数字网络技术条件下版权行政保护的完善之道——基于效率视角

□文│刘晓莉

效率是投入成本和产出成果之间的比例。无论立法、司法抑或行政管理，效率最大化即努力以最少的投入获取最大的产出都是重要的行动目标。进入数字时代后，伴随数字网络技术和移动智能终端的出现和应用，作品的传统创作、使用和传播方式被深刻改变，侵权速度愈加快速，方式日益丰富、隐蔽，面对如此问题，立法和司法实践均表现出明显的效率偏低的弊端，行政保护主动性、强制性、高效性兼具的特点则越发显示出独特的优势。

一、行政保护在效率方面已体现出明显优势

“版权行政保护指国家行政机关运用法定行政职权保护版权所有者权益和维护版权市场秩序”，[1]20世纪80年代中期，伴随《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）起草工作的启动以及国家版权局的成立，各项版权行政保护工作也快速开展，并可归纳为日常监管和专项行动两类。其中日常监管主要表现为行政管理部门依据《著作权法》《著作权法实施条例》等对版权的取得、利用、转让等行为进行管理。通过长时间的探索和努力，我国政府既能对各类侵权盗版行为进行严厉打击，又能对版权领域问题进行及时的预防与监管，实现了对版权领域问题事前、事中、事后的全程保护。2019年2月，国家版权局将《流浪地球》《疯狂的外星人》等8部春节档影片列入2019年度第一批重点作品版权保护预警名单，要求网络服务商在影片上映期内不得提供版权保护预警名单内的作品，提供存储空间的网络服务商应禁止用户上传版权保护预警名单内的作品，在使“红旗原则”得以充分体现、依法对侵权行为从严从快查处的同时，也很好地维护了权利人利益，使盗播现象较之以往明显减少。

专项行动一般由相关行政部门单独或多部门如版权、网信、公安、工商、文化等部门共同完成。不同于日常监管，专项行动更具突击性、灵活性，以2005年启动的“剑网行动”为例，开展14年来，行动治理内容从查处“三无网站”，禁止非法传播音乐、电影，到整顿网络文学，规范有声书、知识分享平台，再到对短视频滥用“通知-删除”问题、自媒体“洗稿”现象进行重点规治，监管范围不断扩大，工作重点不断调整，从而对网络侵权行为尤其是新型侵权行为进行了有效遏制。可以说，版权行政保护目前已成为我国版权保护的重要力量，并与司法保护互为补充，为打击侵权盗版工作做出了显著成绩。

此外，国家版权局还持续加强与全国“扫黄打非”办公室、公安部、最高人民法院的合作，将符合刑事立案标准、涉嫌犯罪的版权案件依法移送公安和司法机关，使案件查办效率更高、惩罚更为严厉、社会影响更广泛。可以说，正是版权行政保护工作的建立和运行，我国版权保护工作才不断完善，力度才不断增强，效率才不断提高。

二、技术发展对版权保护效率提出了更高要求

数字网络技术的广泛应用给作品的创作、传播、权利保护都带来了革命性影响，使得作品可以通过网络便捷、廉价且质量近乎完美地进行远近距离传输。新型传播技术的出现还对传统作品利用方式带来了改变，使读者完全可以绕过出版商和编辑而直接获取信息。由于作品复制和传播难度不断降低、质量不断提高，数字环境下，侵权的速度变快、范围变大，盗版和非法使用给著作权人利益带来的影响也明显增强。“昔日作为作者权利和公共利益最佳协调器，并屡屡为受到挑战的著作权制度化解危机的合理使用制度，此刻却成为公众权利和作者利益冲突激化的原因所在。”[2]如此状况若得不到快速改善，非但版权制度可能形同虚设，权利人的合法权益也将难以得到保障，从而影响作品创作的动力和文化的繁荣。

但与数字技术的发展速度以及侵权形式日益多样隐蔽同时存在的，却是版权立法和司法工作的相对滞后。我国《著作权法》自1990年问世以来，先后于2001年、2010年进行了两次修改，每次间隔10年左右，相对于其他国家如日本、韩国等，修改频次明显偏少。第三次修订工作虽然自2012年3月就已启动，但至今尚未完成。在其修订过程中，互联网产业呈现井喷式发展态势，各类新型诉讼频发，法律规定的空白或不确定不仅使争议双方均可基于自身立场对既有条文进行着不同解读，使不少机构尤其是内容提供者和平台服务商获得制度红利，也让司法机关常有“摸着石头过河”的无力感。如此虽然也成就了不少经典案例，积累了一定司法经验，但争议声却始终不绝于耳。如此状况自然在要求立法部门顺应时代发展、尽快作出反应的同时，也要求其他强制性力量尤其行政部门能够积极参与，共同对迅速变化中的版权关系予以调整。

