资本运动视角下的土地储备规划编制思考

□ 王志卿 吴晓羚 冯一维

土地储备工作具有实施期限长、变动性多、资金量大、统筹性强的特点，越来越多的城市将编制土地储备规划提升到前所未有的重要地位，期望通过规划的中远期控制手段确保工作的推进落实。然而在具体实践中，不少城市在编制土地储备规划上投入了大量的精力和财力却仍难以保障其落地实施，效果不尽人意。究其原因，其中一个重要的通病正是在编制土地储备规划时过多地依托土地规划和城市规划，缺乏资本运作的理念。鉴于此，本文从分析土地储备规划的特点和缺陷入手，借鉴马克思公有资本基础理论，分析储备土地的资本属性，尝试从资本运动的视角对土地储备规划的编制提出一些建议。

一、土地储备规划的目的

2018年新修订的《土地储备管理办法》明确了土地储备的目标：一是“调”，即通过土地储备增强政府对土地市场的调控和保障能力；二是“控”，即控制土地融资造成的政府信用风险。土地储备作为政策工具对土地市场的“调”和“控”，具有一定的时滞性。为了化解土地储备计划的刚性、结算的时滞性与市场波动的矛盾，上海、广州、杭州等一些城市引入了土地储备规划的理念。近年来，越来越多的城市将规划先行的理念贯彻到土地储备工作中，将编制土地储备规划作为促进土地一级市场良性发展，推动城市建设发展的重要手段。

二、当前主流土地储备规划的内容特点及缺陷

（一）土地储备规划的主要内容

从笔者所收集的一些城市的内容来看，土地储备规划主要包括评价土地储备的潜力分布、预测储备需求规模、划定重点储备空间以及明确规划期内土地储备的总规模、结构布局和储备时序。部分城市在规划中还对土地储备的资金投入和回报收益进行分析，但仅做测算参考，并不作为土地储备规划编制的依据。

（二）当前土地储备规划的两大特征

1. 立足于“多规融合”和“多计融合”。土地储备规划的“多规融合”指的是土地储备规划与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市规划等纲领性规划相衔接，协调各类管控要求、控制指标和建设方案，推动落实城市发展的空间布局，促进国民经济发展目标的顺利完成。 土地储备的“多计融合”指的是土地储备规划在编制时有意识地与土地利用年度计划、国有建设用地供应计划、年度土地储备计划、政府投资计划、旧城改造计划、城市重点建设项目计划等相衔接。

2.立足于“挖潜节地”和“集约利用”。土地储备规划编制时强调“挖潜节地”和“集约利用”，通过总体规划和控制，以土地储备盘活存量，优化增量，实现土地集约和节约使用效果。通过建筑节地、优化结构布局、加强立体开发、优化供地时序和盘活闲置等多种节地利用技术，加强对既有土地的利用强度，改造城市扩张中“摊大饼”式的“城市病”，实现土地利用从外延扩张向内涵挖潜转变，推动土地供应的供给侧改革。

（三）问题和缺陷

1.规划层级偏低，执行效果不尽人意。当前绝大多数的土地储备规划由自然资源主管部门或者是其下属土地储备机构负责编制，规划的出发和落脚点过于片面，实际在储备和供应时牵涉的各种关系纷繁复杂，诸如个案推进受到的种种阻碍、市场波动影响、多部门之间的权责协调、政府供地调控决策、巨额的土地储备政府债券融资等都无法在土地储备层面实现协调，导致了土地储备规划在实践中的执行刚性不强，在缺乏弹性解决方案的情况下，储备规划执行力不高成为常态。

2.市场导向不明显，资本规划缺位。各地土地储备规划更侧重以“储”和“备”为主要内容的技术性规范，因项目个案复杂情况和土地市场影响等原因，弱化了储备土地“供”的规划环节。因为对市场把控不够有力，缺乏在政府层面将土地作为资本进行运作谋划，继而导致规划与储备资金投入、土地开发时序与储备资金筹措、储备土地供应成本返回、政府储备债务偿还等匹配关联度较弱，实践中因资金流不足最终导致土地储备规划“落空”的现象屡见不鲜。

