农业类科研单位改制存在的问题和对策

李德浩

（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430074）

1 引言

2011年3月23日，中央出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称为《意见》），全面启动事业单位改革，试图调整规范政事关系，改革核心在于事业单位的分类改革，改革较好地适应了新形势的发展，有助于理顺政府与事业单位的关系，有助于事业单位发展。根据中央文件精神，农业类科研单位启动了单位改制，取得了较好成效，但改制途中也遇到不少难题。

2 农业类科研单位概况

2.1 研发难度大，投入高，周期长

农业在漫长时间内一直无法摆脱“靠天吃饭”的困境，期间科学技术发展缓慢，对农业生产促进不大。直到现在的信息社会，农业虽然应用了很多科学技术，但仍然有很多局限，农业科学技术的研发难度大，投入成本高，研发周期也长，各种研发费用、人工费用、管理费用多，因此造成农业技术研发投入大。

2.2 应用推广难，实现收益时间漫长

农业技术研发困难，周期长，但即便有了良好的农业技术，要应用推广也不易，因为市场和农民需要一定时间去接受新的农业技术运用，而且农业技术推广同样需要人工成本，而作为农业技术的受益者——农民，因为年收入低，农业收益不高，往往也没有多少利润空间，实现收益时间漫长。

3 农业科研单位改制过程中存在的问题

3.1 改革单位性质难取舍

事业单位改革分为两类：公益一类是不能或不宜由市场配置资源的，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务；公益二类是可部分由市场配置资源的，承担高等教育、非营利医疗等公益服务[1]。在国家政策上，公益一类只能保障农业类科研单位约70%的费用，差额拨款，但不允许从事营利性活动，公益二类财政保障更低，但允许单位从事营利性活动。

3.2 管理体制问题

3.2.1 法人治理结构存在争论

《意见》指出要建立健全法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构[1]。而农业类科研单位一般组织架构分为院所两级体制，在院一级有财务部、人事部等职能部门，而所里也对应有财务科、人事科等职能部门，在法人代表上有的农业类科研单位是院所两级法人，院所在法律层面是平等关系，而在管理上院又是所的直接领导，两级法人、两级体制使得院所关系不规范、不明确，引发诸多问题。

3.2.2 职能部门职能混乱，职能重叠

除了院所在法人治理机构上的矛盾，院一级的职能部门同样因为职能混乱、职能重叠而存在矛盾，这也造成了下属各所、院办企业、所办企业在与职能部门打交道时出现不少推诿扯皮、交叉管理、多头管理、管理程序烦琐的现象[2]。因此造成与院一级职能部门关系紧张。

3.2.3 历史遗留问题多

在中央出台《意见》之前，事业单位已经进行过多次改革，在改革过程中，有很多农业类科研单位留下不少历史遗留问题，例如，院所解聘原先有事业编制的人员，为了安抚和稳定，往往院所要承担其“五险一金”等费用的支付，给院所财政带来不小的压力；院所在之前允许经办企业，盘活院所资产，但也留下很多僵尸企业，有些甚至要靠院所拨款“输血”养活等。这些历史遗留问题给农业类科研单位改制带来很多问题，在财政上也是一大痼疾。

4 成果转化问题

4.1 企所不分，人员、资金存在问题

院所根据自身科研成果经办相关企业，但企业管理人员、销售人员等很多都出自院所本身，因此这些人员身份或编制属于院所，但在企业办公，造成很多人积极性低下，不愿费心费力去经营管理和从事企业相关工作。除此之外，企业和院所在财务上往往采取一套帐，由院所财务人员负责管理企业账务，账务管理上存在漏洞，资金流动不明确。

4.2 企业缺乏现代管理制度

农业类科研单位经办企业很多都是在21世纪之前设立的，即便是在之后注册的，因为企业缺乏经营管理人才，企业也大都沿袭院所的管理模式，与《意见》强调的“建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制”相去甚远。因此，现代企业管理制度的缺乏直接造成了院所经办的企业无法承担好成果转化和应用推广的职责，很多好的科研工作流于理论，没有形成好的产品，即便形成好的产品，因为缺乏一套与市场经济打交道的成熟企业制度和相关人才，其经济效益也乏善可陈。

4.3 分配机制不合理

因为农业类科研单位的考核机制同一化，没有就科研工作、管理工作、成果转化工作等进行不同的考核，其分配依据考核标准自然不能体现不同工作的差异，这造成院所经办企业人员积极性不高，因为干好了也没有多少分红，而对院所来说，给院所经办企业人员分红比过高又担心影响院所科研人员和其他人员的积极性，因此往往采取平均主义的做法。分配机制上的不合理，大大降低了企业人员的积极性，从而造成成果转化不佳。

5 改制对策

5.1 根据自身条件确定公益类别

农业类科研单位按国家、省市、县可大致分成三类：从事于基础科研类的应当采取公益一类，可争取国家财政全额拨款，如中国农业科学院；针对肩负农业科研和科技推广运用的省市一级农科院，可根据自身财政状况和成果转化经济效益做出选择，以满足科研和科技推广运用工作需要为标准；从事于科技推广和运用，直接与市场、农民打交道的县一级农业工作站可采取公益二类[3]。

5.2 健全法人治理结构，理顺院所关系

在全面依法治国的背景下，必须健全法人治理结构，根据自身状况和改革方向选择一级法人或二级法人，若是从二级法人变更为一级法人，因为所里财务科、人事科等都要归于院一级职能部门，所以必须调整好职能部门职责，理顺其工作内容，简化工作程序，必要时可以大幅调整，合并或裁剪、增添职能部门，以“服务企所”作为职能部门的工作精神，让下属企所认可一级法人带来的便利和好处，从而缓解院、所与部门之间的矛盾。此外，还需在改制中妥善处理好历史遗留问题，放下包袱，轻装上阵。

5.3 完善人事考核、激励、聘用制度

考核应根据工作内容不同划分不同类别，并量化相关指标，严肃考核工作，真正落实以考核结果作为工作评价，当然要充分听取各方面意见，体现各方面的利益诉求[4]；激励机制应当摒弃平均主义，明确绩效标准，提高分红比例；在聘用制方面，一要请相关法律专家标准化、规范化聘用合同，避免打官司的现象；二要公开招聘，可以采取在官方网站、微信公众号等发布招聘信息，使招聘公开公平；三要落实考核，考核不达标的坚决不续签，不能让聘任制变为事业编制的变种。通过完善人事制度，实现公平公正，激发人员积极性。

6 结语

改革大势，浩浩荡荡。针对改制中遇到的问题，农业类科研单位应该结合自身条件和特色，通过完善法人治理结构和管理体制，提高自身科研和工作效率，为农业的生产与发展做出贡献。