新时代边疆民族贫困地区精准脱贫问题探究——以云南省普洱市为例

曾小力

（中共普洱市委党校 经济学教研室，云南 普洱 665000）

习近平总书记在党的十九大报告中做出了“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”［1]的重大判断，并在报告中强调：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺，要确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫，真脱贫。”［2]这是对新时代扶贫攻坚工作提出的新要求。

一、新时代普洱市脱贫攻坚取得的成效

普洱市是云南省面积最大的州市，全市10县（区）均属滇西边境片区县，其中有8个国家扶贫开发工作重点县，贫困人口数量全省排名第4位，是云南省扶贫攻坚的主战场，扶贫开发任务十分艰巨。党的十八大以来，普洱市委、市政府把扶贫工作摆在更突出的位置，减少贫困人口约10万人。党的十九大以来，贫困人口从建档立卡的59.1万人减少到15.98万人，贫困发生率下降到14.09%，贫困村出列239个。

（一）抓准产业扶贫，确保稳定增收

1.把培育产业作为山区贫困群众脱贫的主要抓手。以高原特色农业为主线，以一、二、三产业融合为目标，以农业龙头企业和农民专业合作组织为依托，积极发展新产业、新业态，搭建起“县（区）有龙头企业、乡（镇） 有支柱产业、村组有主导产业、农户有增收项目”的产业扶贫开发格局，基本做到了贫困群众有稳定持续的收入。

2.积极探索产业扶贫新模式。依托龙头企业、合作社等经济组织，积极探索推广“贫困户+党支部+龙头企业+基地+科技”的产业扶贫新模式，以村集体经济为统筹，集体土地入股的方式，通过合作社增强与龙头企业的合作，让贫困户有地租、股金和薪金，促进贫困群众可持续发展的能力，增强了他们收入的稳定性。

3.抓实科技示范，典型引领带动。普洱市重视科技创新驱动，围绕提升自主创新能力，截止2018年共建立基层专家科研工作站14个，院士工作站11个，专家工作站4个，并设立了咖啡、生物药、林产品质量监督检验中心，12个云南省高新技术企业、2个云南省创新型企业、5个云南省创新型试点企业通过了认定，为普洱市产业发展注入了有力的科技支撑。

（二）抓稳住房保障，确保安居乐业

1.实施易地扶贫搬迁。坚持“挪穷窝”与“换穷业”并举，把易地扶贫搬迁作为深度贫困县、深度贫困村脱贫的重中之重来抓，聚焦“一方水土养不起一方人”地区，对符合条件的建档立卡人口实行“应搬尽搬”。全市“十三五”易地扶贫规划8.01万人，2016—2017年完成易地扶贫搬迁任务5.49万人，2018年组织实施2.52万人。工作中，严格按照“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的要求，统一规划部署新村，并结合产业发展，转移就业来配套相关的公共服务和设施，采用整村统一规划建设，或统一规划自己建，或统一规划代为建设等方式，保证了移民新村环境的整洁和优美。

2.改造农村危房。认定建档立卡户、低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭“4类重点对象”危房7.37万户，2017年完成改造2.4万户，2018年组织实施2.76万户。农村危房改造坚持以保障最基本的安全住房为基本原则，严格控制建房面积，推广加固改造方式，结合提升人居环境行动“七改三清”要求，做到厨卫入户、人畜分离。

（三）抓好健康扶贫，遏制因病致贫

1.基本医疗保险实行“一补两免三提高”。一补是指建档立卡户的基本医疗保险需有个人缴纳部分统一由财政缴纳（镇沅县将保障范围扩大到未纳入建档立卡的分散式供养特困人口、低保户、残疾户3类特殊群体，同时给予非建档立卡户参加基本医疗保险人均30元财政补贴）；两免是指建档立卡户在基层看病门诊费免交，在县医院住院免交押金，在乡（镇）卫生院住院费用报销90%；三提高是指一般医院就诊门诊费一年报销比例比原来提高5%，其中规定有28种疾病门诊费报销额是诊费的80%，并且在省、市和县乡医疗机构住院政策报销范围内的费用报销比例分别比原来提高5%－20%；县域内住院实际报销比例不低于70%。［3]

2.大病保险实行“一降二提一增加”倾斜。即住院预交费只有过去的一半，一年内可报销的比例比过去提高50个百分点，政策报销范围内的报销比例比过去提高70个百分点，可报销疾病的种类比过去增加25个。

