关于浙江省耕地占补平衡管理创新的几点思考

□ 浙江省土地整理中心 宋佩华

近年来，党中央、国务院对新时期耕地保护和占补平衡工作提出了一系列新的要求，针对当前占补平衡工作面临的新形势，新任务，浙江省制订出台了一系列创新耕地占补平衡管理的政策措施，为全省经济社会发展提供了强有力的土地资源保障。

一、近年来浙江省耕地占补平衡的基本情况

（一）大力实施土地整治和高标准农田建设，为耕地占补平衡提供数量和质量基础

“十三五”以来，浙江省组织实施“611”耕地保护工程、“152”耕地生态建设保护工程。2016年至2018年，全省垦造耕地43.42万亩，实施旱地改水田耕地质量提升19.54万亩，建成高标准农田670.28万亩，复垦农村建设用地15.24万亩。通过大力实施土地整治和高标准农田建设，浙江省增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，实现了耕地占补平衡。

（二）加强耕地占补平衡管理，有力保障建设用地需求

一是改进跨市补充耕地指标调剂办法。2016年以来，全省跨市调剂补充耕地指标4.03万亩，平均每年1.34万亩，有效缓解了部分地区耕地占补平衡压力。2018年，原浙江省国土资源厅、浙江省财政厅、浙江省物价局等三厅局下发了《关于进一步做好补充耕地指标标准农田指标调剂和省统筹补充耕地指标的通知》（浙土资发〔2018〕20号），对允许补充耕地数量、水田、产能指标予以调剂，调剂价格采用统一定价，调剂程序更加公开透明，避免出现调剂价格“两张皮”和“阴阳合同”现象，稳定了调剂市场。二是提高省统筹保障能力。2016年至2018年9月，全省收缴省统筹补充耕地指标2.48万亩；2018年10月开始，根据浙委发〔2018〕10号、浙土资发〔2018〕20号要求，按照补充耕地验收报备入库数量、水田、产能三类指标的20%分别上划省统筹补充耕地指标，收缴了省统筹补充耕地数量指标2.0万亩、补充水田指标2.16万亩、产能指标1595.57万公斤，保障了一批国家稳增长项目和省级以上重大基础设施建设项目的顺利落地。三是实行“补改结合”方式落实耕地占补平衡。2014年以来，国家提出耕地占补平衡的新要求，经自然资源部同意，浙江省实施了以“补改结合”方式落实建设项目“占一补一”“占优补优”“优占水田补水田”。在垦造优质耕地的基础上，全省提升现有耕地质量等级、将旱地改造为水田，以补充耕地数量落实建设占用耕地“占一补一”，以提升耕地质量等级落实建设占用耕地“占优补优”，以旱地改造水田落实建设占用耕地“占水田补水田”。

（三）规范补充耕地管理，实行补充耕地全程监管

一是建立了自然资源、农业农村、林业、生态环境、水利等部门的联合立项和竣工验收制度，严把项目选址关和验收关。二是建立了补充耕地项目检查复核制度。省、市自然资源主管部门每年按规定比例对项目进行实地检查复核，确保项目面积真实，质量符合要求。三是创新项目监管手段。浙江省充分利用信息化技术，建立了全省土地整治项目监管系统和移动巡查系统，实现了土地整治项目的立项、规划设计、施工、验收、后期管护等全过程的监管和可追溯，确保落实项目工程质量和建设责任，防止项目弄虚作假。

二、浙江省耕地占补平衡面临的主要困难和问题

浙江省建设用地量大、耕地后备资源不足，耕地占补平衡面临许多困难和问题。突出表现在以下几个方面。

（一）建设用地需求依然旺盛

按照浙江省第十四次党代会提出的“两个高水平”建设的奋斗目标，本届政府期间，一大批惠及民生的基础设施、产业转型、城乡统筹、生态环保、公共服务项目落地建设，特别是大湾区大花园大通道大都市区建设，要占用一定数量的耕地。

