乡村振兴战略视角下的农民政治参与问题研究

王 新 波

提 要：农民政治参与是农村居民通过合法的途径参与农村公共事务活动，以试图影响农村公共事务的治理或者维护其自身利益的政治行为。它具有为实施乡村振兴战略提供内生动力和稳定政治环境的作用，本身也是乡村振兴的重要组成部分。在目前阶段，中国农民的政治参与已存在一些渠道，但也面临参与层次低，参与内容单一，参与制度化程度低等问题，农民自身也缺乏政治参与所必备的公民文化。为此，在实施乡村振兴战略中，必须坚持在党的领导下推动农民政治参与，充分发挥人民代表大会制度和协商民主的重要作用，不断完善村民自治和信访制度，引导农民利用网络参与等措施，建构乡村现代政治文化等，不断扩大农民政治参与。

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，这一重大战略的基本目标是破解城乡发展不均衡的短板，促进乡村在经济、政治、文化、社会、生态文明等全方位振兴，全面建成小康社会。经济基础与上层建筑关系原理要求，在推动乡村全面振兴的过程中，必须注意把握好持续推进乡村现代化与不断扩大农民政治参与之间的良性互动关系。为此，2019年中央一号文件把“增强乡村治理能力”作为解决“三农”工作和乡村振兴战略的重要内容，提出“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用”的要求。由此可见，实施乡村振兴战略以及推动乡村治理体系和治理能力现代化都离不开农民的政治参与。本文从关于农民政治参与的基本理论的梳理性研究入手，论述农民政治参与在乡村振兴战略实施中的功能定位，分析目前我国农民政治参与的渠道、存在的问题及其原因，并探讨扩大农民政治参与的可能路径。

一、农民政治参与：涵义界定及其在乡村振兴战略中的功能定位

（一）农民政治参与的涵义

政治参与是政治学中的一个重要概念，最早出现在古希腊，当时的智者学派提出了男性自由公民拥有参与城邦政治事务的权利。现代意义的政治参与有了更为丰富的内涵。亨廷顿在《难以抉择》中认为：“政治参与是平民试图影响政府决策的活动。”①[美]亨廷顿：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，汪晓寿、吴志华、项继权译，北京：华夏出版社，1989年版，第5页。这个简洁明了的定义指明了政治参与的主客体。有学者认为“政治参与是指人民通过投票、组党、加入政治利益集团等活动，用以直接或者间接地影响政治之决定的行为。”②陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第104 页。这个定义相对比较全面，规定了政治参与的主体和客体，还明确了政治参与的具体方式以及作用方式。王浦劬所著《政治学基础》则认为“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活的行为。”③王浦劬：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，2005年版，第152页。这个定义强调了政治参与方式的合法性特征。但是马克思主义认为，进步阶级为了反对腐朽阶级的统治，而掀起的暴力革命同样属于政治参与。因此，从广义讲，政治参与应该包括合法和非法的方式。

当然，除了上述学者之外，理论界关于政治参与的定义还有很多，本文就上述几个较为典型的定义中提取出政治参与所包含的三个基本要素：一是政治参与的主体，即公民；二是政治参与在方式上包括合法和非法；三是政治参与的客体，即公共事务的治理这一行为。根据这三个要素，本文首先把农民政治参与的主体限定为特定的群体，即生活在广大农村地区的农民。其次，农民在政治参与中有合法也有非法行为，但是符合我国社会主义政治现代化要求的农民政治参与必须是合法方式，也就是说，农民政治参与必须符合国家宪法、法律以及相关制度的规定，在现行政治体制允许的范围内进行，并呈现出秩序性。再次，农民政治参与的客体是一种行为，即治理农村公共事务这种活动。最后，还需要强调的是，农民的政治参与，还应该包括对农村公共事务治理的有效性，这是现代公民政治参与的根本所在，缺乏有效性的治理，即是失败的治理。综上所述，本文所研究的农民政治参与，可以界定为农村居民通过合法的方式或者制度化的途径参与农村公共事务的治理，并在一定程度上产生有效影响的行为。