滞后性同样体现在具体案件的处理流程和所需时间方面。在网络版权侵权速度动辄用秒计算的当下，虽然我国组建起互联网法院，实现了起诉、立案、举证、开庭、裁判、执行全流程在线化，大为简化了诉讼程序，但当前互联网法院仅存在于北京、广州、杭州三个城市，大部分地区、绝大部分版权类案件的处理仍沿袭着传统程序，诉讼时间久、维权成本高、赔偿额偏低是该类案件的共同特点。以当下较为突出的短视频侵权为例，和其他作品维权程序一致，短视频维权通常要经过取证、一审、二审三个阶段，且要面对侵权监测难、权属证明收集难等问题。此时，探寻包括行政保护在内的其他更高效的纠纷预防和解决路径就成为必然。

遗憾的是，虽然具有明显的高效性优势，但当前我国版权行政保护工作还存在着诸多与技术发展要求不相符的地方，如由于版权、文化等多部门均拥有行政执法权，在一定程度上带来了多头执法、监管重叠、成本过高、效率较低等诸多问题的现实存在。由于实体标准不清、程序操作性不强、信息共享平台尚存亟待完善之处以及工作人员对接意识不强等原因，“两法衔接”工作还存在着信息平台利用不足、“以罚代刑”现象普遍、沟通不甚顺畅等问题。专项行动看似高效简便，但由于缺乏长效持久性，很难对侵权人形成持久的威慑力，利益面前，“一打就退，一退就进”的游击战法常常是违法者的共同选择，从而导致行动结束后，各种侵权行为又死灰复燃。

三、数字网络技术为进一步提升行政保护效率提供了可能

进入数字时代后，技术的发展在带给传统版权行政保护工作冲击、提出更高更新要求的同时，也给版权行政保护效率的提升提供了新的手段和路径。如网络技术能够打破政府部门间的鸿沟，改以往串联式的业务流程为并联式业务流程，让不同环节的工作同时开展变为可能；政府部门可以借助网络广泛收集公众意见建议，并利用大数据对此进行科学分析，进而指引决策。但要使这些可能变为现实，对当前版权行政保护模式进一步完善，使这一模式在改革后能够更好地适应技术发展要求是必然前提，但遑论何种调整和完善，提高效率都是蕴含其中的基本要求。

1.数字网络技术为提升行政监督效率提供了可能

数字网络技术的出现和应用，给传统版权监管模式带来了革命性变化，大数据、物联网、云计算、区块链等新技术手段，能够应用于行政监管的多个方面，使执法高效性和精准度不断提高，实现对侵权尤其互联网侵权盗版行为的及时发现，源头追溯以及准确取证，从而提高对侵权盗版行为的监管、查处效能。快速提升该环节工作的质量和效率。[3]以区块链的应用为例，由于具有鲜明的社群自治特征，版权行政部门可以利用区块链建设行业自律平台，借此进行版权公示并发表权利人声明。另外，由于具有去中心化、安全性以及恒久性等特征，区块链又可成为版权行政执法部门进行版权监测存证的利器，行政部门可以在侵权网页的自动抓取及侵权页面的源码识别方面为加强监管、维护权利人合法权益提供有力的技术支撑。

数字网络技术还使对作品统一编码成为可能，版权行政部门可借鉴中国标准音乐作品编码、国际标准书号等做法对作品进行统一编码，使其拥有如“身份证号码”一样的唯一性、永久性识别编码，并规定任何作品如欲进入市场传播，必须持有该编码。同时还可借助信息技术使编码上同时携带权利人的信息、保护期限、授权许可方式和费用，使相关人员尤其行政执法人员只需通过扫描或查询编码就可以快速了解作品是否为正规出版物以及权利归属，使版权侵权隐蔽性较强的问题得到快速解决。

通过推动版权行政部门从传统封闭式行政管理方式向公开行政管理方式转变，建立版权行政处罚案件信息公开机制，同样能够发挥间接提升行政监管效率的作用。各级版权行政部门应严格依照《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见》的要求，在建立统一信息披露平台基础上，规定对于涉及处罚案件的客观事实和法律事实，除了涉及国家秘密等特殊情况，版权行政部门应当主动公开，同时对相关各方部门信息公开职责予以明确，如属委托执法，应由委托主体承担公开处罚信息职责；联合执法时，由联合执法的动议单位负有公开执法有关事项责任，各联合执法单位则应积极配合支持。平台同时应设置互动端口，使公众可借助平台第一时间对执法情况进行了解和评判，实现让工作在阳光下运行，并对公权力扩张和行政效率低下行为起到遏制作用。