（二）后备资源严重不足

据调查，浙江省现有宜耕土地后备资源仅为45.93万亩，且分布不均，主要集中在沿海滩涂区域和金衢低丘缓坡区域，耕地后备资源不足1000亩的县（市、区）达31个，超过三分之一。为严格保护生态环境，自2018年9月以来，全省停止了涉林垦造耕地，明确提出禁止在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、饮用水水源一级保护区等区域垦造耕地。低丘缓坡区域垦造资源大幅减少，而滩涂资源也受用海政策影响，难以实施垦造耕地。全省集中连片、具有一定规模、易开发的耕地后备资源已十分匮乏。

（三）占优补优压力很大

一是占水田补水田难度大。受资源条件限制，浙江省低丘缓坡等区域大多缺少水源、地形坡度较大，垦造水田难度大。二是耕地占补等级相当，也难以实现。从全省范围看，浙江省重大基础设施项目主要集中在杭嘉湖绍平原地区，耕地质量等级高，达到2等—6等。而补充耕地资源集中的金衢盆地和温台沿海，耕地质量等级低，为8等—12等。从一个县域范围看，建设项目往往集中在县城周边和城镇周边，而补充耕地质量也达不到占用耕地的等级。据统计，近年来全省各类建设用地占用耕地的等级与补充耕地的等级差0.7等左右。不少市县已经出现了因耕地占补平衡问题影响建设用地报批的情况。

（四）区域之间不平衡

从全省情况看，建设用地集中在杭州、宁波、嘉兴、绍兴等市，而补充耕地主要在金华、衢州等地。据2013—2017年各市建设占用耕地数量的统计，杭州、嘉兴、绍兴三市建设占用耕地数量占全省40%，垦造耕地数量仅占全省18%，依靠自身落实占补平衡难度大。

三、改进和创新耕地占补平衡管理的有关建议

（一）实行差别化占补平衡政策

要强化国土空间规划总量管控作用，充分考虑补充耕地潜力，统筹安排建设用地。通过差别化的建设用地规模激励和管控等措施，建设占用耕地特别是优质耕地得以减少，从根本上减轻耕地占补平衡压力。对于国家和省以上重大交通、能源、水利和军事国防项目，以及关系产业转型、城乡统筹、生态环保、公共服务等项目，要实行差别化的耕地占补平衡政策，采取国家和省市统筹、跨市调剂等多种措施，及时落实补充耕地，保障这些项目的及时顺利落地。一般性产业项目和经营性用地由地方自行解决耕地占补平衡问题。

（二）全面拓宽补充耕地途径

要严格按照生态文明建设的要求，坚持绿色发展理念，转变补充耕地方式，推进补充耕地工作。对于未利用土地、废弃低效园地等宜耕农用地，复垦废弃宅基地、闲置建设用地和工矿用地、废弃盐田，实施全域土地综合整治与生态修复工程、高标准农田建设等途径，增加有效耕地面积，提升耕地质量，不断充实耕地储备库。同时，要积极研究已围滩涂用于垦造耕地的政策，多途径挖掘耕地补充的潜力，实现全省耕地占补平衡的目的。

（三）改进跨市指标调剂和省统筹指标使用管理

要进一步完善补充耕地指标调剂工作，改进指标调剂方式，综合考虑建设项目情况、指标库存情况，以及山海协作等因素，科学合理确定指标调剂方案；进一步规范省统筹补充耕地指标的使用管理，明确使用范围、条件、程序和监管措施，精准保障省以上重大建设项目的顺利落地。

（四）完善补充耕地项目管理

补充耕地项目管理是否规范到位，直接关系到耕地占补平衡制度能否落到实处。目前，浙江省自然资源厅正在研究制定《浙江省补充耕地项目管理办法》，拟从项目的立项、实施、验收、报备、后续管护、抽查复核等方面提出明确的要求，并强化部门监管责任，确保补充耕地项目的数量真实、质量可靠、利用到位。以规范完善的项目管理进一步推动浙江省的补充耕地工作。