（二）农民政治参与在乡村振兴战略中的功能定位

“三农”问题是影响我国全面建成小康社会的重大政治问题和现实问题。“实施乡村振兴战略”的基本思路就是通过制定和实施一系列具体政策，解放和发展农村社会生产力，实现农村“五位一体”的全面繁荣。根据经济政治相互关系原理，要实现农村经济社会的繁荣，必须改革相应的上层建筑。政治在上层建筑中是最重要的组成部分，能够对经济基础的发展产生重大的促进或阻碍作用。因此，实施乡村振兴战略要改革政治上层建筑，进而推动农村经济社会发展。扩大和吸收农民政治参与就是改革农村政治上层建筑的重要举措。具体来说，农民政治参与在实施乡村战略中具备以下功能：

首先，农民政治参与能有力调动农民生产的积极性和创造力，为乡村振兴提供内生动力。实施乡村振兴战略是一场影响深远的乡村社会变革，需要农民群众的参与、支持和拥护。我国新民主主义革命正是找到了从农村包围城市的道路，正是发动了广大农民群众的参与而取得胜利。将中国引入富强之路的改革开放，也是发轫于农村。那富于开创性的“分田包干”便是安徽凤阳小岗村村民的创举。历史不止一次地证明，中国现代化进程中的每一次历史性飞跃，尤其是乡村发展历史进程中，都与农民群众的积极性和创造性的发挥紧密相连。在新时代的今天，实施乡村振兴战略，实现农村社会变革，也必然需要农民群众的聪明才智和积极参与。

政治参与对农民的积极性和创造力的积极作用主要体现在：一是政治参与可以让农民合理表达政治诉求。党的十九大报告要求及时回应和不断满足农民群众在民主、法治、公平、正义等方面日益增长的需求。适时通过制度化的政治参与，满足农民群众在政治领域的上述需求，能够有效提高农民参与各项事业的积极性和创造性。二是政治参与是实现好维护好发展好农民经济利益的有效手段。在推动城镇化的过程中，由于缺乏农民的政治参与，一些政策的出台忽视甚至侵害了农民的经济利益，挫伤了农民生产的积极性。因此，要实现好维护好发展好农民的利益，不能仅仅依靠政府自上而下单方的政策输出，更要在政策输入端吸纳农民的利益诉求，这是形成民主科学、合理有效的农村政策的前提条件。三是农民政治参与，可以在利益日益分化的过程中，达成推动农村社会发展的共识，形成实施乡村振兴战略的合力。

其次，农民政治参与有助于维护国家的长期安定，为实施乡村振兴战略提供稳定的政治局面。我国经济社会的赶超式发展引起利益集团和社会阶层的日趋分化，社会矛盾交织在一定时期内集中凸显，各种社会集团参与政治活动，这是现代化必然产物，反过来又进一步推动现代化。在各种社会集团中，农村集团人口数量众多，其政治参与要求能否被政治体制同化吸收，是实现政治稳定发展的重要因素。亨廷顿认为，在现代化过程中，国家的政治稳定的关键在于，现存政治体系通过政治制度化将农民政治参与引入国家政治，以此获得农民认同，而不是反对现存政治体系。①参见[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：上海人民出版社，2008年版，第57页。人数众多的农民能够进行有效的政治参与，可以将农村社会的各种利益诉求不断输入政治系统，经过政治系统的利益综合之后，变成政策选择，在政策输出后体现农民利益诉求和政治意愿。这样一个政策过程的实现，能够增强农民对政治体系的心理认同感和集体忠诚度，进而在现代化发展过程中实现政治稳定和国家长治久安。

