也将是巨大的，甚至可以上升到国家公共安全的层面。

可以考虑适当地调整复检程序，若复检结论与初检结论不一致，监管部门按一定程序组织相关单位和专家对复检结果进行验证，确保复检结果客观准确，方能采纳作为下一步工作的依据；或实行两个复检机构平行复检，二者结论一致确认为最终结论，不一致时则另选复检机构做出最终结论。后一种方式虽稍显烦琐，但显然更能够保证复检工作的公正性。

（五）复检机构管理仍需加强

如前所述，复检工作影响重大，对复检机构的管理更应保证其规范性、科学性、公正性。建议考虑以下几点：

1.增设退出机制

通过飞行检查、能力验证、实验室间比对等多种形式加强对复检机构的考核管理，并量化打分，将考核不合格者由复检名录中删除。

2.制定统一的复检操作规程

规范复检相应试剂耗材、标准物质、仪器设备、作业指导书、质量控制程序等，减少初检、复检在实际操作中客观因素造成的误差。

3.加强操作人员管理

参 考RB/T 216-2017《 检验检测机构资质认定能力评价 食品复检机构要求》的内容，制定相关制度，考虑对实施复检的实验操作人员、复检监督员、授权签字人等工作人员实施发证管理，无证人员不得参与复检工作，并对其定期考核。

4.增设分级管理制度

个别地区习惯就近安排本地复检机构复检，存在地方保护的可能性。建议摒弃就近安排复检机构的思维定式，按照能力水平对复检机构实行分级管理，确定的复检机构级别不应低于初检机构。

（六）部分复检机构对复检工作存在排斥心态

现行规定均要求复检机构不得无故拒绝复检工作，48 号通知中明确规定：复检机构无正当理由不得拒绝复检任务，确实无法承担复检任务的，应当于2 个工作日内向相关食品安全监督管理部门做出书面说明。但实际工作中，部分复检机构对复检工作存在排斥心态，以诸多理由拒绝复检安排。其拒绝理由是否正当，现行规定中并没有统一尺度，应予以明确。对于存在明显影响复检工作开展的问题，复检机构可以拒绝复检，例如初检机构使用的检验方法有误，未按照规定要求指定复检机构或移交复检备样，复检备样送达复检机构时已超过保质期或外观、包装、封条等存在明显异常；缺少部分试剂或标准品并确实难以及时购买，也可能造成无法接受复检工作，例如国家管制的罂粟碱、安定类物质等。其他诸如“工作繁重”“仪器有问题”“人员休假”“不便接受外部人员（初检机构）进入观看复检”等，均不应归为复检机构拒绝复检工作的正当理由。

三、结语

食品复检作为保障食品安全检验结果科学、公正的最后一环，是保障合法生产经营单位切身利益的最后关口，也是国家食品公共安全的重要保证。应针对现实工作中的具体问题，及时整合现有规定，组织食品安全监管部门、检验机构管理部门、检验机构（尤其是复检机构）、食品生产经营者及相关专家多方研讨，尽快研究出台科学、合理、翔实、可执行性强的程序规定。任何制度都应处于不断自我修正的过程中，相信食品复检制度也会逐步完善，更加贴近实际工作所需。