建设碳排放权交易市场推进低碳发展转型

文/马爱民

气候变化是21世纪人类面临的最大挑战之一，能否有效应对气候变化，关系到人类未来的生存和发展。中国政府实施积极的应对气候变化战略，已采取了一系列重要政策措施。其中，2017年12月宣布正式启动全国碳排放权交易市场建设，就是我国应对气候变化的重大举措，彰显了我国对外信守国际承诺、对内推动低碳发展的决心，对未来一个时期控制温室气体排放工作具有深远意义。

一、低碳发展是积极应对气候变化、推动高质量发展的必然选择

（一）低碳发展是全球发展的新趋势。自1992年6月《联合国气候变化框架公约》向各国开放签署以来，我们享受了公约生效的喜悦，经历了议定书实施的艰辛，遭遇了哥本哈根的挫折，见证了《巴黎协定》的诞生。《巴黎协定》提出要将全球平均气温升幅控制在2℃之内，并将全球气温升幅控制在前工业化时期水平之上1.5℃以内。为此，许多国家都在研究提出长期温室气体低排放战略，推动低碳发展，并将此作为抢占未来发展制高点的重要契机。

（二）我国长期的粗放型增长方式不可持续。在经历了30多年的经济快速增长之后，中国经济发展进入新常态，主要表现为经济发展速度放缓、结构性失衡、传统发展动能衰减、资源环境承载力下降等多个方面。这表明，我国长期以来高资源和能源消耗、高污染、高排放的粗放型增长方式已经难以为继，资源和环境问题日益成为进一步发展的瓶颈，必须开拓新的发展路径，加快转变经济发展方式，创新培育发展新动能，为长期发展注入新动力。

（三）推动经济高质量发展要求经济社会向低碳发展转型。针对新形势下的发展问题，“十三五”规划纲要提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，倡导绿色发展、循环发展、低碳发展的道路。因此，实施低碳发展战略，通过经济发展、能源生产和消费以及生活模式的低碳转型，在追求经济社会发展的同时实现控制温室气体排放目标，是未来发展的必然选择。低碳发展，不仅是控制温室气体排放的途径和手段，更是一种新的发展模式。

二、推动低碳发展需要有效的政策工具

（一）实现控制温室气体排放目标需要政策工具支持。2009年我国确定了2020年温室气体排放控制目标，即单位国内生产总值的二氧化碳排放要比2005年降低40%-45%，2015年我国又向国际社会庄严承诺，到2030年前后，二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。我国也制定了《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》（2014年）和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（2016年），提出了各个领域的相关目标任务。

为了推动低碳发展，实现相关目标，需要认真研究低碳发展的战略规划、遵循的技术路径以及可行的政策措施，特别是设计既能有效减缓温室气体排放、又能激励经济发展的双赢政策工具。

（二）选择政策工具需要创新观念。在控制温室气体排放方面，我们有多种政策工具可以选择。有“命令—控制”型的强制性政策，如强制性标准等，效果明显，但社会或经济代价可能较大；有引导鼓励性政策，如指导性的标准，自愿减排协议等，社会易于接受，但效果并不确定；有基于市场的政策，如碳税和碳交易，可以灵活运用，社会成本较低，但效果有赖于制度设计的合理性及市场机制是否完善。不同的政策工具各有优缺点，需要根据问题和条件加以选择。

二氧化碳排放主要由经济活动产生，企业是控制二氧化碳排放的主要责任者。在实施低碳发展战略的过程中，企业最担心的是，控制二氧化碳的要求会增加运营成本，从而削弱市场竞争力，影响长远发展。因此，要落实低碳发展战略，就需要在政策制定中充分考虑企业的关注，不仅要给企业以控制温室气体排放的压力，也要为其提供采取措施的动力。传统的“命令—控制”型政策，往往很难兼顾这两方面的要求，因而需要创新制度。随着相关改革的不断深入，如何发挥市场对资源配置的决定性作用，如何更好地应用市场机制，如碳排放权交易等，成为我们面临的新课题。

（三）市场机制可以成为控制温室气体排放的有效工具。在应对全球气候变化的背景下，温室气体排放空间将成为稀缺资源，而不同行业、不同企业间的减排成本存在差异，这就为开展企业间碳排放权交易提供了基础。可以充分发挥市场机制的作用，通过以有偿或无偿的方式向企业发放排放配额，允许企业交易其获得的配额，并在条件成熟时开发相关金融衍生品，既可以为企业提供低成本控制温室气体排放的机会，也能通过促进生产要素的合理流动推动经济发展。