经济社会发展催生出农民群众的各种利益诉求是现代化过程的必然，政治体系必须通过一定的方式加以回应和吸收，如果不能做到这样，势必造成占社会成员大多数的乡村集团对现存政治体系疏离。随着时间的推移，当社会矛盾和不稳定因素积累到一定程度，农民就会以越来越多的非法政治参与方式来挑战现行政治系统的合法性，形成合法性危机。当前，我国乡村振兴战略的实施以及各项事业的稳步推进无疑需要一个稳定的政治环境，这也是处于现代化中期阶段必备的政治条件。在现代化过程中通过及时疏通、扩展农民政治参与的渠道，切实维护好农民利益，缓解甚至消除农村社会中的各种不稳定因素，从而为实施乡村振兴战略提供稳定的政治局面和安全的社会环境。

最后，农民政治参与既是社会主义政治文明建设的必然要求，也是实施乡村振兴战略的题中之义。我国社会主义进入新时代后，人民群众“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第11、37、38页。改革开放40多年来，我国农村经济社会的迅速发展，农民生活水平的改善，识字率的提高，教育的普及，城乡人口流动的增速以及社会信息化等变革因素不断增强农民的政治主体意识，政治参与的要求不断增长。因此，在推动社会主义现代化持续前进的过程中，及时回应和满足人民日益增长的民主、法治、公平、正义要求，是实现社会主义政治现代化的必然要求。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容”。要实现农村的有效治理，就必须打破现有的农村社会管理模式，在党的领导下，明确县、乡（镇）政府的职责，“健全农民群众和社会力量参与乡村治理的工作机制，形成共建公治共享的乡村治理格局。”②中农办等六部委：《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》，2019年7月1日。现阶段在农民政治参与相对弱势的情况下，在乡村公共事务治理过程中坚持民事民议、民事民办、民事民管，充分尊重农民、依靠农民、组织农民，切实发挥农民在乡村治理中的主体作用，对于形成共建共治共享的格局尤为重要。

二、我国农民政治参与的法律依据和参与渠道

党的十九大报告明确提出“扩大人民有序政治参与”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第11、37、38页。，强调要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第11、37、38页。。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出在实施乡村振兴战略中“深化村民自治实践”的要求，并强调“坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》又强调要求发挥农民群众参与治理主体的作用。在法律保障方面，我国的根本大法宪法，明确规定了人民政治参与的基本权利，《中华人民共和国宪法（2018修正）》总纲第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”党的纲领性文献和宪法明确支持人民群众政治参与的权利，形成了我国农民政治参与的政治基础和有力保障。以此为基础，《中华人民共和国村民委员会组织法》又对村民自治做出基本规定，为我国农民政治参与铺平了法律的道路。在实践中，当前我国农民政治参与的渠道主要有：

一是人民的参政议政机构。县、乡（镇）两级人民代表大会，县级人民政治协商会议是基层人民群众实现直接政治参与的重要机构。从县、乡（镇）人民代表大会的实际情况来看，农民代表的数量占比偏低，与农民的数量不相匹配。人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的功能，是我国社会主义协商民主的重要实现形式。但是我国县级政协委员主要是农村私营企业主、个体工商户等经济精英以及农村中的一些知识分子，村民的比例极少。

二是农村组织。首先，农村基层党组织和村民自治组织是现阶段我国农民最主要的直接政治参与载体。但是这种参与的范围和层级较低，很难影响到政府层面的乡村振兴政策的制定过程。其次，农村经济社会组织。伴随着市场经济的发展，农村行业协会、农民合作社等经济社会组织逐渐兴起，这些经济社会组织同时也具备利益聚合功能，是农民政治参与的重要场所。

三是各级政府的信访机关。信访机关是我国各级党委政府设立的专门接待群众来访、来信和信访电话的专门机关。近些年来，我国农民的信访总量呈现出上升的趋势，信访在实现农民政治参与方面发挥越来越重要的作用。这主要是基于三个方面的因素，首先，各级党委政府对信访工作的重视，信访的结案率得到明显提升，赢得了农民的信任；其次，社会转型中农村社会矛盾激增，农民的维权意识不断提高，使信访机关成为农民重要的维权渠道；最后，农民群众越来越多的付诸信访活动进行政治参与，也说明我国目前体制留给农民直接政治参与的渠道不够广泛。

