遂昌县关于农村宅基地三权分置改革的实践探索

□ 遂昌县自然资源和规划局 范林杰

推进农村宅基地“三权分置”是落实乡村振兴战略的重要举措。2018年，丽水市委、市政府将农村宅基地“三权分置”改革工作列入浙江（丽水）绿色发展综合改革创新区重大改革任务，并在遂昌等地开展试点工作。为切实推进农村宅基地“三权分置”改革工作，遂昌县坚持集体所有、户有所居、提升效益三大原则，积极采取各种措施落实集体所有权、保障农户资格权、放活使用权，为农业增效、农民增收和农村稳定的多赢局面提供坚实保障。截至目前，遂昌县已颁发2本宅基地及房屋租赁使用权证。

一、主要做法

（一）坚持集体所有，落实村集体所有权

1.建立宅基地有偿使用机制。出台了《农村宅基地“三权分置”改革试点工作实施方案》，明确对于因历史造成的超标准占用宅基地、“一户多宅”以及非本集体经济组织成员除继承房屋以外占有和使用的宅基地，建立由农村集体经济组织主导的有偿使用制度，明确有偿使用标准，超出规定面积部分实行有偿使用。如该县王村口镇石笋头村专门出台《村级宅基地有偿使用方案》，规定本村行政区域内凡村民使用集体土地建住宅，超出标准限额部分须交纳宅基地使用费。宅基地有偿使用费实行村有、镇管、专款专用，用于村内基础设施和公益事业建设。

2.实行宅基地退出补偿机制。通过农村土地综合整治与下山脱贫、大搬快治等集聚工程的有机结合，遂昌县出台《遂昌县农村土地整治实施办法（修订）》，以“补偿+奖励”方式激励农村村民自愿退出宅基地，以农宅换县城公寓房，原有宅基地用于复耕。近十年来，全县共实施农村宅基地复垦项目109个，新增耕地面积2160亩，平均亩均投入资金9万元，发放建筑物拆除补助款和复垦补助款逾8500万元，平均每户约26000元。

3.探索宅基地统一规划机制。充分发挥规划引领作用，按照分类指导、因地制宜、精准施策的要求，开展村级土地利用规划编制，有效管理村庄内部的土地资源。如该县湖山乡长安村全域土地综合整治与生态修复工程，该项目计划投入资金7487万元，通过村级规划引领，将美丽乡村建设和环境整治、美丽庭院打造等有机融合，进一步优化宅基地用地布局，切实解决乡村发展中建设用地紧缺的现状。

（二）坚持户有所居，保障农户资格权

1.扎实推进确权登记发证。通过集中时间、集中力量、上门服务、全程代办的方式，加快推进农村确权登记发证工作，并在免收不动产登记费的基础上，对农房测绘、权籍调查费、登记工本费和印花税等进行减免，切实减轻农民负担。2018年，全县累计受理办件申请4502份，发证4106份，减免各项费用225万元。

2.分类处置历史遗留问题。出台《遂昌县农村宅基地及住房确权登记发证实施细则》《关于协调农村宅基地及住房确权有关问题的专题会议纪要》等政策文件，按照时间节点，分为处罚后补办、处罚后合法部分补办和处罚后不补办等三种情况，进行分类处置，有效解决资格权确认工作中的一批历史遗留问题。2018年，累计解决各类历史遗留案件600余件。

3.规范农民建房资格审查。充分利用“无违建”创建成果，将农民建房资格审查与“非法一户多宅”清理同步结合，建立部门信息共享机制，有效避免建新不拆旧、一户宅等现象发生。近三年来，全县深入开展“规范宅基地管理破解农民建房难”专项行动，累计解决4260户无房户、危房户用地供应，落实建房用地531.6亩。