3.加大医疗救助力度。医疗救助范围扩大至全部建档立卡户，规定年度累计用于救助的资金不得低于10万元。建档立卡户转院治疗的住院费，符合政策允许报销的费用，经医保、大病保险报销后达不到全部费用90%的，余下部分可通过医疗救助报销。

4.建立了政府兜底保障防线。建档立卡户转院治疗的住院费通过基本医疗、大病保险和医疗救助报销后，仍达不到所付费用的90%的，一年内个人承担部分超过当地农村居民人均可支配收入的，由当地财政资金兜底，全部给予报销。

5.抓实了“三个一批”管理。2017年，全市通过大病集中救治700人，实现全市15种大病集中救治的全覆盖，救治率达到98.59%。通过慢病签约服务管理一批，组建家庭医生团队1056个，所需费用由当地财政负责，目前已实现全市建档立卡人口签约服务的全覆盖。重病兜底保障一批，按照“脱贫不脱策”和“个人自付费用不超过10%”的兜底保障原则，对2016年底前已脱贫人口以及2017年度健康扶贫30条出台前已报销的医疗费用，展开“回溯报销”。［4]

6.全力推进“三个达标工程”。全市已经全部完成县乡村医疗卫生机构的提质达标晋级工程。乡镇卫生院达标率为94.17%，村卫生室达标率为92.7%，县级综合医院达到二级以上医疗机构标准的合格率为100%。

7.做好深度贫困县的政策倾斜。“十三五”期间，争取实施澜沧、江城2个深度贫困县共9个项目列入国家卫生计生领域项目储备库（澜沧6个、江城3个），总投资2.71亿元，建设规模53089平方米。截至2018年5月底，9个项目已全部争取实施，完工4个，在建2个，未开工建设3个，累计完成投资1.02亿元；投入各类卫生专项经费2.42亿元。［5]

（四）抓好教育扶贫，阻断贫困代际传递

一是加强“控辍保学”工作。全市义务教育阶段小学辍学率0.05%（国家规定0.6%以内），初中辍学率1.3%（国家规定1.8%以内）［6]二是加快推进县域义务教育发展基本均衡。全市已有6个县（区）通过国家评估认定。扎实开展国家通用语言文字普及推广工作，全市累计6300名不会汉语人群全部接受了普通话培训并通过检测。三是全面落实教育资助政策，保证各教育阶段建档立卡户的学龄孩子享受在校期间的全程资助，解决了学龄孩子因贫困辍学的现象。全市贫困家庭孩子幼儿园阶段每人给予300元的补助，范围由原来的10%扩展至30%；义务教育阶段，落实“两免一补”和“营养餐”改善计划，给予寄宿小学每生每年1000元、初中每生每年1250元生活费补助；普通高中每生每年给予2500元一等国家助学金、2500元生活费资助，免学杂费；中等职业教育每生每年给予2000元国家助学金、3000元生活费资助，免学费；大学每生每年给予8000元生源地助学贷款、3500元一等国家助学金资助，一本每人每年给予5000元学费奖励，市级财政给予一次性奖励1万元。［7]

（五）抓实生态扶贫，促进绿色发展

全市坚定不移地走“生态立市、绿色发展”道路，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念。一是深化集体林权制度改革，积极抓好林权抵押贷款评估机制及林权抵押登记工作，累计完成评估48.4亿元，抵押登记面积523.55万亩，累计发放贷款21亿元。二是着力实施重点生态工程，累计完成退耕还林、封山育林、国家森林抚育等造林任务249.54万亩，累计下达资金4.42亿元，森林生态服务功能价值达2640亿元。三是认真落实生态补偿政策，全市区划省级以上公益林面积972.09万亩，落实森林生态效益补偿资金4.85亿元，将6465名贫困人口转为生态护林员，2016年至2017年累计发放工资6465万元。四是落实非天保工程区天然林停伐补助政策，全市纳入停伐面积2095.48万亩，2016年至2017年累计兑付补助资金5.97亿元。五是全面推广新型农村清洁能源，至2017年累计投入资金5334.6万元，全面推广太阳能热水器、节柴炉灶、太阳能庭院路灯等新型农村清洁能源项目，不断改善农村生产生活条件，全市森林资源低价值消耗量逐年降低。［8]

（六）抓牢社会保障，实现两线“合一”