四是网络信息技术的发展为农民政治参与提供了新的渠道。近些年来，农村有线电视和网络等基础设施建设有了较大改善，为农民通过新闻媒体以及网络进行政治参与提供了新的方式。特别是微博、微信、抖音等自媒体软件的兴起，在农民维护自身利益的活动中发挥的作用日益明显。

五是地方政府创新基层治理的探索也给农民带来了一些政治参与的途径。比如，乡镇干部包村制度为农民个人向乡镇包村、联村干部反映其利益诉求提供了重要方式。还有决策机制上的创新，比如，浙江温岭的民主恳谈，浙江淳安的村级事务决策“五票制”以及该县姜家镇镇村重大事务“陪审团制度”，但是很多地方政府治理机制创新因为缺乏宏观制度环境的支持而难以持久，往往随着相关领导的调离而“人走政息”。

总起来看，我国目前的宏观制度框架中，对农民政治参与的价值是充分肯定的，但是在实践层面，对现有体制框架进行突破也持保守态度，更缺乏必要的激励机制，从而导致现有农民政治参与渠道相对狭窄，政治制度化供给还不能满足农民群众对民主、法治、公平和正义的需求。

三、当前我国农民政治参与存在的问题分析

改革开放40多年来，伴随我国经济社会发展和人民生活水平的提高，农民主体意识日益增强，政治参与要求相应提高，为基层民主政治的发展准备了一定的社会基础。另一方面，党和国家也审时度势地回应和支持农民的政治参与要求，并自上而下地推动村民自治实践。1987年，国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》；1990年，民政部试点“村民自治”；2007年，党的十七大报告将“基层群众自治制度”提高到社会主义基本政治制度的范畴；2017年，党的十九大报告强调“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。无论是在党的重大会议上进行战略部署，还是颁布法律法规等推动村民自治的制度建设，党和国家都一直高度重视基层民主制度建设，特别强调完善村民自治制度，保证农民政治参与权利。但是与顶层的重视和制度设计相比，基层民主的实践，特别是农民政治参与方面，仍然存在诸多问题需要注意，具体来说有以下几点：

第一，政治参与层级低，主要限于村内公共事务的治理。从1990年村民自治在全国试点开始，至今将近30年。在这段时间中，我国农民的权利意识、参与愿望和参与能力都呈持续上升的趋势。但是，村民参与的层级范围仍然限于各自行政村内部，参与的对象主要限于村级事务的治理。行政村范围之外的公共事务，农民政治参与很少涉及，特别是在乡（镇）人大、县人大两级直接民主的重要平台中，虽然人大代表已经实现直选，但是对候选人产生方式的严格限制和代表竞选者之间公开程序的不足，使得村民处于县级政治参与活动外部。信息社会的迅速发展，以及交通等乡村基础设施的不断改善，让乡村公共治理的涉及面超出行政村、乡（镇）甚至县域的范围。因此，目前农民政治参与的范围和层次主要还是村民自治，参与的范围主要限于村级公共事务，与乡村社会形势的变化存在一定程度的脱节。

第二，参与环节单一，只有民主选举环节。我国村民自治制度主要包括两个层面的民主设计，一是票决民主层面，也就是民主选举。二是民主治理，其内容包括村民的民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等内容。但是就目前来看，票决民主这一层面的制度建设的成效相对明显，并获得农民较高参与度。而在民主治理层面的四个民主，在制度的细化，以及农民参与的程度方面，都有不少问题需进一步解决，造成了村民自治的“棚架化”、“错杂化”①参见卢福营、王子豪：《有效性取向的乡村治理整合式创新》，《浙江学刊》，2019第2期。等问题。各个地区根据本地实际情况，进行了一些村级公共事务治理的创新探索，试图落实在选举之后的各个民主环节的农民政治参与，但是这些政策因运行成本与效率之间存在较大反差，缺乏可持续的操作性，难以形成长效机制。