三、公有资本的基本理论

“资本”是马克思经济学体系中的一个中心范畴，“资本即作为增值的价值”，通过购买、生产、销售等不同阶段的运动过程，使其最初表现形式货币转化为资本，并反复循环。党的十五大报告中首次提出了“公有资本”的概念，这是对传统政治经济资本观的重要更新。公有资本由国家或集体支配掌握，按照“G——W——G’”的公式在商品经济中循环运行不断获取更多的剩余和扩展，其剩余劳动成果由国家和社会占有和支配，同时通过量的积累和控制力增强控制和影响其他形态的资本，推动着社会的进步和发展。公有资本的“公有性”主要表现在以下三方面：第一，公有资本带来的剩余和增值由国家和集体支配，在支配过程中体现眼前利益和长远利益的统一，体现整体、局部、个人利益的统一；第二，公有资本增值的目的是造福于社会，服务于人民幸福生活的需求；第三，公有资本的运营委托人是公有性质的组织或机构。

四、我国储备土地的资本属性

（一）社会主义公有资本性质

政府储备土地显然符合“公有资本”的特性：政府（授权土地储备机构）生产和持有土地，并适时投放市场实现价值和剩余价值。储备土地在不断运动的形态中实现自行增值并主动地向利润率高的地方转移，实践中往往表现为政府更偏好取得成本较低的新增建设用地储备和出让收益较高的经营性用地储备。储备土地作为“公有资本”通过土地出让金的再次分配，不仅覆盖了土地储备的成本，还满足了城市建设和农村发展的持续需求，调整了城镇廉租住房保障、破产或改制国有企业职工安置等社会经济关系。

（二）储备土地的资本增值

储备土地资本的价值增值来源于四个方面：一是完成土地开发所形成的土地增值；二是基于储备土地周边服务配套完善，业态布局优化、人居环境改善而产生的正外部效应；三是通过土地储备期间由于城市建设配套完善和地方综合实力提高带来的土地整体增值；四是由于储备土地改变规划用途，提高建筑容量产生的级差地租。

（三）土地储备的资本运动

土地储备的三个环节即收回土地所有权属、前期开发、临时管护利用。结合土地资本的流通形式“G——W——G’”，土地储备职能集中表现在“G—W”部分，即生产环节。而“W—G’”环节，即土地的供应则是政府行政职能。土地资本运动流程分别由生产和供应两个主体实施。主体的不同，意味着职能、层级、目标都可能存在偏差，影响资本运动的效率和效果。因此亟需建立某种机制链接不同主体，使土地资本流通目标、运动过程保持顺畅一致。

（四）土地储备中的资本形态

从资本循环的基本形式来看，土地储备依次经历了货币资本、生产资本和商品资本三种形式，分别对应资金筹集、土地收储和开发、储备待供三个阶段。土地储备机构依次循环采取又抛弃这些资本形态，并在每个形态中履行相应的职能，通过资本的不停运动顺利地进行循环转化创造着剩余价值，政府对不同土地资本形态进行适当比例的规划和调控，实现满足土地需求和调控土地市场的目标。

（五）土地储备资本的剩余价值

储备土地作为资本的剩余价值表现为土地供应后的出让金所得扣除各类税费、土地成本和融资付息后的结余收益。《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，土地出让金使用范围为征迁和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出等5大项24小类，构成了储备土地资本循环使用和剩余价值分配的方向和结构。从宏观上看，储备土地通过资本增殖和剩余价值的分配和循环使用，不仅体现土地资本经济价值膨胀，深层次地还包含着城镇、乡村的和谐共进关系以及在城镇化和工业化进程中的多种社会关系的补偿和推进。

五、资本运动视角下的土地储备规划建议

当前的土地储备规划更多呈现的是土地开发规划的静态性目标和阶段性目标，缺乏对利用资本杠杆和资本运动增值的强力把控，再加上储备规划刚性控制不足和弹性调节机制的不健全。因此，笔者尝试从土地资本的视角，就土地储备规划提出一些观点和建议。