三、国际、国内实践证明碳市场是行之有效的政策工具

（一）国际社会实践提供了有益的借鉴。实际上，碳定价已经成为国际社会普遍应用的政策工具。截至2016年5月，各方向联合国气候变化框架公约提交了162份国家自主决定文件，代表了190个缔约方。其中，超过90个国家的自主决定文件包括了采用碳交易、碳税或其他碳定价措施，计划或考虑使用市场手段的缔约方占全球排放量的61%。在碳定价措施中，以碳交易市场更为常见。据统计，在全球范围内，已有20多个区域碳市场在运行，覆盖全球碳排放总量的15%左右，还有多个区域碳市场正在计划中。

最早建立的欧盟碳排放交易体系于2005年正式启动，历经三个阶段，覆盖多个行业部门，是当前规模最大的碳排放交易市场。此后，美国先后建立了美国区域温室气体行动、美国西部气候倡议、美国加州排放权交易体系等区域性碳交易市场。日本东京于2011年设立了地方性总量控制与交易体系。韩国于2015年启动全国碳交易市场。其他一些国家，如加拿大、瑞士、新西兰、哈萨克斯坦、墨西哥等也纷纷筹建自己的碳排放交易市场。

纵观世界各地已经建立起来的碳市场，既有跨国市场（如欧盟碳市场、美国加州—加拿大魁北克和安大略省市场），也有全国范围的市场（如新西兰、韩国），还有区域性、地方性市场（如东京）。从覆盖的领域看，既有如欧盟覆盖多个行业、韩国覆盖多种温室气体这样的综合性碳市场，也有美国区域温室气体行动那样启动之初只对单一电力行业二氧化碳排放进行管控的市场。

国际碳市场的实践不仅发展了排放交易理论，而且降低了实现既定温室气体排放目标的总成本，推动了低碳技术、低碳产业的进步。当然，国际碳市场建设并非一帆风顺，也出现了一些问题和困难。如欧盟碳市场由于第一阶段发放了过多配额，导致配额市场价格的暴跌，甚至一度跌到1欧元以下，价格的波动影响到市场的信心，不利于企业的投资决策。然而，这并非不可克服的困难，近期欧盟对碳排放权交易的改革已经使得碳价有了较大提升，从2017年5月的每吨4.38欧元提高到2018年8月的每吨18.28欧元，这一方面警示要注意碳市场建设中的风险，同时也说明可以通过合理的制度设计规避风险。

（二）国内碳交易试点探索了宝贵经验。2011年以来，我国在北京、上海、天津、广东、重庆、湖北省（直辖市）和深圳市等七个地区，部署开展了碳排放权交易试点工作。这些试点地区开展了大量的探索性工作，制定了规范碳排放权交易市场的地方性法规和政府规章，为碳市场交易提供了法律依据；建立了专门的工作机制和专业队伍，为开展工作提供了保障；明确了试点市场的覆盖范围，包括温室气体种类、行业、纳入企业门槛，确定了配额总量设定和配额分配的方法，开发了碳排放配额、核证自愿减排量、碳远期、碳期权、碳掉期、碳债券、碳质押/碳抵押、碳信托等多种交易产品，完善了纳入企业温室气体排放核算、报告、核查体系，加强了履约管理，建设了交易平台等基础设施，开展了大量针对政府官员、技术支撑机构和企业的能力建设活动。

目前，七个试点地区的碳市场，覆盖了电力、钢铁、建材、有色、化工等碳排放量较大的工业部门，以及服务业、建筑、民航等领域近3000家重点碳排放单位，累积碳排放成交量超过2.5亿吨，累积成交金额超过55亿元。在试点覆盖范围内，不仅碳排放强度持续下降，而且碳排放总量也在减少，表明碳排放权交易市场对促进相关地区和行业的降碳发挥了积极作用。

经过几年的摸索，碳交易试点地区初步形成了政策和交易体系，通过碳价向全社会特别是企业界发出了控制温室气体排放的清晰信号，提高了企业控制温室气体排放、低碳发展的意识，培养了一批熟悉碳市场的管理和专业技术人员。更重要的是，通过碳交易试点，在碳市场的顶层设计和实际操作两个方面获得了宝贵的经验，为建立全国碳排放权交易市场奠定了基础。