第三，制度化参与程度较低，非法无序行为多发。当前我国农民的制度化政治参与活动主要集中在村民自治和信访活动。相对于占人口比重很大的农民，参与渠道过于狭窄。在我国中下层民主政治制度的框架中，县、乡两级人民代表大会和县级政治协商会议是人民最为重要的政治参与机构，但是目前这些机构并不能满足农民政治参与的需求，突出表现在人大代表和政协委员中具有真正农民身份的比重太少，这与县级以下农民群众的庞大数量形成较大反差。当然，这也与农民参政议政能力有很大的关系。当前我国农村利益分化严重，一些农村社会的不稳定因素的复杂程度已经超出行政村村民自治的范围，跨越乡镇、连结区县的公共危机事件越来越多。在信访渠道不能得到有效解决的社会问题很容易演变成为群体事件，导致农民失范无序政治参与行为，给社会稳定造成一定压力。

第四，农民的参与意愿和参与能力不足。有学者认为，当前我国村民自治制度面临“四难”问题，即村民大会召集难，村民代表大会决议难，村级事务群众参与难以及对村“两委”实行监督难。②参见任中平：《村民自治遭遇的现实困境及化解路径》，《河南社会科学》，2017年第9期。其原因主要是农村社会形势变化带来的农民参与意愿和参与能力不足。在参与意愿方面，村民自治的选举、决策、管理和监督带来的金钱、时间和精力的消耗，降低了农民政治参与的积极性。在参与能力方面，现阶段我国农民还是缺乏政治参与的相关知识和经验，尤其一些需要掌握一定的专业技术知识才能参与治理的公共事务，一般的农民因缺乏相关专业知识而受到参与限制的情况在所难免。③参见吕文增、季乃礼：《治理模式的多样性与发展序列》，《甘肃行政学院学报》，2018 年第4期。总之，城镇化带来的农民数量减少、青壮年及精英群体的流失，也是农民政治参与意愿和能力不足的重要因素。美国社会学家艾利克斯·英格尔斯曾经指出，人的现代化在现代化中最为本质。离开了人的现代化，不管现代管理制度有多完美，现代技术工艺有多先进，都会是一堆废纸。④[美]艾利克斯·英格尔斯：《人的现代化》，殷陆君编译，成都：四川人民出版社，1985年版，第4页。也就是说，在政治现代化中，仅仅建立起完善的政治制度这个“硬件”是远远不够的，它会因农民缺乏必备的能力素质这样一种“软件”，而无法得到正常运转。现代政治参与要求参与者必须具备参与意愿和参与能力，尤其要拥有民主和法治的意识。无可否认，虽然在我国实行村民自治制度30多年，但是我国农民整体素质与民主政治的要求还存在较大距离，其最大的问题就是民主法治意识不足导致参与主动性不强以及参与能力不足。

四、实施乡村振兴视角下发挥农民政治参与的路径探析

实施乡村振兴战略要坚持“以人民为中心”，引导农民积极、规范地政治参与，这是实施乡村振兴战略的基本路径。实践这一路径必须抓住两个关键点：一方面，在现行体制下，党和政府作为乡村振兴战略实施的主导者和推进者，如何通过建立健全农村公共事务治理的体制机制，不断扩大农民的有序政治参与。另一方面，要通过何种方式来提高农民政治参与的基本素质，即不断培养农民的现代参与意识和能力，这就是推动农民政治参与的基本路径。

第一，坚持在党的领导下推动农民政治参与。党的领导是实现乡村振兴和农村有效治理的根本政治保证。首先，建立健全党领导下的乡村治理组织体系，强化基层党组织对村民自治组织、村务监督组织、村集体经济组织、农民合作组织和其他农村经济社会组织的全面领导，形成在党的领导、支持下，农民有效参与乡村治理的体制机制。其次，落实乡镇党员领导干部包村联户和村干部入户走访制度，密切联系群众，及时了解民情民意，切实为群众解决实际问题。最后，发挥基层党员在村级治理中的先锋模范作用，推动党员在乡村治理中带头示范，带动农民群众全面参与乡村治理。