2017年，全市建档立卡人口纳入农村低保12.7万人，纳入特困人员（五保）供养兜底862人，农村“低保”标准提高至每人每年3252元，提前实现“低保”与扶贫标准“两线合一”。一是按照农村低保和建档立卡人口各自的识别认定标准、程序，把农村低保、特困人口等作为重点识别对象，纳入建档立卡人口管理；二是把因病、因残、因灾及其他因临时困难返贫的建档立卡家庭，及时纳入低保。三是对需政府兜底保障才能脱贫的建档立卡人口，尽量往后安排退出；对贫困人口中的“低保”对象与边境线相邻的一线行政村边民进行定额资助参合。

二、新时代普洱市精准脱贫面临的问题

（一）贫困面大，贫困程度深

普洱市是云南省脱贫攻坚的主战场之一。全市10个县（区） 均为滇西边境片区县，有9个贫困县，有41个贫困乡（镇）、761个贫困村。一是农村贫困范围广、贫困程度深、贫困人口多。2018年底，全市共有建档立卡管理人口59.1万人，未脱贫15.98万人，占全省的8%，居全省第五，贫困发生率14.1%，高于全省4.2个百分点。有2个深度贫困县、295个深度贫困村。二是“直过民族”贫困问题严峻。境内的拉祜、佤族、傈僳、布朗4个“直过民族”，共有建档立卡人口10.94万人，占全市贫困人口的40.94%。三是边境地区贫困问题突出。普洱国境线长486公里，长期以来担负着戍边守土、巩固边防的重任，经济发展被边缘化，直到20世纪90年代初，工作重心才转向经济建设，致使全市特别是边境沿线贫困问题突出。2017年末，边境地区有建档立卡人口16.7万人，占全市贫困人口的62.5%。四是因灾返贫现象突出。普洱市地震、干旱、滑坡、泥石流、洪涝和台风等自然灾害易发频发，各级财政防灾减灾救灾刚性支出大，人民群众因灾致贫、因灾返贫多。

（二）产业扶贫作用发挥有限，贫困群众内生动力较弱

习近平总书记在河北阜平县考察时指出：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步还是有问题。”［9]

1.产业扶贫有待深化。目前，普洱市的大部分贫困乡村，传统农业种植仍然占有很大的比例，2018年，普洱市三次产业结构为25.59：35.68：38.73，二、三产业所占比重仍然过低，产业结构单一，仍处于工业社会的初期，目前，全市70%以上的农业企业为劳动密集型企业，主要以出售原材料和产品初加工为主，农产品初级加工多，精深加工少，且档次低、附加值低、市场占有率低，全市农产品加工业产值占农业总产值之比仅为55%，低于全省17个百分点。由于缺乏二、三产业的带动，没有完整的产业链，单纯卖原料，价格上缺乏话语权，存在丰产亏本的现象。例如，咖啡是普洱市发展的主要经济作物，近两年，收购价格持续降低，增收致富作用不明显，导致有些地方的扶贫以“输血”为主，产业扶贫的作用发挥不够。

2.贫困人口的内生动力有待强化。由于普洱市地处边疆民族地区，特别近40%的贫困人口是直过民族，他们从原始共产主义直接跨进社会主义社会，教育水平普遍不高，加之所在的乡镇产业带动不足，仅靠外部的“输血”帮助，被动脱贫，自我发展能力没有得到有效的激发。

（三）精准识别存在漏评和错评情况

1.建档立卡户未整户识别。由于农转城、黑户、外嫁、上门未迁户、出生和领养未上户等原因，特别是嫁入的外籍人员及部分子女加入不了中国国籍，导致建档立卡系统录入数据不相符，存在漏评现象。

2.未将“最穷农户”识别纳入。部分无劳动能力的贫困户未纳入建档立卡户，简单地将其交由社会保障部门兜底。部分非贫困户收入、住房等不达标，存在漏评。有的乡镇在分配指标时未综合平衡考虑，将个别村组的大多数农户纳入建档立卡户，而其他相同水平的村建档立卡户很少，有的甚至没有一户建档立卡户。

3.平均分配建档立卡户名额。有的乡村干部为做好人，将贫困人口指标平均分配给自然村内的农户，存在错评情况。同时，少数地方村组干部自主筛选确定建档立卡户，未经过民主评议、张榜公示。有的补痕迹材料，小组评议和村级评议在同一时间进行。