（三）坚持提升效益，适度放活使用权

1.鼓励宅基地使用权流转。鼓励社会资本以代建、租赁等模式与农户联合实施住房改造，允许个人和社会工商资本通过签订宅基地及房屋流转协议（期限不超过20年），将流转取得的宅基地及房屋使用权用于民宿、农家乐等经营。如该县龙洋茶园乡村活化项目，计划投资7000万元，开发面积2万平方米，建筑改造面积7000平方米，项目方以租赁方式取得房屋、土地等使用权，并通过整体规划村落、改造升级房屋建筑等统筹推进旅游开发。

2.稳步推进农房抵押贷款。在确保农户基本住房条件的前提下，允许农民以宅基地和农房的有限年期使用权作为抵押获得抵押贷款，使农房产权效益得到进一步提升。该县通过联合人民银行、农村商业银行等单位开展农房及农房租赁权的抵押贷款和抵押登记工作。2018年，累计办理农房抵押户数为86户，贷款额为1062.3万元。

3.大力发展集体经济组织。基于以前村集体经济组织薄弱，难以对空闲宅基地有偿收回和实现有效流转这一现实，通过建立村集体经济发展项目库，加大产业帮扶、金融扶贫、结对帮扶力度，发展农家乐（民宿）、来料加工、农村电子商务等农村新型产业，大力实施“十箱蜂万元钱”、一亩山万元钱”等工程，拉动村级集体经济和农民收入，既提升了宅基地市场价值，又夯实了村集体对宅基地统一经营、统一管理的基础。2018年，全县所有行政村集体经济总收入均超过10万元，136个村经营性收入超过5万元。

二、存在的问题

（一）使用权流转范围有限

虽然法律规定农村村民“一户一宅”，但由于房屋继承等原因，客观存在许多所谓“合法的一户多宅”的现象，存在不少的闲置农房。但由于相关法律规定“受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员”，导致流转受限。

（二）产权登记“两违”问题多

农村违法违建处置机制没理顺、部门间职责不明确严重影响发证进度。一方面是主体建筑违章普遍。根据房权登记实施办法，超建农户按规定必须在补交罚款后补办用地手续，再做证。而登记发证过程中，农户并不愿意按照规定收缴违章罚款，农户交款意识也不强。另一方面是附房建设违章突出。农户在房屋旁搭建猪圈、厨房、厕所等现象突出，在推进农房产权登记过程中，部分农户担心附房超出宅基地使用权审批范围被罚款或当违建房拆除，出现不申请登记的情况，影响农房登记进度，也制约了宅基地“三权分置”改革工作深入推进。

（三）村庄建设规划不到位

由于历史原因，大部分农村建设用地布局不合理、用地管理受限的问题凸显，主要表现为：一是新增建设用地布局、选址随意，缺少统一规划，呈现散乱状态，集聚效应差；二是村庄内部使用功能混杂现象明显，经营性建设用地、公共管理与公共服务设施用地与居住用地未合理布局，村庄配套基础设施如文体娱乐用地、医卫慈善用地有所缺失，且分布不均衡，在一定程度上影响后期开发利用。

三、几点建议

按照三权分置改革的要求，结合遂昌的实际，可以在以下几个方面加以探索。

（一）县域范围内宅基地跨村流转

探索农村宅基地县域范围内跨集体经济组织空间置换流转的新机制，引导村庄集聚，实现县域范围内资源的整合和集约节约利用。在法律框架下，允许住房困难户到本乡镇（街道）范围内其他村调剂建房指标，同时谋划建立村级集体经营性土地交易平台，统一对外推介流转土地和闲置农房，并加强监管。

（二）加快农村宅基地确权登记发证工作

坚持尊重事实、一户一宅、法定面积的原则，按不同时期、不同情形、不同方法，妥善处理历史遗留问题的原则，加快农房确权登记发证农户的登记发证工作，明确宅基地权属，保障现有宅基地权利人合法权益。

（三）加快实现村级层面的“多规融合”

充分发挥规划引领作用，进一步落实农村各项建设用地的数量、布局和规模控制，将村庄环境整治、基础设施完善、人居环境设计、农田设施完善、产业发展指引等内容进行有机结合，保证村庄建设发展的可持续。