四、全国碳排放权交易体系建设的进展和展望

（一）全国碳市场建设的进展。近年来，在不断深化地方碳交易试点的同时，有关部门一直持续推进全国碳市场建设的基础工作。印发了《碳排放权交易管理暂行办法》，研究起草了《碳排放权交易管理条例（送审稿）》，分批制定了24个行业企业碳排放核算报告指南和11个行业企业碳排放核算国家标准，研究实施重点排放企业碳排放报告制度，开展了对电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放行业数千家重点企业的碳排放历史数据报告与核查，研究提出不同行业的碳配额分配方法，并组织对发电、水泥、有色等行业在部分省市的碳配额试算工作。2017年，根据建设全国统一碳市场的需要，重点组织了相关基础设施的设计和建设工作，研究全国碳排放权交易注册登记系统和交易系统的设计实施方案，确定两大系统的承建单位，全国各试点地区还纷纷组建了碳市场能力建设中心，开展了培训活动，为正式启动全国碳排放权交易市场建设奠定了基础。

（二）未来一个阶段的工作重点。2017年12月，《全国碳排放权交易体系建设方案（发电行业）》正式印发，标志着我国碳市场建设进入新的阶段。未来全国碳排放权交易市场建设任重道远，要从形成完善的制度体系、建设完备的基础设施、培育良好的执行能力、实施严格的监督管理等方面入手，按照先易后难、分步实施的原则，逐步完善并扩大全国碳市场服务范围。

一是推动全国碳市场法规和制度体系建设，为碳市场提供良好的制度环境。尽快推动出台全国碳排放权交易管理条例，完善碳配额管理制度、碳排放监测报告和核查制度、市场交易制度三大核心制度，抓紧开展企业碳排放报告管理办法、核查机构管理办法等配套制度建设。

二是加快完成基础设施建设，为碳市场提供可靠的硬件条件。企业碳排放数据报送系统、碳排放权交易注册登记系统、碳排放权交易系统、碳排放权交易结算系统等是开展碳排放权交易的基础条件，也是前提条件，需要各方联合协作共同建设。

三是实施重点单位温室气体排放报告、核查，不断提高数据质量。数据质量是碳市场成功与否的关键之一，必须建立有效的数据管理体系，制定科学的技术规范，培养合格的专业队伍，确保排放数据的可靠性、准确性。

四是强化培训活动，增强相关各方的参与能力。碳市场建设和运行涉及中央和地方政府有关部门、企业、技术咨询机构、交易平台等，需要通过各类培训研讨活动，提高各方参与碳市场的意识，增强参与能力。

五是协调相关领域政策。控制温室排放工作与节能和可再生能源等领域在管理范围、目标设定、政策实施等方面存在紧密关联，需要完善设计，加强协调，避免政策冲突，发挥政策合力。

（三）碳市场建设运行相关各方的角色与任务。由于未来全国碳排放权交易市场覆盖范围更广，市场规模更大，参与主体更多，对于国家和地方主管部门、第三方认证机构、参与碳排放权交易的企业以及交易机构，既是机遇，也是挑战。

对于国家主管和省级政府部门，要科学决策、制定规则，加强市场监管。全国碳交易市场将是全球第一大交易市场，市场治理的难度必然更大，对科学立法、严格执法的要求更为迫切。建议尽早出台全国碳排放权交易管理条例，制定发布相关实施细则。加强依法行政，特别是对违规行为的处罚，确保市场有序、健康发展。

对作为市场主体的企业是双重考验，一方面要求提高管理碳排放的能力，履行控制排放义务，实施减排活动、编报排放信息、制定监测计划等，另一方面要加强碳资产管理能力，管理好、使用好碳资产。

对第三方核查认证机构而言，必须按照规定对企业碳排放进行核查，保障核查过程中的公平、公正。对第三方核查机构的监管，应该是政府部门市场监管的重大职责之一。

对交易平台而言，其面临的主要考验是对交易活动的日常一线监管，确保市场交易是在公平的环境下进行，需要加强对交易活动的风险控制和对会员以及交易所工作人员的监督管理。