（四）精准帮扶实施不到位及施策不精准

1.挂包单位和帮扶责任人责任落实不到位。部分挂包单位没有帮助贫困村制定脱贫发展规划，帮扶责任人没有为贫困户制定帮扶计划，只是逢年过节组织干部职工去慰问一下，没有真正为贫困村、贫困人口脱贫出力。少数挂包干部与贫困户沟通联系少，有的贫困户不知道谁挂包自己。一些特殊单位，如军警部队驻村工作队员派不出，没有明确干部职工“一对一”进行结对帮扶，挂“空名”。

2.因人因村施策不精准。致贫原因分析不准，帮扶措施存在一刀切，未按致贫原因精准施策。帮扶措施简单化、短期化，针对性不强。有的地方帮助群众建了新房就算脱贫，有的只注重产业发展，忽略了教育、卫生、低保、养老等问题。有的虽然建立了产业发展机制，但紧密度不高，带动贫困群众增收致富方面还未充分显现。

3.政策宣传及群众发动不到位。一是政策宣传不到位，部分干部群众不清楚贫困识别、退出等政策，不知晓扶贫项目资金补助的标准和要求。例如，易地扶贫搬迁政策调整后，大多数干部群众不知道。二是群众思想发动工作不到位。贫困户“等靠要”思想严重，部分贫困户瞒报收入，怕脱贫退出后不能享受扶持政策，不愿意脱贫退出，有争当贫困户的现象。

4.驻村扶贫工作队员管理不到位。部分地方对驻村工作队员管理不规范、不严格，没有按要求实行逐日登记考勤制度，无相应的考勤登记表，队员请销假制度没有按照规定严格执行。

（五）干部作风不扎实

1.学习政策不够。部分干部学习领会习近平总书记扶贫开发的战略思想及系列重要讲话精神，贯彻落实中央、省、市脱贫攻坚决策部署不到位，吃不透“两不愁三保障”的实质要义，没有系统地谋划推进脱贫攻坚工作。

2.作风不硬不实。在实施贫困户建档立卡“回头看”动态调整及精准识别、精准退出中，部分干部怕得罪人，明知道有漏评、错评、漏退、错退等情况，就是不按规定的方法程序执行，没有及时整改纠正。部分行业部门和帮扶单位履行脱贫攻坚责任不到位，流于形式，花拳绣腿，帮扶措施不落实。

3.工作浮躁。“早脱贫、早脱身”的心理不同程度存在，急于求成，把关不严，导致出现“被脱贫”“数字脱贫”现象。

三、新时代推进普洱市精准脱贫工作的对策

（一）聚焦深度贫困脱贫攻坚

打赢脱贫攻坚战，要重点攻克深度贫困地区脱贫任务。这是党中央根据当前脱贫攻坚形势和全面建成小康社会目标要求做出的重大决策。［10]目前，普洱市还有两个深度贫困县，为保证能在规定的时间节点上实现全面脱贫，一是要制定深度贫困县、贫困村专项行动计划，加大政策倾斜力度，集中力量攻克深度贫困堡垒。完善脱贫攻坚县级项目库、乡级路线图、村级施工图和贫困户“明白卡”，推进扶贫资金项目公示公告制度。二是用好用活土地增减挂钩等政策，将更多资金、项目、力量以及金融、文化、教育、科技资源倾斜配置到深度贫困地区的贫困群众，采取更加有效举措，着力解决产业发展、公共服务、基础设施、基本医疗、技能培训、生态环境等制约深度贫困地区脱贫发展的问题，确保深度贫困地区群众同全市人民一道进入全面小康社会。

（二）扎实推进精准识别，精准施策

1.实施动态调整，强化工作对结。习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时强调：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”［11]为此，一要进一步完善贫困对象动态管理机制，明确标准、程序和要求，解决好谁进来、怎么进、进多少的问题。二要主动加强与省扶贫办的请示汇报，强化市、县（区）、乡（镇） 的对结联系，密切跟踪扶贫对象动态管理的政策、制度和工作机制，早谋划、早动手，争取早识别、早帮扶、早受益。

2.严格程序。要严格执行“五查五看三评四定”的标准程序，把真正贫困的人口找出来，真正做到“应识尽识”“应进则进”，切实解决错评、漏评的问题。同时，要充分发挥精准脱贫“大数据”工作平台、指挥平台、监督平台的作用，对错误信息开展数据的修改、完善工作。