第二，发挥县、乡（镇）两级人大在吸收农民政治参与中的应有作用。地方各级人民代表大会尤其是县、乡（镇）两级人大是农民政治参与最为根本性、最为重要的制度设计，也应该成为农民最直接的政治参与平台。但是，就目前的情况来看，县、乡（镇）两级人大在落实农民政治参与的作用并不明显，应从以下几个方面不断完善县、乡（镇）两级人大制度：一是逐步提高农民代表的比重。二是提高农民在人大进行政治参与的效能感，适度开展候选人之间的公开选举竞争。三是逐步推进县、乡（镇）人大代表的半专职化，建立人大代表在选区内的蹲点调研和农民信访接待制度。

第三，以协商民主促进农民政治参与。协商民主就是公民在平等自由理性的基础上展开对话、协商，最终就公共事务治理达成共识，①参见何显明：《治理民主：中国民主成长的可能方式》，北京：中国社会科学院出版社，2014年版，第75页。其主要价值体现在能够克服“票决式民主”简单偏好聚合的多数意志造成对少数人权利的合法挤压，又能够弥补代议制选举之后决策、管理、监督过程的公众参与的缺失问题。党的十九大报告要求实现协商民主广泛、多层、制度化的发展。近期，中农办等六部委根据中央精神下发的《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》，明确要求在推进乡村有效治理过程中“创新村民议事协商形式”，“健全村级议事协商制度，创新方式和载体，丰富村民参与乡村治理渠道，激发参与乡村治理的内生动力。”因此，协商民主应该可以在落实农民政治参与中发挥更大的作用，一方面要通过区县级人民政协吸纳农民参加政治协商。提高农民政协委员占比，优化委员界别结构，加强委员的基层联系制度建设。围绕县级层面乡村振兴战略的具体政策制定问题，组织多方面的协商活动，在协商中不断增强共识，提高政策的合法性。另一方面，开展多种层次、多种式样农村公共事务治理协商活动，逐步拓宽农民议事协商的范围。通过采取民意测验、农民陪审团、农民协商会等形式制定、执行和评估乡村振兴战略实施的具体政策，逐步扩大农民政治参与。

第四，完善村民自治制度。村民自治作为专门为农民提供政治参与的制度安排，其在基层民主政治中的作用不言而喻。就目前实施的情况来看，我国村民自治制度至少在两个方面存在着较大发展空间，一是在组织定位上不够合理。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自治组织，其职责是治理本村公共事务；同时又规定，村民委员会必须接受乡（镇）政府的“指导、支持和帮助”，要协助乡（镇）政府开展工作。这些规定导致了村民委员在组织定位上面临着行政化和自治化的内在张力。①参见谢舜、蒋永甫：《市场逻辑下农民组织化发展的实践路径》，《广西民族大学学报》（哲学社会科学版）, 2012年第2期。二是结构功能需要完善。村民自治要求村民在民主选举、协商、决策、管理、监督等五个方面实现政治参与，但实际上，除去村民选举，农民在其他四个方面的权利的落实情况并不理想，村民自治实际上沦为只有民主选举而缺民主治理的境地，而民主治理才是村民自治的主要内容。②参见何显明：《治理民主：中国民主成长的可能方式》，北京：中国社会科学院出版社，2014年版，第331、378-379页。有鉴于此，在完善村民自治制度中要重点进行两方面的探索，一是要理顺村民自治组织与乡镇政权的关系。要运用立法严格划归村民委员会的自治权与乡（镇）政府的行政权之间的运行范围和边界，建立村级组织工作事项清单，减少村级组织承担的行政事务负担，制定乡（镇）政府权力清单，强化村民自治权力，赋予村民委员会在自治权受到干扰时，有权向相关部门申诉。但村民自治权无法应对和处理的事务，乡（镇）政府在接受村委会申请后可以给予帮助解决。二是不断创新和完善村民选举、协商、决策、管理和监督等民主权利的落实机制，在村级公共事务治理过程中引入各种形式的农民参与。

