论民事执行复议案件检察监督的基本思路

● 范玮娜 史永升/文

一、我国民事执行复议制度概述

民事执行复议是指当事人、利害关系人不服执行法院执行异议裁定，依照法定程序向作出该裁定法院的上级法院提出申请，请求予以纠正，上级法院对该裁定重新审查并作出处理的制度。严格意义来说，我国并没有真正的民事执行复议制度，1991年《民事诉讼法》规定了案外人异议制度，但异议主体范围狭窄，异议事由也过于简单。2007年《民事诉讼法》首次确立执行复议制度，当事人或利害关系可以对人民法院的执行行为提出异议。2012年《民事诉讼法》对该制度加以保留。民事执行复议作为执行程序中的一种救济措施，具有以下几个特点：一是事由的全程性，民事执行复议发生在民事执行程序当中并贯穿始终；二是理由的法定性，主要为当事人或利害关系人认为法院执行活动违反法律规定；三是启动的被动型，必须以当事人或者利害关系人申请的方式提出；四是结果的救济性，主要是对法院在执行程序中错误的纠正和对当事人受损权利的救济。

二、民事执行复议制度存在的现实问题

民事执行复议制度设立之初，就是以从程序方面规范法院的执行行为为目的的。司法实践中，随着民事执行案件数量不断上升，执行复议程序中存在的问题也逐渐显现出来。

（一）民事执行复议审查主体不明确有悖制度设立初衷

作为一个独立于审判和其他执行程序的复议审查程序，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》（以下简称《执行程序若干问题的解释》）和《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《执行异议和复议案件规定》）规定，执行复议由作出执行裁定法院的上一级法院受理审查，但却对执行异议的具体审查与处理机构没有明确。司法实践中各地法院的做法各有不同，一些法院基本上还是沿用由承办法官审查的做法，即执行权与裁决权均由法官实施，其中暴露出的随意性较大的弊端不可忽视。另外一些法院虽然可以做到审执分离，但因执行异议和复议审查均由法院自行作出，缺少外部监督，真正的公正和高效也难以保证。

（二）民事执行复议审查标准不统一影响制度作用发挥

民事执行异议和复议虽是执行程序中具体的救济制度，却与实体法密切相关，所涉内容十分广泛。鉴于相关法律法规规定过于原则，实践中，在执行复议案件适用何种程序、依据什么证据规则、合议庭成员的权利义务、当事人是否具有申请回避权和程序参与权、逾期提出复议申请的法律后果等关键问题上，各地做法不一。如逾期复议的问题，因异议裁定未列明复议权利和期间造成提出复议申请超出法定期间的，司法实践中就有两种做法：一种是认为超过法定复议期间，应认定当事人、利害关系人放弃权利，裁定不予受理；另一种认为应当借鉴审判程序的做法，认定异议裁定对当事人未生效，可以受理。可见，这种不一致的审查标准已经影响到民事执行复议制度的目的和社会效果，建立统一的审查标准和制度确有必要。

（三）书面审查方式易流于形式导致违法执行难以纠正

根据《执行异议和复议案件规定》第12条，人民法院对执行异议和复议案件一般只进行书面审查。鉴于各地法院案多人少的实际情况，一些法院采取初步审查模式，除少数疑难复杂案件需要听证外，民事执行复议案件主要是以形式审查为原则，并以书面无错误为审查标准，特别是对不服执行异议裁定向上一级法院申请复议的案件，通用的做法更是书面审查，没有真正发挥上级法院对下级法院的监督作用。

三、民事执行复议案件检察监督的必要性

（一）有利于促进司法公正

从程序价值来看，民事执行异议和复议是当事人重要的救济权利之一，提出执行异议和复议已成为大部分民事执行案件的常态，但由于目前该制度存在的种种弊端使其纠错价值大打折扣。在法院内部机制对当事人权利保障和救济明显不足的情形下，引入他项公权力监督确有必要。检察监督作为民事执行多元化监督的重要组成部分，是民事案件公平正义最后一道防线的最后一个环节，有着其他监督无法替代的优势，加强民事执行复议案件的检察监督对于维护司法公正意义重大。