2.数字技术为提升行政处罚效率提供了可能

从投诉到作出处罚时间间隔相对较长是困扰行政保护工作已久的问题，版权行政部门可以以国家版权局现有的“侵权盗版举报”平台为基础，建立中央、省、市三级联网举报平台及专职投诉处置队伍。权益被侵犯的个人和单位只需按平台要求填写信息并通过真实性审核后即完成投诉。接到投诉后，专职队伍应尽快核实侵权基本事实，再根据侵权人所在地区将具体办理任务指定由侵权行为发生地版权行政部门负责。各地版权行政部门应在积极承办案件之时，帮助查清侵权人信息、固定网上证据，并将指定案件办理情况向国家版权局及时汇报并通过平台予以公布。平台则对案件办理进度及各环节所用时间进行准确记录，从而形成举报信息采集录入、问题分流督办、结果跟踪反馈的工作闭环，并对承办人及单位工作效率的提高起到无形的督促作用。

作品统一编码的使用同样能够对行政处罚效率的提高发挥作用，通过肉眼对编码有无的观察，网络监测软件对编码真伪的辨别，行政执法人员能够快捷地对作品是否侵权、是否应予以处罚作出准确快速地判断。不仅如此，如果涉嫌侵权作品在网络上传播，通过数字网络监测工具的使用，版权行政部门能够即时掌握涉嫌侵权作品的来源和传播时间、范围，同时也能对侵权人非法获利甚至著作权人因此遭受的损失进行较为快速准确的计算，从而准确锁定侵权人并予以停止侵权、没收违法所得、销毁侵权产品等科学性处罚，并根据网络平台责任作出“通知-删除”、经济处罚、关停服务平台等不同程度的处理。

此外，利用数字网络，版权行政部门还能够在一定程度上遏制网络服务商滥用“通知-删除”的避风港原则的行为。以国家版权局发出的《关于禁止未经授权通过网络传播中央广播电视总台2019年春节联欢晚会相关节目的通知》为例，该通知在春节前通过国家版权局微博的及时发布以及媒体的广泛报道，使网络服务平台必须对该节目尽到应有的注意义务，凡未获得授权平台，均不得出现该节目或链接，一旦出现即可认定主观上具有过错，必须无条件立即删除，否则行政机关将立即给予处罚。从而使服务平台企图通过利用“避风港原则”逃避责任或获取不正当利益的做法失去可能，使行政处罚环节明显减少。

3.数字技术为提高“两法衔接”效率提供了可能

针对目前著作权“两法衔接”（行政执法与刑事司法衔接）工作信息共享平台运行中存在的突出问题，相关部门应该在对“违法所得数额较大”“情节严重”等现有规定进一步细化，提高移送可操作性的基础上，对移送主体，移送时间，移送内容尤其涉案金额、权利人损失以及不予移送的法律后果同时提出要求。明确对案情简单且影响不大的案件，由行政部门先行调查，但当有证据证明案件已达涉嫌犯罪标准后，必须通过共享平台立即移送公安机关，通过平台助力，公安机关不仅能顺利完成3天内立案审查的任务，甚至可能将时间进一步缩短，从而切实实现对构成犯罪的案件该移送则移送、该受理则受理、该立案则立案，实现行政执法、公安、检察和审判机关之间信息的互联互通，消除既有两法衔接工作存在的问题，提高案件流转速度和结案率。

此外，考虑到当前网络侵权案件涉及地区广泛、隐匿性强等特点，在现有条件基础上进一步加强信息共享平台建设，增强平台互动性并丰富其职能同样是非常重要的。比如加强平台互动功能，对案情复杂、性质难以认定的案件，行政机关可以通过平台向公安、检察院咨询；就版权专业问题，公安、检察院也可与行政机关沟通。加强平台的协调功能，对于情节复杂，证据可能被灭失或销毁的案件，版权行政部门发现涉案金额或其他情节达到刑事追诉标准时，可通过平台通知公安机关由其指派专门人员到现场协助调查取证；[4]增加平台的监督功能，如公安机关拒绝对行政机关移送的案件立案，或立案后又撤销案件，应通过平台予以说明，当然行政机关也可建议检察院依法监督。对于案件处理情况，各涉及部门同样要借助平台予以公布，保障各单位知情权，同时接受监督。

四、结语

在侵权现象数量日益增多，复杂性日益增强的当下，版权行政保护既有存在的法理基础，又有发挥作用的广阔空间。我们应在继续坚持“双轨制”保护的基础上，将高效便捷的数字网络技术充分应用于行政保护的各个环节，建立起事前预防、事中监管、事后处罚以及两法无缝对接的全流程保护体系，使行政保护主动高效的优势得到进一步发挥，从而对形式不断变化的侵权现象予以打击，对天然带有扩张性的行政权力予以遏制，使权利人的合法权益得到高效有力的保护。

注释：

[1]汪曙华.当代中国版权行政保护体系的核心症结及对策[J].现代出版，2013(4)

[2]吴汉东.著作权合理使用制度研究（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2013:214

[3]国家版权局.关于印发《版权工作“十三五”规划》的通知[EB/OL].http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/483/315049.html

[4]杨彩霞.网络著作权“两法衔接”程序机制之完善研究[J].云南大学学报（法学版），2016（4）