（一）将土地储备规划的层级提高到政府层面

建议将土地储备规划的层级提高到地方政府层级，其原因有四。第一，储备土地的公有资本属性决定了政府需要对储备土地总容量、不同形态的分配比例和运动过程进行控制，通过对其剩余价值使用和再次分配，在社会财富增长的基础上综合性满足人民幸福生活的需求。第二，政府层面对土地储备规划的确认，使土地资本运动过程中保障收储生产和供应决策的两个环节、两个主体在目标和推进上的一致性，保障土地资本得以高效率的流畅运动。第三，土地储备政府专项债券作为土地储备的借贷资本，由地方政府作为主体发行并以该项目的土地出让收入负责偿还，为保障融资和偿还的顺利衔接，需要政府在土地储备规划中予以刚性保障。第四，地方政府对土地储备规划的部门协调统筹可以进一步扩大和深化“多规”和“多计”融合程度，提前解决冲突矛盾，协调资源和资本有序投入，也有利于实现政府关于市场调控、生态环保、产业发展、社会文化、公益服务等多方位政策目标要求。

（二）土地储备规划应同时具有执行刚性和调整弹性

政府对所生产和供应的土地储备所投入的资金预算、负债融资、地块数量、性质结构、供需时机及调控目标均由政府掌握，因此政府对土地储备规划的刚性确认可以有效保障储备规划的执行效率，并以此作为工作部署的重要依据。同时考虑收储和供应环节中各种复杂因素的影响，还应赋予土地储备规划合理的弹性调整机制。弹性调整机制可以分为两类：一类是年度性调整，即在编制年度土地储备计划、年度土地供应计划、旧城改造计划、闲置土地处置计划、土地储备资金和融资计划时，结合实际情况调整部分实施内容及资金平衡方案，并按规划总体要求对后期进行修正，确保总体目标可以实现；另一类是特别性调整，主要针对因政策、市场发生重大性变动、重大项目引入等导致原规划总量和用地性质发生重大调整，经政府批准，可在保障原规划总体目标和政府债券项目负债偿还安全性的基础上予以协调调整。

（三）土地储备筹资规划

资金是储备规划落实的首要保障，筹资规划应作为土地储备规划中重要的组成部分。土地储备资金包括财政性资金和土地储备政府专项债券融资。财政性资金来源于土地收益基金和土地供应后返回的土地储备成本，总量较为有限且受市场影响较大，难以实现主动性的高额增长。相对而言，债券资金规模更大，且政府可以运用行政手段确保实现，是今后土地储备资金投入的主要来源。土地资本在运动中实现价值和自我增值，因此土地筹资规划也应体现动态管理特征，通过资本在不同地块的不同时序的运动和轮回使用，将货币资本、借贷资本结合土地商品资本进行有序循环，创造最大收益。建议在测算储备总量、投资收益、收储和供应时序的基础上，根据土地储备和供应的循环轮动、政府债务额度、储备债券期限、债券项目设计等编制年度筹资规划，并据此申请土地储备政府债券融资，同时对融资可能产生风险提前设计应对措施。

（四）储备土地临时利用规划

《土地储备管理办法》规定在土地供应前可以根据需求，对短期未纳入供地计划的储备土地进行临时利用。储备土地临时利用主要由土地储备机构实施，因缺乏与其他部门的信息传递、资源共享，土地利用的效率和效益并不理想。建议在编制储备土地规划时强化对储备土地临时利用的设计规划，利用储备土地库存间隙，结合城市建设布局和土地储备开发供应的时序，选择合适的方式予以合理利用。通过加强储备地块的临时经营、绿化、美化、公共服务配套等方式提高周边待供应地块的级差地租。值得探讨的是一些城市已开始探索的新型的储备土地经营性临时利用方式——土地的1.5级开发，即政府通过对储备土地临时利用规划，盘活储备土地，将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，解决规划与近期开发诉求的矛盾，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地再行上市供应。