（二）有利于提高执行活动整体效果

根据《民事诉讼法》第225条，可以提出执行异议的事由包括法院所有执行行为。“两高”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第6条明确规定检察机关可以对法院执行异议、复议程序进行监督。检察监督方便及时发现执行程序不同阶段中存在的问题，有利于掌握整个执行程序的运行过程，提高民事执行工作的整体效果和质量。

（三）有利于解决执行难问题

“执行难、执行乱”一直是困扰法院执行工作的主要难题。由于执行人员整体素质和执法水平参差不齐，适用法律或者采取执行行为不一致损害司法权威的现象时有发生，“自执自裁”的工作模式更易导致违法执行出现。在司法责任制改革的大背景下，检察机关对民事执行复议案件进行监督，以法律手段规范执行行为，有利于提高执行人员司法素养和水准，改进执行工作，解决执行难题。

四、民事执行复议案件检察监督的基本思路

随着民事执行复议案件在法院执行工作中所占比例的增大，检察机关对民事执行复议案件进行监督，无论从理论层面还是司法实践层面都有必要性和迫切性。为提升监督效率和保证监督效果，检察机关需要明确监督的基本思路、确定合理的监督对象、树立统一的监督原则、制定科学的审查方法、设立确实可行的监督方式，建立科学完善的民事执行复议案件监督体系。

（一）民事执行复议案件检察监督的范围

执行权在一定程度上具有行政权性质，具有扩张性。为保证监督效果，检察机关需要分阶段介入执行过程，对处于不同阶段的民事执行行为，执行复议案件的监督对象包括以下几种。

1.对民事执行异议审查结果的监督。根据《民事诉讼法》第225条和《执行异议和复议案件规定》第17条，对于当事人、利害关系人提出的执行异议，法院审查处理的结果有两种：一是裁定撤销或者改变原执行行为，新的执行行为生效；二是驳回异议，原执行行为继续有效。也就是说，经过执行异议程序，当事人、利害关系人不服，向检察机关申请监督，如果该裁定是撤销或者变更原执行行为的，监督的对象是新的执行行为，如果异议被驳回的，监督的对象仍是原执行行为。

2.对民事执行复议的检察监督。根据《执行异议和复议案件规定》第23条，经过复议程序的执行异议，除裁定发回原执行法院重新审理的外，上级法院维持、撤销或变更原异议裁定的，复议裁定发生法律效力，对执行法院和涉案当事人、利害关系人具有拘束力，执行法院不得改变自己作出的被复议法院裁定维持的异议裁定，更无权改变已被上一级法院复议裁定变更的行为和事项，因此对经过复议程序的检察监督案件，监督对象应是复议裁定。

3.对申诉阶段民事执行行为的监督。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条至第136条确立了法院执行内部监督制度，上级人民法院有权撤销或者改变下级法院的行为结果。经过异议或复议程序后，当事人、利害关系人不服仍有权继续向上级法院申诉。如果上级法院裁定撤销或者改变原复议结果，该新作出的裁定是检察监督的对象。如果上级法院裁定驳回申诉，因驳回申诉效力不直接拘束原裁定或者执行行为，此时监督的对象仍然是原执行异议裁定、复议裁定及其所对应的执行行为。

（二）民事执行复议案件检察监督的基本原则

检察监督权作为一种国家公权力，其行使必须遵循一定的原则。民事执行复议案件检察监督作为民事执行监督的组成部分，也应当遵循民事执行检察监督的基本原则。

1.依法监督原则。依法监督，是检察机关对于执行活动是否违反法律规定的要件、程序和方法进行监督，即监督执行的主体、客体是否合法、执行是否按法定程序进行、执行裁定在认定事实和适用法律上是否存在错误、执行措施是否符合法律规定等，确保执行监督符合法律规定。［1］

2.事后监督原则。由于法院执行工作的程序性和效率性，检察机关一般不宜过早介入，而是在违法、不当的执行行为发生后启动监督程序。事后监督并非是在案件执行完毕后才介入，对于执行过程中虽然法院尚未作出具体执行行为，但如果发现其中可能产生违法与不当之处也可以提出监督意见。