3.分类施策，真抓实干。要以抓生产为主线，加强贫困群众造血功能为目的，引导好贫困地区产业发展的方向，努力做到建档立卡户都能有稳定持续的收入来源和脱贫致富门路；以易地搬迁为基本补充措施，保障生存条件恶劣和需生态保护不适宜发展生产居住的贫困群众能得到妥善的安排；以生态扶贫为兼顾环境可持续发展和脱贫之策，既让贫困群众得到就业，又实现了环境的改善提高；以教育的发展作为解决贫困问题的本源之策，让贫困群众的子女都能得到基本的教育，掌握基本的谋生技能，以此切断贫困的代际传递；以社会兜底扶贫作为脱贫的保障，解决因病、年老、残疾或其他特殊原因完全或部分丧失劳动能力，无法通过扶贫行动计划脱贫的农村贫困人口的基本生活。

（三）实施乡村振兴战略，激发贫困群众内生动力

1.做好精准脱贫和乡村振兴战略的有效衔接。要以实施乡村振兴战略为契机，以农业供给侧结构性改革为抓手，抓好农村产业建设问题。围绕农村产业短板，增强市场调研，积极招商引资，以完善产业链为目标，注重科技引领，提升农产品的附加值，切实促进农民增收。

2.更加关注贫困群众的“素质贫困”问题。注重扶贫与扶志、扶智相结合，加强政策引导、教育引导，健全完善村规民约，持续深入开展脱贫攻坚“自强、诚信、感恩”主题活动，着力推动贫困户转变思维方式，树立积极主动解决贫困问题，想出路谋发展，消除依赖思想，激发自身发展动力和参与意识，提升贫困户的“精气神”。

3.鼓励致富能人积极投身脱贫工程。积极发展适合所在地的项目，发挥引导带领作用，让贫困群众能参与进来，得到学习，并通过政策、项目、资金的支持，把党的扶贫政策落实到广大贫困群众的心坎上，让老百姓在脱贫攻坚中感受到更多获得感。

（四）高度重视，切实抓好驻村帮扶工作

1.抓好宣传引导工作。宣传好党中央、国务院和省委省政府脱贫攻坚的政策和措施，深入挖掘、总结党的十八大以来精准扶贫精准脱贫方面取得的创新举措和成功经验，围绕一批脱贫先进典型、一批帮扶先进典型、一批精准扶贫精准脱贫成功案例，汇聚脱贫攻坚正能量，推动各地受启发、找差距、明方向。

2.抓好政策的对接落地。驻村干部要认真研究，吃透各项政策，因地制宜，用好用足各项政策。同时，要注重在实践中创新经验模式，总结经验教训，及时完善政策措施，确保脱贫工作优质高效推进。

3.着力提升帮扶工作成效。驻村同志要抓住能够广泛接触群众的机会，深入农户走访，广泛问计于民，问心于民，多方借鉴成功经验，帮助贫困群众寻找解决问题的有效途径，营造带领群众议事、定事、办事的良好氛围。学会用群众的办法解决群众事，学会围绕基层的发展需求和现状，以差异化的视野深入挖掘各地的资源优势和发展优势。

（五）熟悉标准程序，切实把好“退出”关

一是要认真学习贫困人口退出的标准和程序，明确主要的衡量标准就是“两不愁，三保障”。对贫困县、乡、村的退出标准，各自所侧重的内容不要混淆，坚决以高质量的脱贫为目标，严格依照脱贫的标准，规范脱贫工作的退出程序。二是要不断完善脱贫后又因病返贫的机制保障，完善医疗救助、大病保险等各项相关制度。三是要坚持脱贫不脱政策。中央扶贫办文件明确要求贫困人口退出后一段时间内帮扶政策不变、力度不减，巩固脱贫效果，实现稳定脱贫，防止返贫。［12]

（六）认真开展作风专项治理

一是要树立认真负责，敢于啃硬骨头的思想作风，从领导做起，做表率做标杆，认真治理扶贫工作中存在的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识不强，扶贫施策不精准，工作作风漂浮，资金管理使用混乱，责任落实不到位以及形式主义、官僚主义和腐败等突出问题。二是要切实加大对基层扶贫干部的培训力度，注重培养优秀青年作为村后备干部，及时选派优秀干部到贫困村任职。［13]完善驻村帮扶管理制度，大兴调查研究之风，改进扶贫调研方式，力戒形式主义，严肃查处扶贫领域作风问题典型案件，用作风建设的成果促进各项扶贫举措的落实。