第五，加强信访制度建设。信访制度是我国的一种权力救济制度，也为农民直接政治参与提供了渠道，有效维护了农民权益并化解了诸多社会矛盾。加强信访制度建设的着力点主要集中在：一是加强信访的立法工作。现行《信访条例》是国务院在2005年颁布实施的，已有14年未有更新，在一定程度上已经不适应我国目前的经济社会变化形势，同时，《信访条例》的一些条款存在与法律不协调甚至矛盾的情况。例如，一些法律不予支持的事项，信访仍在受理交办，不符合依法行政的原则。作为目前群众表达利益的重要渠道和化解社会矛盾的重要机制，应该就信访制度进行相关立法，这是建设法治政府和全面推进依法治国方略的必然要求。二是完善信访与法律援助服务的衔接。在接访大厅、乡（镇）设立法律援助和诉讼受理窗口，通过降低法律服务门槛、降低司法诉讼成本、缩短司法程序周期、完善信访与法律援助之间的衔接机制等方式，破解只信访不信法的现象。三是建立健全大信访格局。整合党委、人大、政府、公检法等各部门的信访工作力量，建立起有权威、有效率的信访工作机制。

第六，推动农民网络政治参与。所谓网络政治参与是指公民通过网络渠道影响公共事务治理的行为。伴随农村信息网络技术的普及，一些农民也开始进行网络政治参与。相对于传统的政治参与途径，互联网的普及性和便利性极大地降低了政治参与成本，使网民超越金钱、地位等社会因素的制约，可以更加开放、多元、直接、自主地进行政治参与。③参见何显明：《治理民主：中国民主成长的可能方式》，北京：中国社会科学院出版社，2014年版，第331、378-379页。诚然，网络公共领域有诸多问题亟待解决，但是网络参与对农民政治参与的积极意义是显而易见的，它通过信息技术对现有民主进行巩固和重塑，是政治现代化的积极因素。因此，应引导和规范农民网络渠道政治参与：一是大力建设农村网络基础设施，夯实农民网络政治参与的硬件条件。二是构建农村信息和网络安全管理体系，搭建农民“网络问政”网站、“村民微信群”、“乡村公众号”等网络平台。三是在网络平台上及时回应农民关心的热点问题，切实维护农民权益，增强网络政治参与效能。四是积极通过网络渠道收集农民的利益诉求，把网络意见纳入法律、法规及政策的制定、实施以及反馈等政策过程。

第七，构建乡村现代政治文化。解决农民的参与能力不足和参与意愿不足的问题，除了加快城乡一体化发展，为农民政治参与准备经济基础之外，其基本路径是积极建构乡村现代政治文化。阿尔蒙德认为，公民文化是一种混合型的政治文化，它是参与的政治取向、臣民政治取向和村民政治取向三者的结合。也就是说，既能积极地参与政治也能够自觉服从法律和权威，是公民文化影响公民政治行为的显著特征。①参见[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制度》，张明澍译，北京：商务印书馆，2015年版，第31、19页。对于我国现阶段的农村社会来说，构建现代政治文化就是构建自治、法治和德治“三治结合”的精神文化。自治精神是法治和德治的基础，法治精神是自治和德治的保障，德治精神则是自治和法治的补充。首先，要通过村民自治实践活动切实让农民感受政治参与的功效，并培养和提升农民的自治精神。其次，开展法治乡村建设。县、乡（镇）级政府要切实遵守依法行政的原则，加强农村法律宣传、供给等服务，开展“法律进乡村”活动。最后，培育和践行社会主义核心价值观、培育文明乡风和发挥道德引领等措施培育乡村德治文化。

结语

实施乡村振兴战略过程中必须推动农民政治参与，后者既是前者的政策目标又是其政策工具。但在我国目前的发展阶段，推动农民政治参与所面临的复杂性和艰巨性是显而易见的。推进农民政治参与一定要注重在建构制度“硬件”的同时，进行农民素质的“软件”的培育：在“硬件”上，各级党委、政府要以更加积极和从容的态度，不断在现有体制框架内进行农民政治参与的制度化建设；在“软件”的建设中，其主要目标就是构建乡村现代政治文化，让农民成为具有公共理性的现代公民。