3.事项监督原则。为保证监督的合法和高效，限定检察机关的监督对象确有必要。检察监督对象应该是法院具体的民事执行复议事项，而非执行人员。但这也不意味着检察监督仅仅是对执行行为的监督，也包括对执行人员的监督，只是这种监督是在执行人员有违法犯罪行为之后进行的，其指向仍为执行行为和事项。

4.同级监督原则。同级检察监督有利于检察机关查证法院执行行为是否存在违法现象，也便于当事人更好了解案件办理过程，应当以同级监督为执行监督的主要管辖形式。但因民事执行复议的监督对象包括对民事执行异议结果和复议审查结果两种监督，故在确定同级监督原则的同时，对于个别案情复杂、影响重大的案件则应当视情况由上级检察机关进行管辖。

（三）民事执行复议案件检察监督的基本方式

关于民事执行检察监督的具体方式，法律未明确规定。根据最高法《关于对执行程序中裁定的抗诉不予受理的批复》，法院在执行程序中作出的裁定不属于检察机关抗诉的范围。且鉴于抗诉主要适用于民事执行程序中终局性裁判、决定确有错误的情形，故笔者认为对复议案件检察监督不宜适用抗诉方式，而应主要采用以下几种方式。

1.检察建议。检察建议是检察机关针对个案执行过程中存在的一些轻微程序违法或执行不当、不合理行为，依据事实和法律向执行机关提出意见或建议，督促其采取相应措施改正工作失误或弥补瑕疵的一种监督方式。修改后的《民事诉讼法》第208条第3款规定了检察机关的检察建议权，“两高”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》也明确规定对执行活动监督的方式为检察建议。［2］在民事执行复议案件检察监督中，对执行异议裁决的程序、认定的事实及适用法律有错误的情形可以提出检察建议。

2.纠正违法通知书。据调查资料显示，多数检察院依据《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（以下简称《加强法律监督的若干规定》），把纠正违法通知书作为检察监督的主要方式之一，适用范围主要是执行裁定本身正确，但执行人员在执行活动中有违法行为的情形。笔者认为，在民事执行复议案件监督中，检察机关发现执行程序中有执行不当或者违法执行情形的，可以向执行法院发送《纠正违法通知书》，要求法院依照法律程序处理，或者采取相应措施自行纠正。

3.更换办案人建议书。在民事执行复议案件检察监督中，监督的对象是法院的执行行为，但执行行为是由具体办案人员来具体实施的，监督对象必然也包括具体的执行案件承办人，如通过调查发现执行人员有渎职行为却尚未构成犯罪的，可依据《加强法律监督的若干规定》第2条，向法院提出《更换办案人建议书》，保证民事执行复议案件审查工作的规范高效，实现复议这一救济制度的应有价值。

（四）民事执行复议案件检察监督的审查方法和重点

因民事执行复议案件是执行异议人对执行行为违反法律规定主张的程序性权利，对该类检察监督案件审查的前提条件是当事人、利害关系人认为法院的执行行为违反法律规定，故应采取形式审查和实体审查相结合的方法。在形式审查方面，重点可以从异议主体是否合法，异议对象是否是执行行为本身，是否提供了必要的证据，合议庭是否听取双方当事人意见，是否举行了必要的听证等方面进行把握。实体方面的审查重点应落在执行行为是否违反法律规定上。因执行违法情形一般不会以书面形式记载于卷宗当中，且申请人在取证方面又处于弱势，故检察机关的审查不能仅依靠卷宗和初步的证据材料，应当充分运用《民事诉讼法》赋予的调查核实权进行查证，以弥补书面审查的不足。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66条规定了调查核实措施的种类，涵盖询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等非强制性措施。实践中，检察机关在运用调查核实权时要坚持合法性和必要性原则，使其查明案件事实真相的效能得以有效发挥，又避免出现权利的滥用。

注释：

［1］参见杨良胜、丁家平：《执行复议制度的基本理论定位》，载《法制资讯》2008年第10期。

［2］参见康定：《构建执行复议制度的基础与途径》，载《人民司法》2015年第9期。