公司经营范围登记制度的实践困境及改革方案初探

高同武

（北京市盈科律师事务所，北京100124）

1 引言

我国公司经营范围登记制度，一开始就带有浓郁的政府管制色彩。在计划经济时代，的确起到了规范市场主体的作用。然而，在加大简政放权力度的今天，其设计已经与目前市场运作实际相违背，其滞后性日益凸显，遭遇许多实践上的困境，各地区纷纷进行改革。而本文旨在针对目前公司经营范围制度制约经营活动灵活性等缺陷，探讨从激发市场活力、放宽企业束缚的角度进行改革的几个具体方案，通过制度上的协调统一，真正实现公司经营登记制度改革的“公示主义”转变。

2 公司经营范围登记的内涵和功能

目前，在我国现有公司法律制度框架下，公司经营范围是指由章程规定并经国家许可的公司，从事生产和经营的商品或者服务品类的业务范围。不难看出，公司经营范围属于公司章程规定事项，应依法登记，载于公司经营执照之上。如需改变，则应重新修改章程，依法变更登记。同时，对于特定经营范围，应当依法经过批准[1]。

在目前先照后证，审批后置的实践操作下，该制度的实际功能如下：①对公司经营范围的公示。公司的经营活动面向社会公众，对于经营范围的公示可以使交易对象据此判断公司的业务能力，精通领域，这种公示实际上是政府机关以自身公信力作保的结果，具有维护交易安全的目的。②作为政府监管行业的渠道，经营范围的登记可以方便政府对行业发展情况进行统计，对于特定业务进行规制，通过变更登记的条件，可以实现宏观调控的目的。另外，对于经营范围的登记有助于国家对税收的把握，对部分高税收行业经营范围的登记有助于税收工作的开展。然而，这两个功能的实现，都遇到了现实困境。

3 公司经营范围登记制度的现实困境

①公司经营范围登记制度是对企业灵活性的限制。随着现代商业社会节奏的加快，公司对于经营范围的突破愈发频繁。尽管从实践来看，除特定领域外，突破经营范围进行经营不会受到行政处罚，所签订合同也仍有效，但是对于企业来说，这种做法仍有风险：不仅会被责令尽快登记，更会在无法登记的情况下被处以罚款甚至吊销执照[2]。

在目前以人工审核为主的登记模式下，改变经营范围就意味着召开股东大会并把履行人工登记的流程，耗费行政资源的同时，也可能导致商机的流失和商业运营成本的增加。如果要求每一次经营范围突破都要申请登记，那么显然不符合实际。所以目前我国通行的经营范围登记制度，是对企业的一种束缚，限制了企业的灵活性，更迫使企业在普遍的风险下运行，并不合理。

②公司经营范围登记制度具有严重的滞后性，导致公司经营范围登记表述模糊，这阻碍了公司经营范围登记制度原本的公示功能。这一问题主要表现在两个方面：第一，一个经营项目可能有多种描述，这种做法不统一，不利于公示，也不利于国家对于行业的宏观调控。归根结底，是因为没有相关说明文件或者说明文件语焉不详。第二，对于新兴行业，在实践中很难进行登记。该类企业是否需要审批，在哪个分类进行登记，都是亟待解决的问题。《国民经济行业分类》的修订相对滞后，每次修订间隔长达6～10年。没有持续的修订过程和新兴行业的固定核准程序，固定分类模式难以满足不断涌现的、新兴行业的登记需要，这无疑极大地阻碍了新兴行业的发展，甚至导致新兴行业死于襁褓之中[3]。

③后置审批制度宽泛登记，导致监管缺失。经过“先证后照”到“先照后证”的改革，目前公司登记制度除了部分行业仍需前置审批外，是先颁发执照，再就经营范围补充许可证件。然而，这种做法导致公司往往在没有取得经营许可证的情况下开展经营活动。

实践中，政府部门的监督活动始于经营许可证取得之后，有些公司会以此为机会规避监管，有些公司会注册含义宽泛的经营范围，或者进行与实际不符的登记。另外，在我国目前的登记模式下，大量的企业得以不加审核而设立，导致监督责任的后置化，在监督环节加剧了人力、物力的负担，导致我国监督力度弱化。

4 改革公司经营范围登记制度的几点建议

①针对经营范围登记存在严重滞后性的现象，应加快《国民经济行业分类》的修订和编制，并且实行新兴行业登记暂行政策。首先，对于已经发展成熟的行业，应订立统一名称，以此建立全国工商局统一的互联数据库，让登记者做“选择题”，而不是“简答题”。同时，引导登记人使用电子数据库登记，并自动传递至行业监督机构，促使其完成无缝衔接的监督措施。其次，对于新兴行业，应允许登记人在电子数据库登记时勾选其他选项，并完成行业名称填写，除与前置审批行业相关以外，都应暂时许可经营。除此之外，在进行登记时，应要求登记人对该行业进行简要描述，这些描述将上传至《国民经济行业分类》数据库中。《国民经济行业分类》亦应定时作出修订，并将该行业加入其中[4]。在次年《国民经济行业分类》颁布以后，登记机关应要求新兴行业的登记人重新登记。在《国民经济行业分类》的修订过程中，应顾及民众的接受程度和行业通例，以免其成为一纸空文。

②针对目前经营范围登记制度对公司灵活性的影响，应将登记制度改为备案制度，使其彻底从许可主义转向公示主义。原因有二：首先，该制度原先的国家管控功能，现今可以通过行业准入门槛、行业监督来实现；其次，改为备案制并不会损害公示功能。目前在厦门的改革实践中，将经营范围信息公示上网，也可以完成公示功能。

因此，要给企业的经营范围松绑，就必须允许企业不把经营范围列入章程之中，在法律上许可企业的行为能力和经营自由进一步扩展，并且信任市场自发的调整，会为每一个企业调整出最合适的经营范围。同时，在备案制的前提下，应允许公司网上提交变更备案申请。

③针对目前的经营范围后置审批制度之下监管的缺失，应加强事后监管。为了弥补监管机构力量不足的现状，监管职责不仅应由市场管理部门承担，行业机构本身也应承担一定的监管职责。

对于前置审批的经营事项，仍应坚持前置审批，定期抽查，不仅要审查其是否符合行业标准，还应审查其是否超范围经营，是否实际从事该业务。对于一般经营事项，应实行政府、行业联合监管的模式。政府机构应每年对备案内容与实际经营是否相符进行抽查[5]。同时建立完善的企业信用体系，由银行、市场管理机构、行业自律机构共同对企业进行监管，防止企业对经营范围登记制度后置政策的非法利用。

5 结语

目前我国的公司经营登记制度，仍在改革的轨道上摇摆不定，大多数规定层级较低。应通过高层级的统一立法，完成公司经营范围登记制度从许可主义到公示主义的转变。我国应以此为契机，在取消公司经营范围登记制度所带来的商业自由，和继续实行该制度所带来的宏观调控优势之间谋求平衡，真正实现经济市场的健康自由发展，使得该制度与现在的商业实际相互匹配，完成激发市场活力、为企业减轻不必要的商业成本等改革目的。